CC BY
116
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
Коды классификатора JEL: Н 77, 32, 38
ИНСТРУМЕНТЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ НИЗКОГО УРОВНЯ ЖИЗНИ В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
МИХАЛКИНА Е.В.
Южный федеральный университет, доцент кафедры экономической теории, доктор экономических наук, е-mail:[email protected]
В статье обоснованы подходы и инструменты преодоления низкого уровня жизни в странах, различающихся по типу территориально-государственного устройства, раскрыты инструменты локализации бедности в условиях децентрализации принимаемых решений. Обосновано, что в решении проблем бедности необходима комплементарность функций государственных органов власти разного уровня, направленных на координацию и эффективное управление административными и финансовыми ресурсами.
Ключевые слова: локализация бедности; федерализм; децентрализация; разграничение полномочий; социальные программы; социальные обязательства; концепция снижения бедности
Устойчивое воспроизводство факторов низкого уровня жизни приводит к ухудшению здоровья нации, росту смертности, преступности, снижению рождаемости, изменению структуры и типологии семей (растет процент неполных, бездетных семей, семей, имеющих в своем составе инвалидов и др.), повышению доли экономически неактивного населения, укреплению пессимизма и иждивенчества и, как следствие, к деформации социальной психологии, угрозам социальной стабильности и другим деструктивным общественным процессам с системным характером действия. Теоретически обосновано то, что бедность представляет собой не просто недостаточность денежных средств, необходимых для обеспечения приемлемого уровня жизни, а сформировавшийся тип и образ жизни, способный к самогенерации в расширенном масштабе, охватывая все большую часть трудоспособного населения. Поэтому необходимо разрабатывать соответствующие механизмы ее локализации, учитывающие не только социально-демографические особенности ее распространения, но и структурно-территориальные и социально-экономические факторы устойчивого воспроизводства человеческого потенциала инновационного типа как необходимого условия снижения масштабов и остроты бедности.
Если государство не обеспечивает эффективный контроль за рентоориентированным поведением олигархических групп, проявляет системный нигилизм к факторам выживания основной части населения, то происходит высвобождение движущих сил бедности. Политика стимулирования государственных расходов в общей стратегии макроэкономической стабилизации представляет собой лишь аккумулятивно- регулирующую функцию государства в локализации бедности, а не системную меру превентивной политики преодоления устойчивого воспроизводства низкого уровня жизни. Механическое увеличение бюджетных средств на социальные программы, как отмечается в ряде исследований отечественных и зарубежных авторов [1, с. 158-166; 2, с. 698; 3, с. 41], только укрепляют иждивенчество. Необходимы новые синергетические подходы к преодолению бедности и социальных кризисов в формах самоорганизации местных сообществ, общественных структур, что и актуализирует роль принципа децентрализации и комплементарности функций государственных органов власти разного уровня, включая и самоорганизующиеся местные сообщества.
Известно, что для разных типов организации государственного устройства применяется различная система мер локализации низкого уровня жизни. Для стран унитарного типа свойственна централизация системы управления и принятия экономических решений. В условиях многоуровневой системы власти актуализируется разграничение полномочий и функций органов центральной и местной власти. Сравнительная оценка эффектов разграничения полномочий между уровнями государственной власти представлена в таблице 1.
Таблица 1
Компаративистика преимуществ централизованных и децентрализованных стратегий борьбы с
бедностью1
Критерии сравнительного анализа Централизованные схемы локализации бедности Децентрализованные схемы локализации бедности
Степень охвата населения Национальные программы по локализации бедности ориентированы на все население страны и обеспечивают минимальный набор мер социальной защиты населения Местные (региональные) программы ориентированы на население конкретных территорий и регионов
1 Составлено автором на основе теоретико-эмпирического обобщения централизованных и децентрализованных схем борьбы с бедностью.
Перераспределительные механизмы (налоги, трансферты) Сравнительно эффективны, так как на уровне федерального центра введение общих программ перераспределения, ориентированных на все население, институционально и экономически целесообразно. Дуальность проявления последствий. С одной стороны, на введение налогов региональный бизнес может отреагировать высокой мобильностью, а, с другой - для получателей пособий такие регионы будут высоко привлекательны
Усилится нагрузка на местные бюджеты
Роль местного сообщества Отсутствует Близость местной власти к населению позволяет снизить информационные и трансакционные издержки реализации программ
Реализация принципа адресности Затруднительна, так как модернизация работы социальных служб вызовет высокие административные расходы, а унификация (стандартизация) критериев исключаемости из программы не позволит в полной мере оценить уровень имущественного потенциала домашнего хозяйства Высокая степень адресности, т.к. местная власть может при сравнительно низких затратах выявить нуждающихся и определить критерии нуждаемости
Ответственность и контролируемость за использованием финансовых средств Введение конкурсной системы усиливает степень отчетность и контролируемости использования финансовых средств федерального бюджета Участие местных органов власти в финансировании программ повышает степень подотчетности и контролируемости за использованием средств местного бюджета
Локализация бедности является основой социоориентированной стратегии развития и направлением социально-экономической политики, осуществляемой как центральными органами власти, так местными администрациями. Перераспределительные механизмы более эффективны, если осуществляются федеральным центром. В то же время отдельные программы социальной помощи, ориентированные на конкретного получателя, целесообразны в случае предоставления их на местах. Таким образом, в решении проблем бедности необходима комплементарность функций государственных органов власти разного уровня, направленных на координацию и эффективное управление административными и финансовыми ресурсами.
Единых схем децентрализованной локализации низкого уровня жизни не существует. Выбор моделей и схем обусловлен сопряженным действием детерминант рыночного реформирования, взаимообусловленностью масштаба страны, уровня ее социально-экономического развития, геополитической ситуации, активностью местного сообщества, а также степенью отражения местных инициатив в решении проблем национального значения. Для отдельных стран (Индонезия) используются схемы децентрализации, основанные на делегировании исполнения ряда государственных обязательств, для других (Вьетнам) - методы деконцентрации, когда центральная власть реализует свои программы и стратегии развития силами местного самоуправления. Действие принципа разграничения полномочий сводится к определению мер общегосударственного воздействия, обеспечивающих макроэкономическую стабилизацию, эффект от которой проявляется на всей территории страны и выражается не только в наращивании сбережений и инвестиций, но и в создании экстерналий, заключающихся в развитии социальной и производственной инфраструктуры. Необходимым инструментом реализации централизованных схем борьбы с бедностью являются налоги, многообразие которых на местном уровне может привести только к снижению экономической активности. Поэтому этот инструмент должен иметь унифицированное выражение. Дифференцированность производства общественных благ рассматривается в качестве необходимого инструмента децентрализации, обеспечивающего привлекательность регионов для населения по качеству обслуживания и стоимости их приобретения (услуги образовании, здравоохранения, социального обеспечения и др.).
Так как бедность является важнейшим индикатором уровня социальной ориентированности общества, то ее локализация отличается системно-превентивным и регулярным характером воздействия на факторы воспроизводства бедности.
В международной практике накоплен опыт различных форм межбюджетного взаимодействия, отражающий многообразие подходов к распределению полномочий между федеральными и региональными уровнями власти в решении проблем локализации бедности. Так, ответственность за административное управление социальными программами частично передается на региональный уровень. Это позволяет обеспечить необходимый контроль за направлениями финансирования социальных программ, расширить сферу реализации интересов региона в области социального управления, выявления уровня нуждаемости всех категорий льготополучателей и малоимущих граждан. В то же время данная мера позволяет регулировать обеспеченность кадровом и ресурсным потенциалом региона, необходимого для исполнения намеченных социально ориентированных мероприятий, а также осуществлять текущий мониторинг результативности осуществляемых программ. За федеральным уровнем, безусловно, сохраняется ответственность за реализацию мер макроэкономической стабилизации. Кроме того, за федеральным уровнем власти закрепляется функция обеспечения единого правового пространства и единообразия реализуемых социальных стандартов и норм предоставления социальных благ, распространяемых на всей территории страны, а также предоставления минимально необходимого уровня социального обеспечения малоимущих граждан.
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
Единообразие стандартов и регламентация социального обслуживания позволяет исключить разночтения, применять адресный подход к предоставлению социальной помощи, обеспечивать оптимальное финансирование производства социальных услуг. В целом инструментарно-функциональная роль федерального уровня власти в локализации бедности сводится к следующим основным мерам:
1) размещение ресурсов (финансирование объектов производственной и социальной инфраструктуры, обеспечивающих экономическое развитие в долгосрочной перспективе),
2) регулирование рынка труда, создание новых рабочих мест (краткосрочные программы повышения занятости),
3) социальная адресная помощь (трансферты, субсидии, льготы, сертификаты, ваучеры, продовольственные талоны и др.),
4) практика предоставления выравнивающих целевых и нецелевых межбюджетных трансфертов.
Политика борьбы с бедностью качественным образом различается для государств, имеющих утилитарное устройство и федеративное устройство. В странах с жесткой централизацией власти разработка и реализация политики борьбы с бедностью осуществляется из единого центра. В большинстве развитых и развивающихся стран публичная власть имеет несколько уровней. В условиях многоуровневой системы разграничение полномочий, функций и ответственности, связанное с влиянием на экономический рост, перераспределением доходов и снижением уровня неравенства, имеет существенное значение.
Разграничение функций и инструментов локализации бедности в условиях бюджетной децентрализации, характерное российской действительности, представлено на рис. 1.
Рис. 1. Разграничение инструментов и функций локализации бедности между федеральным и региональным уровнями власти
Региональная дифференциация уровня жизни, заключающаяся в различном уровне бюджетной обеспеченности, позволяющей жителям регионов иметь доступность к общественным благам и услугам сопоставимого качества при сопоставимом уровне налогообложения, детерминирует потребность в развитии института выравнивающих нецелевых и целевых межбюджетных трансфертов. Назначение выравнивающих трансфертов состоит в компенсировании дефицита бюджетных средств, обусловленного более низким доходным потенциалом региона и более высокой удельной стоимостью общественных услуг. Выравнивающие трансферты обеспечивают возможность регионам-получателям предоставлять своим жителям блага и услуги, соответствующего качества, сопоставимого с уровнем обслуживания жителей более благополучных регионов.
В развитых странах используются различные системы выравнивающих трансфертов [5, с. 182]. Так, в Канаде выравнивающие трансферты рассчитываются на основе дефицита бюджетного потенциала территории в сравнении с эталонным показателем бюджетной обеспеченности. В Австралии при расчете выравнивающих трансфертов учитываются как различия в налоговом потенциале, так и различия в расходных потребностях жителей регионов. В США с целью создания объективного метода измерения налогового потенциала разработана репрезентативная система налогов, то есть измерение налогового потенциала осуществляется по единой корзине налогов, состав которой не зависит от степени собираемости налогов на конкретной территории.
1 5
Российской бюджетной практике свойственно дискриминационное переложение социальных обязательств федеральных органов на региональный и местный уровни без соответствующей передачи на места финансовых ресурсов. При этом рост дополнительного бремени на местные бюджеты усиливает их дефицитность и зависимость от централизованных дотаций. В итоге недофинансирование практически всех направлений социального развития территорий стало хроническим. Проблема разграничения полномочий в социальной сфере не только не утратила своей значимости, а все более обостряется по мере того, как региональные и местные власти приобретают самостоятельность в финансовой обеспеченности возложенных на них социальных обязательств. В результате реализации реформы социальной сферы значительная часть социальных расходов была передана из федерального бюджета в местные. Государство в результате социального реформирования освобождается от значительной части социальных обязательств, формально перекладывая их на плечи не имеющих средств регионов, а фактически на население. Проблема недофинансирования в конечном итоге оборачивается для государства нерешенностью социальных задач и низкой эффективностью осуществляемой социальной политики, возрастающей нагрузкой на социальных акторов. В ведение субъектов Федерации были переданы социальные обязательства по социальной поддержке таких масштабных категорий льготников, как ветераны труда, труженики тыла, реабилитированные, жертвы политических репрессий и некоторых других.
Например, по данным Министерства труда и социального развития Ростовской области до 2005 г. численная нагрузка льготников на федеральный бюджет по ФЗ-5 «О ветеранах» составляла бы на начало 2006 г. 599 тыс. чел. Вследствие разграничения полномочий такие льготные категории, как ветераны труда и труженики тыла, составляющие 502,8 тыс. чел., переведены на региональное финансирование. Федеральное финансирование сохраняется для инвалидов и участников ВОВ, членов семей погибших участников войны и др., составляющих в целом 95,7 тыс. чел. Таким образом, основная нагрузка по финансированию бывших федеральных льготников легла на региональный бюджет (табл. 2).
Таблица 2
Финансирование федеральных и областных законов в Ростовской области (млн. руб.)1
2002 2003 2004 2005 2006
Фед. бюджет Фед. бюджет Фед. бюджет Фед. бюджет Регион. бюджет Фед. бюджет Регион. бюджет
Закон «О ветеранах» 687,2 1081,7 1087,4 163,1 1406,8 429,2 1866,3
Закон «О социальной защите инвалидов в РФ» 363,0 483,4 396,4 620,4 - 1485,9 -
Закон «О социальной поддержке детства» 124,7 160,0 172,3 - 192,3 - 255,0
Закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» 773,2 1076,6 655,4 - 475,0 - 509,1
Закон «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на ЧАЭС, и лиц, приравненных к ним по льготам» 31,2 29,3 47,9 32 - 50 -
Жилищные субсидии 789,7 1018,5 1187,6 - 568,4 - 873,7
Закон «О донорстве крови и ее компонентов» - - - 55,4 - 60,0 -
Итого 2769,0 3849,5 3547 870,9 2642,5 2025,1 3504,1
Передача функций по назначению и выплате «ежемесячных денежных выплат» (ЕДВ) федеральным льготным категориям Пенсионному фонду, с одной стороны, унифицировала систему назначения, упростила механизм выплат и контроля за ЕДВ, но сохранила неэффективный принцип социального обеспечения по категориальным признакам. В результате произошло ограничение реализации адресного подхода, предполагающего осуществление мониторинга и социального патронажа домохозяйств по принципу нуждаемости. Децентрализация социальных обязательств государства обострила противоречия трансформационного периода и актуализировала необходимость перехода к более эффективной модели финансирования социальной сферы [4, с. 38], что в свою очередь обусловило трансформацию модели предоставления населению социальной помощи и услуг.
Основные направления, определяющие качественную модернизацию системы социальной защиты населения как элемента стратегии борьбы с бедностью в условиях децентрализации, сводятся к следующим принципам реализации:
1 Составлено по данным Министерства труда и социального развития Ростовской области за 2003-2006 гг.
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
- реализация адресного подхода предоставления помощи с применением формализованных и неформализованных фильтров (учет уровня доходов, имущественного потенциала и социально-демографического статуса получателей);
- прозрачность расходов, направляемых на социальные нужды, исключающая нецелевое использование средств предприятиями-поставщиками услуг и установление учета предоставления социальной помощи (регламент оказания услуг);
- устранение регрессивности в расходовании средств на социально значимые цели, содействующее выравниванию доступа к социальной поддержке для граждан независимо от места проживания или физического состояния;
- сохранение целевой направленности использования жизненно важных услуг, недопотребление которых может привести к ухудшению положения получателей льготы и, как следствие, к дальнейшему удорожанию расходов на оказание помощи (целевые потребительские субсидии, например, по оказанию социальных услуг зубопротезирования).
Выявление социальных обязательств, разграничение полномочий и ответственности, определение порядка финансирования социальных услуг на основе результативно-ориентированной технологии распределения бюджетных средств в социальной сфере является необходимым условием системного решения проблемы локализации низкого уровня жизни населения.
Стратегическими приоритетами построения концепции снижения бедности выступают:
- расширение источников доходов трудоспособных групп населения через программы занятости, индексацию заработной платы, легализацию неформальных доходов и переведение неденежных форм оплаты труда в денежные;
- обеспечение недискриминационного доступа бедных к социальным услугам (образование, здравоохранение) и социальным программам (пособия, льготы и пр.);
- качественное совершенствование системы социального обеспечения, включая новые тенденции в организации социальной работы.
Содержание мер, направленных на снижение бедности должно отражать всю совокупность действий, влияющих на рост уровня потребления населения, доступность благ и их качество, повышение человеческого потенциала.
Таким образом, общероссийская целевая программа социально-экономического развития, ориентированная на локализацию бедности, должна включать решение следующих задач:
1) улучшение состояния здоровья населения (рост продолжительности жизни и, в частности, трудовой активности, обеспечивающей возможность получения более высокого уровня доходов;
2) повышение качества образования и формирование эффективного рынка труда как детерминантов выравнивания экономических возможностей населения страны;
3) создание условий для роста обеспеченности населения страны благоустроенным жильем;
4) обеспечение необходимого уровня страховых выплат в период утраты заработков, адресной социальной поддержки и социального обслуживания социально незащищенных групп населения;
5) экономический рост, повышение конкурентоспособности экономики, уменьшение социально-экономических различий между регионами, городами и сельской местностью.
Как показывает практика, наряду с федеральной программой разрабатываются региональные целевые программы снижения бедности, повышения уровня и качества жизни. Это позволяет реализовать широкие социальные полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед жителями соответствующих регионов, учитывать на местах те особенности воспроизводства бедности и проявления ее устойчивой тенденции, которые не могут быть предусмотрены в общероссийской программе. Систематический и комплексный подход к решению данной проблемы должен быть основан на координации усилий государственных органов различных уровней при четком разграничении их полномочий и функций и инструментарных средств воздействия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Абрахамсон П. Социальная эксклюзия и бедность // Общественные науки и современность. 2001. № 2.
2. Аткинсон А.Б. Бедность // Экономическая теория. / Под ред. Дж. Итуэлла, М. Милгейта, П. Ньюмена: Пер. с англ. науч. ред. Автономова В.С. М.: ИНФРА-М, 2004.
3. Кокарев И.Е. Местные сообщества и местное самоуправление: технологии участия. Серия «Библиотека местного самоуправления», В. 63. М.: МОНФ, 2007.
4. Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 5. Распределение социальных обязательств государства между федеральным, региональным и местным уровнями// Российский экономический журнал. 2001. №2.
5. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. //Общая ред. Мигары Де Сильвы, Г. Курляндской. Центр фискальной политики. М.: Изд-во «Весь Мир», 2006.
