CC BY
45
ФИНАНСЫ
УДК 351
Ступникова О.Е.1
инструменты повышения эффективности бюджетных расходов
Аннотация. В статье рассматриваются инструменты, позволяющие повысить эффективность бюджетных расходов. Особое внимание уделено внедрению бюджетных обзоров в российскую практику, необходимости автоматизации процедур бюджетного мониторинга и доработки механизма использования государственного задания посредством внедрения аудита эффективности, совершенствованию разработки и реализации государственных программ, а также более активному вовлечению населения в процедуру бюджетного процесса через расходование бюджетных средств.
Ключевые слова: бюджетные расходы, эффективность, бюджетные обзоры, бюджетный мониторинг, государственное задание, государственная программа, программно-целевой метод, инициативное бюджетирование.
Stupnikova O.
TOOLS TO IMPROVE THE EFFICIENCY OF BUDGET EXPENDITURE
Abstract. The paper deals with the tools to improve the efficiency of budget spending. Particular attention is paid to the introduction of budget reviews into Russian practice, the need to automate budget monitoring procedures and refine the mechanism for using the state task through the introduction of performance audit, improve the development and implementation of state programs, as well as more active involvement of the population in the budget process through spending of budget funds.
Keywords: budget spending, efficiency, budget reviews, budget monitoring, state task, state program, program-target method, initiative budgeting.
Любое государство в процессе своей деятельности ключевой задачей считает повышение эффективности использования бюджетных средств, поскольку потребность в финансовых ресурсах постоянно растет в связи с тем, что государство берет на себя выполнение все большего числа функций и задач. В настоящее время свободные ресурсы (а тем более бюджетные) ограничены, в обществе наблюдается рост социальной напряженности, что обусловлено, в том числе, длительными ограничениями деятельности отдельных экономических агентов. Более того, многие
доступные ранее ресурсы стали невозможны к привлечению на внешних рынках, что обусловило рост дефицита, а, следовательно, необходимость поиска и анализа механизмов и инструментов эффективного использования бюджетных средств в современных экономических условиях.
Зарубежный опыт таких стран, как Италия, Канада, Ирландия, Дания, Франция, рассматривает в качестве одного из направлений повышения эффективности бюджетных расходов проведение обзоров бюджетных расходов. Эта идея отражена и в Концепции повышения
1 Ступникова Оксана Емельяновна, канд. экон. наук, доцент, декан факультета экономики, управления и права, Северо-Кавказский институт-филиал РАНХиГС, г. Пятигорск, Российская Федерация, e-mail: oks-ev@yandex.ru Oksana Stupnikova, Ph.D. in Economics, Associate Professor, Dean of the Faculty of Economics, Management and Law, North-Caucasian Institute, Branch of RANEPA, Pyatigorsk, Russian Federation, e-mail: oks-ev@yandex.ru
эффективности бюджетных расходов в 20192024 годах [1]. Особый интерес они вызывают потому, что основной их целью является достижение экономии в расходовании государственных средств, а также выявление и отмена принятых государственных программ, признанных неэффективными. Именно проведение обзоров бюджетных расходов позволяет выявить приоритетные направления бюджетных расходов, оптимизировать имеющиеся расходы и повысить качество контроля. Для достижения данной цели важно проводить бюджетные обзоры ежегодно. Подтверждением этому является то, что одним из принципов надлежащего управления бюджетом Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) является проведение регулярной оценки результативности и эффективности бюджетных расходов. Но сама процедура инициирования и проведения бюджетных обзоров весьма трудоемка. Логика проведения обзоров сводится к тому, что они должны быть вписаны в бюджетный процесс, т. е. результаты обзоров должны быть основанием для расчета бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период. Для того чтобы решения по оптимизации расходов были максимально объективными, необходимо иметь данные о бюджетных ассигнованиях за последние 3-4 года и иметь представление о прогнозируемых показателях. Зарубежный опыт показывает, что для того, чтобы бюджетные обзоры могли стать действительно действенным инструментом повышения эффективности расходования бюджетных средств, необходимо сформировать достаточно прозрачную и четкую институциональную среду, а именно: на законодательном уровне определить и закрепить цели и задачи проведения обзоров, определить основных участников и их функционал, обеспечить стандартизацию всех процедур, отчетов и т. д. Эффективность данного инструмента подтверждается тем фактом, что с течением времени все большее количество стран вводит в свою практику проведение бюджетных обзоров. Так, если в 2012 г. 16 стран ОЭСР проводили бюджетные обзоры, в 2016 г. их количество увеличилось до 23, среди них: Ита-
лия, Канала, Ирландия, Нидерланды, Дания, Франция, Мексика, Австралия и т. д. [2].
В России впервые бюджетные обзоры были внедрены в практику в 2019 г. «как инструмент, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, а также высвобождение недостаточно эффективно используемых ресурсов для их перенаправления на решение приоритетных задач» [3], что нашло отражение в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах [1]. В 2019 г. обзоров бюджетных расходов было осуществлено 5, в 2020 г. - 6, что позволило выявить узкие места и определить дальнейшие направления совершенствования практики внедрения бюджетных расходов в России.
К основным проблемам, которые были выявлены в России в процессе проведения бюджетных обзоров, можно отнести:
1) отсутствие законодательно закрепленной в Бюджетном кодексе РФ методологии проведения бюджетных обзоров;
2) непроработанность вопросов методического обеспечения подходов к оценке бюджетных расходов с точки зрения результативности;
3) неготовность, а в некоторых случаях - сопротивление, органов исполнительной власти выявлять и признавать низкоэффективные и нерезультативные бюджетные расходы [4]. Так, участники рабочих групп слабо заинтересованы в проведении обзоров бюджетных расходов, поскольку в отношении их же расходов обзоры и проводятся, что зачастую вызывает нежелание обеспечивать кворум;
4) недостаточность выделяемого времени для осуществления необходимой аналитической работы в рамках проведения бюджетных обзоров.
Еще одним инструментом повышения эффективности бюджетных расходов выступает бюджетный мониторинг. Само понятие «бюджетного мониторинга» появилось еще в 2016 г., когда Федеральное казначейство вместе с ФНС РФ и Федеральной службой по финансовому мониторингу занимались бюджетным мониторингом государственных контрактов. Тогда предметом мониторинга высту-
пал сам цикл закупки, начиная с планирования и определения поставщика и заканчивая исполнением контракта. Основной целью мониторинга было выявление бюджетных рисков, связанных с гарантийными обязательствами, недобросовестнымипоставщиками,необосно-ванностью закупки, завышенной максимальной ценой, избыточными потребительскими свойствами закупки, нарушениями условий при исполнении контракта и т. д. Результатом такого мониторинга являлось присвоение соответствующего риска: низкого, высокого или критичного, что позволяло применять разные меры реагирования. Информационные меры заключались в доведении информации о нарушениях и необходимости их устранения. Предупредительные меры позволяли приостановить платежи и начать проведение контрольных мероприятий. Блокирующие меры давали основание отказать в открытии лицевого счета и принятии бюджетного обязательства. Иные меры заключались в обращении в суд с целью взыскания нанесенного ущерба. Основными мерами, используемыми Казначейством, оказались информационные и блокирующие, что позволило сохранить свыше 67 млн. руб. бюджетных средств [5]. Все это дает основание говорить об эффективности проводимого бюджетного мониторинга. Сегодня бюджетный мониторинг - это деятельность Федерального казначейства, направленная на своевременное предупреждение финансовых нарушений всех участников казначейских платежей (как прямых - тех, у кого открыты счета в Федеральном казначействе, так и косвенных - тех, у кого счета открыты в финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования). Меры реагирования, выбранные и используемые в 2017 г., сохранены и в настоящее время.
Результаты бюджетного мониторинга являются значимыми для Росфинмониторинга, антимонопольных органов, налоговых, таможенных органов и др. В связи с этим дальнейшее развитие его обусловлено необходимостью полной автоматизации самого механизма бюджетного мониторинга. Для этого важно интегрировать информационную систему Федерального Казначейства с информационны-
ми системами, содержащими информацию, используемую при мониторинге. Также важно взаимное признание результатов бюджетного и банковского мониторинга. Внедрение риск-ориентированного подхода предполагает внедрение системы ранжирования всех участников казначейского сопровождения в зависимости от уровня риска. Очевидно, что, если участник будет подпадать под критичный уровень риска, логично переводить его на расширенное казначейское сопровождение.
Следующим инструментом повышения эффективности бюджетных расходов является государственное задание. Еще в 2004 г. Президент РФ В.В. Путин сформулировал тезис о том, что бюджетные учреждения должны отказаться от сметного финансирования и перейти к достижению общественно значимых для общества результатов. Реформа бюджетного сектора привела к появлению государственных учреждений трех типов: казенных, автономных и бюджетных, у которых была определена разная степень самостоятельности в финансировании расходов. В рамках реформы произошло изменение форм их финансирования, процедур контроля, методов регулирования и т.д. В настоящее время в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах отдельно выделены меры, связанные с повышением эффективности качества оказания государственных услуг в социальной сфере [1], что вызывает необходимость доработки государственного задания. В соответствии со ст. 6 БК РФ под государственным заданием понимается документ, который содержит требования к объему, составу, качеству, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. Если же рассматривать государственное задание в широком смысле, то под ним можно иметь ввиду финансовый инструмент деятельности государственных учреждений (бюджетных, казенных, автономных). С финансовой точки зрения государственное задание рассматривается как результат, полученный в рамках планирования общественных расходов. Еще с 2016 г. государственное задание формируется как электронный документ в ГИИС «Электронный бюджет», что совпало по времени с
ужесточением требований по расчету нормативных затрат на оказание государственных услуг [6]. Это вызвало ряд проблем у государственных учреждений, среди которых: недостаточная подготовленность специалистов к бюджетному планированию в системе электронного документооборота; непроработанность методологических и организационных вопросов по формированию и финансовому обеспечению государственного задания; неготовность проведения масштабной аналитической и финансовой работы в связи с ужесточением требований по расчету нормативных затрат [7]. Важно отметить и тот факт, что «государственное задание, являясь инструментом бюджетирования, ориентированного на результат, должно соответствовать принципам того, что бюджетное планирование идет сверху вниз, а расчет финансовых затрат - снизу вверх, чего в реальной практике пока не существует», поскольку показатели нормативов зачастую подгоняются под задаваемый объем государственного задания в пределах величины бюджетных ассигнований [6]. Отсюда возникает понимание, что бюджетирование, ориентированное на результат (далее - БОР) в полной мере не работает. Но, для того, чтобы государственное задание, как инструмент, отвечало предъявляемым к нему требованиям, необходим контроль за его выполнением. Формально, все государственные учреждения должны отчитываться за выполнение государственного задания. Но, чтобы контроль стал действенным с точки зрения повышения эффективности бюджетных расходов, необходимо прибегать к таким малозатратным видам контроля, как, например, упомянутый ранее бюджетный мониторинг. К более сложным и затратным процедурам контроля можно отнести аудит эффективности, однако именно в бюджетной сфере эффективность не сводится к расчету показателя рентабельности, а основывается на таких показателях как экономичность, результативность и продуктивность. Можно согласиться с мнением Л.Р. Ковтун [6], что во главе угла стоит результативность, которая включает в себя определенный экономический и социальный эффект.
Исходя из вышеизложенного логично за-
ключить, что практику, когда государственное задание формируется самим учреждением, необходимо упразднить. Но именно государственное задание является основой планирования деятельности государственных учреждений. Поэтому расчет финансовых затрат в БОР должен осуществляться от учреждений (в соответствии с государственным заданием) к расчету показателей госпрограмм, исходя из финансовых нормативов затрат, но при использовании методики аудита эффективности расходования бюджетных средств с обязательной оценкой получаемого социально-экономического эффекта.
Использование БОР и программно-целевого метода планирования бюджетных расходов также является одним из методов повышения эффективности использования бюджетных средств. Основной целью является четкая привязка бюджетных расходов к достигаемым результатам деятельности органов государственной власти, которые оказывают услуги. В современных условиях БОР реализуется через 38 государственных программ. Именно государственные программы с точки зрения их структуры наиболее полно раскрывают и мероприятия, и участников, и ресурсы, и результаты.
В РФ государственные программы имеют нормативно закрепленный статус, регулируются федеральным законодательством и признаны одним из важнейших инструментов достижения стратегических целей социально-экономического развития России [8]. В настоящее время около 80% федерального бюджета является программным.
Ежегодно Счетная палата РФ проводит экспертизу государственных программ и выявляет недостатки их реализации, в качестве основных отмечаются: многократные изменения и корректировки показателей и индикаторов государственных программ [9]; размытая ответственность как руководителей отраслевых министерств и ведомств, так и главных распорядителей бюджетных средств. Еще в 2017 г. Т. А. Голикова указала на неэффективность каждой третьей государственной программы, назвав их «негибким инструментом с непредсказуемым объемом финансирования из федерального бюджета» [10].
Для оценки эффективности бюджетных расходов необходимо выработать критерии оценки эффективности государственных программ. В настоящее время основным критерием эффективности выступает стопроцентное выполнение индикаторов и показателей программы в определенные в ней сроки. Однако проблема гораздо глубже, так как: подобная оценка является часто необъективной, поскольку отсутствует четкая увязка между программами и стратегией развития; практически не осуществляется оценка рисков и корректировка при реализации программы; имеются серьезные проблемы с недопоступлением средств из различных источников (бюджетных и внебюджетных) на реализацию программы; происходит дублирование схожих целей в разных программах; зачастую отсутствуют статистические показатели, необходимые для оценки эффективности программы. Нередко в программах некорректно формулируются цели, а мероприятия не конкретны и не связаны с достижением цели, отсутствует прямая зависимость между объемом выделяемых средств и эффективностью самой программы. Анализ исполнения государственных программ показывает, что ни одна из реализуемых программ не достигает плановых показателей на 100% [11]. Более того, постоянно вносятся изменения, связанные с количеством и содержанием имеющихся в них показателей, что не позволяет делать выводы об их эффективности и результативности. К основным причинам недостижения плановых показателей можно отнести: формализм при оценке эффективности госпрограмм; несогласованность действий на разных этапах различных участников программы; непрозрачность, слабый или формальный контроль и т. д. [10].
Для преодоления имеющихся недостатков с 2018 г. ведется внедрение проектного управления в рамках реализации пилотных государственных программ. Для повышения эффективности управления государственными программами введена должность куратора программы из числа заместителей Председателя Правительства РФ. Помимо всего становятся обязательными заседания управляющих советов, что позволяет сделать вывод о том,
что существующие государственные программы становятся все больше похожи на национальные проекты с точки зрения управления ими.
Несмотря на имеющиеся сложности, программно-целевое планирование является одной из лучших мировых практик в управлении государственными финансами и повышении эффективности расходования бюджетных средств [12], что означает необходимость дальнейшего совершенствования механизмов его использования в России. Для этого необходимо: ускорить процессы цифровизации в бюджетном процессе; активнее внедрять аудит эффективности в рамках предварительного финансового контроля; постепенно увеличивать срок среднесрочного бюджетного планирования до 5 лет; предусмотреть возможность установления персональной ответственности за неэффективное использование бюджетных средств, а также учитывать общественное мнение в процессе принятия решения о возможных направлениях расходования бюджетных средств.
Влияние граждан на эффективность бюджетных расходов в последние годы становится одним из важнейших вопросов государственной повестки. Так, в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах одним из направлений обозначено развитие инициативного бюджетирования [1]. При этом в настоящее время не существует единых подходов к тому, как обеспечить гражданское участие. Зачастую эти процедуры либо вовсе не реализуются, либо реализуются с нарушением норм действующего законодательства. Только в одной государственной программе «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ» определена обязательность участия граждан. Одним из элементов включения граждан в реализацию проектов является трудовое и финансовое участие. Но, необходимо отметить, что в государственных программах количество мероприятий, в которых могут принять участие граждане, чрезмерно мало, что обусловлено указанием только активной группы граждан, такой как школьники, молодежь, а также тех,
чья деятельность тем или иным образом связана с реализацией общественно-полезной деятельности [13]. Все это говорит о низком уровне использования потенциала участия общественных групп и включения населения в управление общественными финансами. Для разрешения этой проблемы государству необходимо в рамках каждого проекта и каждой реализуемой государственной программы определить адресные группы участников (пользователей, исполнителей, контролеров) и обеспечить взаимодействие между ними. Все это позволяет сделать вывод о том, что степень участия граждан в оценке эффективности расходования бюджетных средств в России находится на начальном уровне развития, а может даже становления, и для ее дальнейшего развития важно активнее использовать те механизмы, которые уже апробированы и успешно используются на отдельных территориях (пр. инициативное бюджетирование, рейтинговое голосование, соучаствующее проектирование и т. д.).
Таким образом, рассмотренные инструменты повышения эффективности бюджетных расходов являются недостаточно эффективными, что вызывает необходимость их совершенствования. Одним из направлений является ежегодное проведение обзоров бюджетных расходов и вписывание их в бюджетный
процесс не только на федеральном, но и на региональном уровне, а также законодательное закрепление методологии их проведения. Также действенным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов является проведение бюджетного мониторинга, совершенствование которого заключается в дальнейшей автоматизации его процессов и интеграции с другими информационными системами. Для совершенствования такого инструмента достижения общественно значимых результатов, как государственное задание, необходимо развивать аудит эффективности, который был бы нацелен на оценку получаемого социально-экономического эффекта. Для того чтобы государственные программы стали действенным инструментом, необходимо определить качественные критерии их эффективности, что предполагается сделать через проектное управление, изменение подхода к ответственности за недостижение показателей госпрограмм и т. д. И, конечно, одним из основных инструментов повышения эффективности расходования средств является непосредственное участие населения через более активное их включение в расходование общественных финансов, что возможно реализовать посредством определения в госпрограммах адресных групп населения и обеспечения взаимодействия между ними.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИй СПИСОК
1. Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 г. № 117-р // [Электронный ресурс]. URL: http://static.government.ru/media/files/oPbFFY1nPoRrQGx7Q7tfZrV5J GTUuTOR.pdf
2. Рыкова И.Н., Рыков Г.К. Обзор бюджетных расходов как инструмент повышения эффективности // Креативная экономика. 2021. Том 15. № 4. С. 1275-1294.
3. Минфин России внедрил обзоры бюджетных расходов в систему управления государственными финансами // [Электронный ресурс]. URL: https://minfln.gov.ru/ru/press-centerAd_ 4=36918-minfm_rossii_vnedril_obzory_byudzhetnykh_raskhodov_v_sistemu_upravleniya_ gosudarstvennymi_finansami
4. Раковский И.Д. Обзоры бюджетных расходов как инструмент бюджетной политики // Финансы. 2021. № 8. С. 54-63.
5. Лукашов А.И. Эволюция бюджетного мониторинга как одного из механизмов повышения эффективности бюджетных расходов // Финансы. - 2022. № 2. С. 14-20.
6. Ковтун Л.Р. Государственное задание как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов // Финансы. 2022. № 3. С. 13-18.
7. Ястребова О.К. Финансирование государственного задания в условиях электронного бюджета: новые задачи и старые проблемы // Финансовый журнал. 2019. № 1. С. 9-20.
8. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/27c8434dc2f8aac1b5c545fc533aa52d20b221ee/
9. Заключение Счетной палаты РФ на проект ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» // [Электронный ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/ upload/iblock/bb9/bb955e16ddbb60ce8a85a7be0d45f604.pdf
10. Гегедюш Н.С. Современные подходы к управлению государственными программами в контексте повышения результативности и эффективности бюджетных расходов // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2022. Т. 9 № 2. С. 162-171.
11. Сводное резюме о ходе реализации государственных программ Российской Федерации за 1 квартал 2022 года // [Электронный ресурс]. URL: https://www.economy.gov.ru/material/file/ 2201 ab764317eb2aca 1 c2cfae2aa212e/ svodnoe_rezyume_o_hode_realizacii_gos_programm_rf_ za_1_kv_2022.pdf
12. Дорофеев М.Л. Проблемы реализации программно-целевого метода бюджетных расходов в Российской Федерации // Вестник Удмуртского университета. 2020. Т. 30. Вып. 1. С. 13-21.
13. Вагин В.В., Петрова И.В. Влияние гражданской партисипации на эффективность бюджетных расходов // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 6. С. 25-38.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. The concept of improving the efficiency of budget spending in 2019-2024, approved by Decree of the Government of the Russian Federation dated January 31, 2019 No. 117-r // [Electronic resource]. URL: http://static.government.ru/media/files/oPbFFY1nPoRrQGx7Q7tfZrV5JGTUu TOR.pdf
2. Rykova I.N., Rykov G.K. Review of budget spending as a tool to improve efficiency // Creative Economy. 2021. Volume 15. No. 4. P. 1275-1294.
3. The Ministry of Finance of Russia introduced reviews of budgetary spending into the system of public finance management // [Electronic resource]. URL: https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=36918-minfin_rossii_vnedril_obzory_byudzhetnykh_raskhodov_v_sistemu_ upravleniya_gosudarstvennymi_finansami
4. Rakovsky I.D. Reviews of budget spending as an instrument of budget policy // Finance. 2021. No. 8. P. 54-63.
5. Lukashov A.I. The evolution of budget monitoring as one of the mechanisms to improve the efficiency of budgetary spending // Finance. 2022. No. 2. P. 14-20.
6. Kovtun L.R. State assignment as a tool to improve the efficiency of budget spending // Finance. 2022. No. 3.P. 13-18.
7. Yastrebova O.K. Financing the state task in the conditions of the electronic budget: new tasks and old problems // Financial journal. - 2019. - No. 1. P. 9-20.
8. Federal Law No. 172-FZ of June 28, 2014 (as amended on July 31, 2020) "On Strategic Planning in the Russian Federation" // [Electronic resource]. URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_164841/27c8434dc2f8aac1b5c545fc533aa52d20b221ee/
9. Conclusion of the Accounts Chamber of the Russian Federation on the draft Federal Law "On the federal budget for 2021 and for the planning period of 2022 and 2023" // [Electronic resource]. URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/bb9/bb955e16ddbb60ce8a85a7be0d45f604.pdf
10. Gegedyush N.S. Modern approaches to the management of state programs in the context of increasing the effectiveness and efficiency of budget spending // Bulletin of the Peoples' Friendship University of Russia. Series: State and municipal management. 2022. V. 9. No. 2. P. 162-171.
11. Executive summary of the state programs' implementation of the Russian Federation for the 1st quarter of 2022 // [Electronic resource]. URL: https://www.economy.gov.ru/material/file/ 2201 ab764317eb2aca 1 c2cfae2aa212e/ svodnoe_rezyume_o_hode_realizacii_gos_programm_rf_ za_1_kv_2022.pdf
12. Dorofeev M.L. Problems of implementation of the program-target method of budget spending in the Russian Federation // Bulletin of the Udmurt University. - 2020. V. 30. issue 1. P. 13-21.
13. Vagin V.V, Petrova I.V. Influence of Civil Participation on the Efficiency of Budget Expenses // Financial Journal. 2020. V. 12. No. 6. P. 25-38.
