CC BY
35
М. В. Леонова
ИНСТРУМЕНТЫ «ЭЛЕКТРОННОГО УЧАСТИЯ» В РОССИИ: ОЦЕНКА И ПЕРСПЕКТИВЫ
В статье дан обзор текущего фактического состояния направлений концепции электронного правительства — «электронное участие». Проанализирован уровень развития «электронного участия», результаты исследования полноты обратных связей сайтов ФОИВ РФ в 2009 г. Сравниваются требуемый и фактический уровни развития обратных связей в РФ. Выявлено, что из эталонного множества, включающего 14 механизмов обратных связей, только шесть актуальны для сайтов федеральных органов исполнительной власти РФ.
Ключевые слова: электронное правительство, электронное участие, сайт, обратная связь.
Начиная с 2000 г. внедрение новых принципов управления государством с широким использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) — один из стратегических приоритетов развития многих стран, в частности государств Европейского Союза, США и др. Активно используется понятие «электронное правительство» (далее — э-правительство, ЭП). Переход на качественно новый уровень государственного управления — одна из целей административной реформы в РФ, в рамках которой реализуется программа «Электронная Россия».
Концепция ЭП базируется на трех ключевых принципах: открытость, или публичность, электронное участие и он-лайн-транзакции. Второй из них является весьма значимым для оценки состояния гражданского общества в любой стране и в России в частности. Значимость реализации схем электронного участия (э-участие, ЭУ) имеет две стороны: первая состоит в том, что при разработке сайтов министерств и ведомств обязательно должны быть созданы простые и доступные для пользователей (граждан, объединений, бизнес-структур и ведомств) инструменты э-участия; вторая сторона обусловлена степенью активности граждан с точки зрения применения этих инструментов и тем, как организован учет их мнений при разработке и принятии значимых социально-экономических решений.
Обратная связь (ОС) имеет ряд аспектов: это метод получения мнений различных групп граждан органами государственной власти, метод участия граждан в принимаемых решениях, метод контроля деятельности государственных учреждений и метод получения информации любым гражданином от представителей электронного
© М. В. Леонова, 2010
правительства. Существует набор механизмов ОС. Эффективно работающие механизмы обратной связи приводят к реализации электронного участия.
Недостаточное внимание, уделяемое разработке таких инструментов, в значительной степени сказывается негативно на оценке социальной и социально-экономической деятельности ЭП. Отсутствие инструментов и аналитических разработок, позволяющих целенаправленно осуществлять мониторинг состояния сайтов ЭП с точки зрения ОС, также не способствует рационализации работы в данном направлении.
Существуют гипотезы (например, опубликованная в 2008 г. Дэвидом Осмо), указывающие на то, что классическая трехэтапная модель развития э-правительства должна быть пересмотрена и конечной целью э-правительства становится построение э-участия, базирующееся на применении технологий Web 2.0. На первый план среди критериев оценки эффективности э-правительства выходит оценка «э-участие» и «дружелюбность» сайтов, т. е. ориентированность на пользователей (user-centricity).
Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (Osmo, 2008), направленная на поэтапное внедрение в деятельность государственного аппарата принципов электронного правительства, реализуется с 2002 г. Программа стартовала примерно в то же время, что и подобные программы в Европейском Союзе, США, однако результаты внедрения на данный момент различны (UN..., 2003; 2005; 2008; 2010). В 2003 г. у России — 58-е место (40% реализации концепции), у США — 1-е и уровень развития — более 80%. Россию опережали Уругвай, Перу, Мексика (UN., 2003, http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/03servey.htm). В 2005 г. у России — 50-е место, мы «обошли» Хорватию, Украину и Уругвай (UN., 2005, http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/05report.htm). В 2008 г. у США в рейтинге — 4-е место, впереди Швеция, Дания и Норвегия, Россия — на 60-м месте (Украина — 41-е место, Китай — 65-е). Тогда же был разработан новый индекс э-участия «e-participation». У России — 98-е место из 150 (Un..., 2008, http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm). Наконец, в 2010 г. по общему рейтингу готовности лидируют Корея, США, Канада. На 20-м месте — Эстония. РФ занимает 21-е место в списке развивающихся стран. По индексу e-participation у России — 86-е место. Мы оказались позади Китая (32-е место), Чили (44-е место) и Украины (48-е место) (UN., 2010, http://www2.unpan.org/egovkb/ global_reports/10report.htm).
Развитие э-участия в России имеет ряд особенностей. «Программные» нормативные документы, регламентирующие э-участие,
_ 233
ЛОЯИШЭКС. 2010. Том 6. № 3
направлены на реформирование системы управления государством и создание новых форм взаимодействия с гражданами на основе новейших информационно-коммуникационных технологий (см.: Pak, 2010). Их основные требования — доступность государственных услуг он-лайн, простота их использования, прозрачность и контроль деятельности ведомств. Сейчас развитие э-правительства в РФ направлено на обеспечение государственных услуг и информационную открытость органов государственной власти. Однако результативность этих усилий пока под вопросом. Например, Институт развития свободы информации ежегодно составляет рейтинг информационной открытости федеральных и региональных органов государственной власти. В 2009 г. максимальная открытость сайта ФОИВ составляла 55%, в 2008 — 38,4%, а в 2007 г. — 49,3% (ИРСИ 2008, 2007). Как видно из этих данных, усилия в области повышения прозрачности федеральных органов власти пока не дают впечатляющих результатов.
Что же касается предоставления государственных услуг, то Ассоциация менеджеров в марте-апреле 2009 г. провела пилотное исследование общественного восприятия электронного формата работы федеральных органов исполнительной власти. Авторами отмечено: «В целом исследование продемонстрировало значимое несоответствие между общественным запросом на тип информации и виды государственных услуг и реальными возможностями, предоставляемыми веб-сайтами федеральных органов исполнительной власти. Однако нельзя не заметить, что сам по себе спрос граждан и бизнеса на электронный формат взаимодействия артикулирован нечетко, что связано с практическим отсутствием электронного взаимодействия населения и государства». Только 30% исследованных сайтов получили итоговый балл выше 0,5 при максимальной оценке единица (АМР, 2009, с. 4-5).
Мониторинг полноты возможностей реализации и качества ОС в рамках э-участия в РФ ведется только группой исследователей ИСА РАН и МФТИ (см.: Леонова, Якимец, 2007; 2008; 2009). В 2007-2008 гг. проанализированы сайты э-правительства федерального уровня и нормативные документы и программы дальнейшего развития ресурсов э-правительства. По результатам исследования сформирован оптимальный перечень механизмов обратных связей, которые могут быть реализованы на сайтах э-правительства федерального уровня.
Для исследования э-участия «целевой группой» официальных сайтов электронного правительства федерального уровня определим сайты федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), сайт Президента РФ, сайт «Национальные проекты», сайт премьер-
министра РФ, сайт «Электронная Россия» (не работал на момент исследований в сентябре 2009 г.), официальные сайты «Работа в России».
В 2009 г. проведено исследование1, направленное на создание системы мониторинга сайтов для оценки эффективности развития концепции э-участия. В исследовании эта совокупность уменьшается в соответствии с методикой, изложенной ниже, по которой рассмотрим следующие ключевые признаки сайтов:
Возможность получить ответ на «горячий вопрос», т. е. вопрос, важный для конкретного гражданина в данный момент времени. Q е [1,2,3]. Значения Q — оценка по лингвистической трехградаци-онной шкале.
Общественный контроль над деятельностью ведомства в целом и его сотрудников в частности. Под общественным контролем понимается в том числе возможность высказывания мнения о работе ведомства, сообщения о фактах нарушения сотрудниками установленных норм и др. С е [1,2,3]. Значения С — оценка по лингвистической трехградационной шкале.
Общественное участие в дискуссии с помощью ИКТ. Этот аспект подразумевает возможность участия в Интернет-конференциях, дискуссионных экспертных клубах, подписании он-лайн петиций и проч. Р е [1,2,3]. Значения Р — оценка по лингвистической трехгра-дационной шкале.
В результате анализа деятельности ФОИВ каждый сайт получает от эксперта вектор значений С, Р>.
Анализ группы признаков для каждого из сайтов ФОИВ позволяет разбить множество сайтов на ряд подмножеств с разным уровнем экспертных процедур:
а) модуль вектора, р < 3: сайты относятся к группе малой необходимости обратных связей;
б) 3 < р < 5 умеренная необходимость ОС;
в) р > 5 высокая необходимость ОС.
В группу с минимальными модулями отбираются сайты ведомств, наименее ориентированных на публичную политику, узкоспециализированных ведомств и др. В таблице показано получившееся разбиение при анализе сайтов ФОИВ.
1 Данное исследование реализовано на средства государственной поддержки, выделенные в виде гранта Институтом общественного проектирования в соответствии с распоряжением Президента РФ от 16 марта 2009 г. №160-рп «Об обеспечении в 2009 г. государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества».
_ 235
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 3
Необходимость внедрения э-участия для сайтов из исследуемой группы
Модуль Количество сайтов Министерства Федеральные агентства Федеральные службы Прочие %
Р< 3 28 — 14 13 1 31
3 < р< 5 40 5 15 18 2 44
Р> 5 23 13 1 4 5 25
Всего 91 18 30 35 8 100%
Чтобы оценить фактическое внедрение механизмов электронного участия на выбранных сайтах ФОИВ, в 2009 г. проведены экспертные процедуры с использованием композитного индекса (КИ_ОС) (см.: Леонова, Якимец, 2007).
Сравнивая различные варианты ОС, применяемые на наиболее развитых сайтах РФ, с набором механизмов, применяемых в ЕС, с помощью специальных процедур возможно составить так называемое эталонное множество ОС для заданного набора сайтов ведомств. Такой список из 14 инструментов был представлен для анализа сайтов тремя группами экспертов: «представители бизнеса», «представители власти» и «граждане».
1. Предоставление информации. ИКТ используется для организации, презентации и управления информацией в контексте публичного участия.
2. Простой вопрос. Имеется возможность задать простой вопрос и получить на него оперативный ответ (в сроки, удовлетворяющие требованиям эксперта).
3. Запрос, требующий подготовки экспертного заключения.
4. Он-лайн консультации, комментарии, учет мнения заинтересованных лиц (стейкхолдеров). ИКТ позволяет стейкхолдерам высказывать мнение (в личном или публичном порядке) о различных проблемах и вопросах.
5. Оценка проектов и общественная экспертиза процедура привлечения граждан к оценке тех или иных проектных предложений и учета их мнений; создана процедура участия граждан в общественной экспертизе документации и проектных предложений ведомства.
6. Включение в общественный совет. Создана процедура включения граждан с правом совещательного и/или решающего голоса в состав общественных, попечительских, наблюдательных советов при ведомстве и их ротации.
7. Общественный контроль. Имеется механизм общественного контроля за деятельностью ведомства со стороны граждан.
8. Создание групп э-участия (community). ИКТ способствует
236 _
ЛОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 3
формированию, развитию активных групп населения и обмену информацией между участниками этих групп. Имеется механизм регистрации, поддержки и верификации пользователей. Существуют «площадки для обсуждения», возможность объединения в группы и обмена информацией внутри групп. Группы модерируются самими пользователями или внешними администраторами. Существует возможность выражения группового мнения.
9. Проведение кампаний/публичных акций. ИКТ используются для проведения акций протеста, лоббирования интересов социальных групп, подачи петиции и прочих форм коллективного действия (за исключением предвыборных кампаний).
10. Слабоструктурированное обсуждение (deliberation). Множественные высказывания граждан без довлеющего мнения. Обсуждение инициатив гражданами: проведение он-лайн-дискуссий внутри малых и больших групп граждан как модерируемых (структурированных), так и не модерируемых.
11. Дискурс. Обсуждение проблем и совместная выработка решений гражданами и представителями власти. Модерируемая дискуссия, экспертный анализ принимаемых решений. Диалог между гражданами/активными группами и уполномоченными представителями власти с целью выработки решений существующих проблем.
12. Разрешение конфликтных ситуаций он-лайн. (mediation). ИКТ облегчают разрешение споров и конфликтов методом он-лайн-взаимодействия. Сайты предоставляют возможность высказать мнение относительно работы ведомства или отдельных его служащих.
13. Городское планирование и вопросы защиты окружающей среды. Обсуждение вопросов планирования городского пространства, архитектуры и др. Возможность он-лайн-мониторинга экологической ситуации по ключевым показателям, отчетам и др.
14. Проведение опросов граждан. ИКТ используется для определения общественного мнения методом электронных опросных листов.
Эксперты, оценивая количество механизмов ОС, реализованных на выбранных сайтах, пришли к следующим результатам. Из 14 инструментов ОС, применяемых на сайтах ЭП стран ЕС, в России фактически нашли применение лишь 6 инструментов для 87% сайтов. Анализируя рисунок, нетрудно заметить, что при требуемом уровне ОС при среднем 43% фактически таким потенциалом обладают всего 15%, остальная часть сайтов попала в группу с 1-2 механизмами ОС.
В исследованиях 2007 г. (см.: Леонова, Якимец, 2007) этот набор составлял только 7 механизмов, однако процентное распределение между группами минимальной, средней и ОС не ниже половины от возможностей фактически не изменилось.
_ 237
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 3
S ■
1
60%
40%
10%
Недостаточная полнота Потенциал Полнота реализации ОС
возможностей по ОС возможностей около не ниже половины от
среднего возможностей
■ Фактическое распределение полноты ОС по сайтам
■ Необходимый уровень ОС
Сравнительный анализ требуемого уровня ОС и фактического распределения полноты возможностей по ОС в 2007-2009 гг.
70%
50%
30%
20%
0%
Выявлено, что наиболее распространенными инструментами ОС оказались «предоставление информации» (имеются на более чем 90% сайтов) и «простой вопрос» (более чем на 2/3 сайтов). Инструмент «запрос, требующий подготовки экспертного заключения от ведомства» представлен на 40% сайтов. Очевидно, что такое использование инструментов ОС деформирует исходную идею развития ЭП России, снижая потенциал развития э-участия и ограничивая гражданскую инициативу.
Литература
1. ИРСИ: Институт развития свободы информации, результаты исследования за 2007 г. // http://www.svobodainfo.org/info/page/?tid=633200144
2. Итоговый сводный рейтинг информационной открытости федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 2009 году // Институт развития свободы информации, 2009 // http://svobodainfo.ru/ru/node/24
3. Леонова М. В., Якимец В. Н. Индекс оценки полноты и качества обратных связей информационных ресурсов государственной власти // Труды ИСА РАН. Т. 34: Инновации в общественной сфере. М.: ЛКИ, 2008. С. 351-363.
4. Леонова М. В., Якимец В. Н. Композитный индекс оценки эффективности обратных связей информационных ресурсов ФОИВ России // Сб. трудов «Интернет и современное общество». СПб.: СПбГУ, 2007. С. 217-220.
5. Леонова М. В., Якимец В. Н. О развитости обратных связей на сайтах э-правительства: индекс оценки, пилотные измерения, критерий «дружелюбности», актуальность в условиях кризиса // Государственное управление в XXI в: тра-
диции и инновации. М.: МАКС Пресс, 2009. С. 548-556.
6. Osmo D. Benchmarking eGovernment in the Web 2.0 era: what to measure, and how. European Journal of ePractice. 2008. 4 August // http://www.epracticejournal.eu
7. Pak O. Formation of the E-Government in the Russian Federation // Доклад на рабочей встрече ОСЭР «Индикаторы функционирования электронного правительства» 29-30 марта 2010, Париж // http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ inf0rientedSoc/doc20100330_011
8. UN E-Government Survey 2010 Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis // United Nations. New York. 2010 // http://www2.unpan.org/egovkb/ global_reports/10report.htm
9. UN Global E-government Readiness Report 2003 // United Nations. New York. 2003 // http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/03servey.htm
10. UN Global E-government Readiness Report 2005 // United Nations. New York. 2005 // http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/05report.htm
11. UN Global E-government Readiness Report 2008 // United Nations. New York. 2008 // http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm
