ИНСТРУМЕНТАРИЙ ДОЛГОСРОЧНОГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ИНСТРУМЕНТАРИЙ ДОЛГОСРОЧНОГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ*

TOOLS FOR LONG-TERM BUDGET PLANNING OF THE TERRITORY

УДК 336

DOI: 10.24412/2307-5368-2021-2-120-129

МОРУНОВА Галина Владимировна

доцент кафедры финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета, доктор экономических наук, доцент, morunova2009@mail.ru

MORUNOVA, Galina Vladimirovna

Associate Professor at the Department of Finance, St. Petersburg State University of Economics, Doctor of Economics, Associate Professor, morunova2009@mail.ru

ИВАНОВА Наталия Георгиевна

заведующая кафедрой финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета, доктор экономических наук, профессор, ivanova_ng@mail.ru

IVANOVA, Natalia Georgievna

Head of the Department of Finance, St. Petersburg State University of Economics, Doctor of Economics, Professor, ivanova_ng@mail.ru

КУЗЬМИНА Светлана Николаевна

заведующая кафедрой менеджмента и систем качества Санкт-Петербургского государственного электротехнического университета «ЛЭТИ» им. В. И. Ульянова (Ленина), доктор экономических наук, профессор, snkuzmina@etu.ru

KUZMINA, Svetlana Nikolaevna

Manageress of the Department of Management and Quality Systems, St. Petersburg State Electrotechnical University "LETI" named after V. I. Ulyanov (Lenin), Doctor of Economics, Professor, snkuzmina@etu.ru

Аннотация.

Авторами статьи обозначены проблемы построения долгосрочных бюджетных планов на субнациональном уровне в России (бюджетных прогнозов). Исследована специфика и недостатки прогнозирования обязательных бюджетных расходов на социальную сферу (образование, здравоохранение, социальную политику и т. д.). Рекомендован инструментарий для корректного формирования обязательных бюджетных расходов социальной сферы, что позволит увеличить временные го-

© Морунова Г В., Иванова Н. Г., Кузьмина С. Н., 2021.

* Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках выполнения исследований по проекту № 19-010-00968 «Методология и инструментарий цифровизации управления качеством системы образования и обеспечения устойчивого развития экономических агентов»

ризонты бюджетного прогнозирования, скорректировать текущие социальные программы. Несмотря на то, что апробация инструментария, используемого при построении долгосрочного бюджетного планирования, ограничена Ленинградской областью - благополучным регионом, данный метод может быть применен для других регионов и для прогнозирования других бюджетных расходов.

Ключевые слова: план, прогноз, бюджет, межбюджетные трансферты, инструментарий, долгосрочное бюджетное планирование, прогнозирование.

Abstract.

The authors of the article identify the issues of constructing long-term budget plans at the subnational level in Russia (budget forecasts). The article examines the specifics and shortcomings of forecasting mandatory budget expenditures on the social sphere (education, health, social policy, etc.). It recommends tools for the correct formation of mandatory budget expenditures in the social sphere, which will increase the time horizons of budget forecasting, adjust current social programs. Despite the fact that the testing of the tools used in the construction of long-term budget planning is restricted within the Leningrad district - a prosperous one, however, this method can be applied to other regions and to predict other budget expenditures.

Key words: plan, forecast, budget, inter-budget transfers, tools, long-term budget planning, forecasting.

В непростых экономических условиях основной задачей для России в сфере управления общественными финансами становится обеспечение сбалансированности бюджетов не только в среднесрочном, но и долгосрочном периоде, а вопросы снижения рисков неисполнения первоочередных расходных обязательств на данный момент стоят особенно остро. В связи с чем актуализируются вопросы взаимодействия различных уровней власти [1], которые должны сократить время и дать больше возможностей для создания, обмена и использования бюджетной информации с целью решения социальных задач [2; 3].

Развитие цифровой экономики, управление проектами в условиях государственной цифровизации рассматриваются во многих исследованиях зарубежных авторов, исследуются также такие вопросы, как муниципальное планирование, прозрачность бюджетного планирования на муниципальном уровне [4],

построение прогнозных моделей, имитационное моделирование [5], государственное управление проектированием [6], вопросы долгосрочного бюджетного проектирования, прогнозирование будущего развития различных социальных сфер [7], проблемы развития региональной экономики, фискальной политики [8], проведение бюджетного анализа [9], финансовая эффективность [10], моделирование процессов в госсекторе [11], цифровиза-ция экономики умного города, роль образования в развитии городского планирования [12], участие муниципалитетов в национальном планировании [13]. В трудах отечественных авторов отдельные вопросы долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования в современных условиях рассматриваются достаточно объемно, например, проектный подход в бюджетном планировании [14], анализ развития бюджетного федерализма, проблем бюджетной децентрализации [15],

программирование социально-экономических процессов [16; 17; 18], однако остаются проблемы, которые требуют дальнейшего исследования.

Стратегическое (долгосрочное) планирование бюджетной сферы регламентировано Федеральным законом «О стратегическом планировании в РФ» [19], в соответствии с которым бюджетное стратегическое планирование отнесено к полномочиям субъектов РФ и местного самоуправления (МСУ). Указанным законом в статье 7 отражены принципы стратегического планирования: сбалансированность, ресурсная обеспеченность и др. Бюджетный прогноз (статья 170.1 БК РФ) при этом является основным документом долгосрочного бюджетного планирования, который для субъектов составляется двенадцать лет и более, для муниципальных образований (МО) -на шесть лет и более.

Авторам представляется очевидным, что долгосрочное бюджетное планирование нижестоящих бюджетов в условиях высокой финансовой зависимости не может осуществляться

нижестоящим бюджетом при отсутствии информации, в каком объеме и в какие сроки в прогнозируемом периоде будут поступать межбюджетные трансферты.

Например, анализ безвозмездных поступлений от других бюджетов, т. е. межбюджетных трансфертов (МБТ) в совокупных доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в разрезе федеральных округов, показал, что более чем у половины округов ( из 8 представленных округов в 5 округах, что и составляет более половины), доля МБТ по состоянию на 01.01.2020 г. превышает 20% , а в СКФО достигает 61% (рисунок 1).

Очевидным является тот факт, что регионы с высокой долей МБТ в доходах, не обладая необходимой информацией об объемах межбюджетных трансфертов в долгосрочном бюджетном плане, не в состоянии сформировать самостоятельно бюджетный прогноз. Однако бюджетный прогноз РФ, который на данный момент составлен до 2036 г. [20], не содержит значений расходов межбюджетных трансфертов, в том числе их детализации по

Рисунок 1

Доля безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в совокупных доходах субъектов РФ в разрезе федеральных округов по состоянию на 01.01.2020 г.

видам и тем более по территориям. Субъекты «видят» МБТ только на три года - горизонт бюджетного планирования.

При долгосрочном бюджетном планировании: субъект - муниципалитет, следует отметить, что в Методических рекомендациях Минфина РФ (далее - методика) в бюджетных прогнозах субъектов РФ и муниципалитетов предлагается отражать МБТ [18]. В большинстве регионов отражены именно субвенции как элементы бюджетного прогноза на долгосрочный период.

Расчет дотаций Минфином предлагается выполнять в рамках долгосрочного периода и координировать с документами долгосрочного и стратегического планирования.

Учитывая, что в общем объеме доходов местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов без учета возврата остатков (включая субвенции) составляет более 60% и основными являются субвенции и субсидии -около 80%, то включение в бюджетные прогнозы субъектов данные о планируемых расходах - МБТ с детализацией видов является целесообразным [20].

Анализ бюджетных прогнозов регионов показал [20], что большая часть содержит прогноз по МБТ, но без детализации, так, например, в бюджетном прогнозе Ленинградской области (таблица 1) планируется доля межбюджетных трансфертов в структуре общих

расходов бюджета региона, но без раскрытия видов МБТ, что является малоинформативным для нижестоящих бюджетов.

На наш взгляд, данную проблему непрозрачности возможно решить, используя современные методы среднесрочного и долгосрочного планирования (прогнозирования), развивая технологии согласования долгосрочных бюджетных планов - ГАИС «Управление» (ЬНрз^аэи. gov.ru/stratdocuments). На сайте при загрузке бюджетных прогнозов нижестоящего уровня достаточно установить опцию - согласование с вышестоящим уровнем власти, что упростит согласование долгосрочных планов (рисунок 2).

Такое бюджетное планирование считается более формализованным и позволяет смоделировать достаточно длительный горизонт прогнозирования в условиях финансовой зависимости нижестоящих бюджетов. Данный подход долгосрочного бюджетного планирования получил распространение на современном этапе во многих странах.

Планирование межбюджетных трансфертов зависит от их форм и оснований предоставления, а их значимость - от уровня централизации бюджетной системы страны и необходимости предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета центрального правительства субнациональным бюджетам, в первую очередь, на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Таблица 1

Структура и динамика расходной части областного бюджета Ленинградской области за период 2017-2028 гг. характеризуется следующими прогнозными значениями показателей (тыс. руб.)

Показатель 2017 г. Удельный вес в общей сумме расходов 2028 г. Удельный вес в общей сумме расходов Темп роста за период, %

Расходы 99256776,0 100,0 171817891,6 100,0 173,1

1. Межбюджетные трансферты 37599884,4 37,9 64929056,9 37,8 172,7

2. Расходы без учета межбюджетных трансфертов 61656891,6 62,1 106888834,7 62,2 173,4

^ А ГОСУДАРСТВЕННАЯ АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ л „ ,, „ л _

* Я ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА "УПРАВЛЕНИЕ" О системе Документы Часто задаваемые вопросы Карта сайта ф Вход в систему

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ПАНЕЛИ СИСТЕМА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ДЕЛОВОГО КЛИМАТА ОТКРЫТЫЕ ДАННЫЕ КАК ПОДКЛЮЧИТЬСЯ?

Документы стратегического планирования

Поиск по наименованию документа. . © По наименованию документа О По тексту документа

СТРАТЕГИИ 'АЗВИТИЯ РФ

ПЛАНЫ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

© 2021 Государственная автоматизированная информационная система "Управление"

Рисунок 2

Портал ГАИС «Управление»

Реестр документов

) Отображать с учетом утративших силу

Реестровый номер:_

Введите реестровый номер

Дата регистрации: С даты

Дата внесения изменений:

С даты |П: По дату

Дата вступления в силу:

С даты {¡Л По дату

Дата прекращения действия: С даты |Щ По дату

Анализ опыта этих стран показал, что они осуществляют бюджетное прогнозирование на долгосрочный период времени, но по укрупненным бюджетным показателям. Межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета центрального правительства субнациональным бюджетам, имеют высокий уровень волатильности. Основания и методики их предоставления со временем изменяются. Поэтому они планируются, как правило, на среднесрочный период времени.

В Великобритании на государственном уровне бюджетное планирование осуществляется на 5 лет. По отдельным показателям приводятся данные на период до 30 лет. Отдельно межбюджетные трансферты на долгосрочный период не планируются. В Германии федеральный бюджет составляется на 3 года. Ряд показателей прогнозируется на более длительный период, но межбюджетные трансферты в долгосрочной перспективе также не прогнозируются.

Таким образом, зарубежный опыт построения бюджетных прогнозов до 10 лет с детализацией показателей и прогнозирование

на срок 20 лет и более по экзогенным показателям с использованием имитационного моделирования и применением возможностей портала ГАИС «Управление» в части согласования бюджетных прогнозов вполне может быть применен и в России.

Рассмотрим возможность применения инструментария для долгосрочного планирования расходов бюджетов муниципальных образований на примере Ленинградской области.

Анализ структуры расходов муниципальных образований в России показал, что около половины всех расходов - затраты на образование, которые получают финансирование из регионального бюджета в виде субсидий и субвенций (рисунок 3).

Следовательно, при стратегическом планировании расходов, а также потребностей при формировании и реализации межбюджетных трансфертов логично опираться на анализ расходов муниципальных образований на данную сферу.

Зная демографическую ситуацию в регионе и прогнозируя расходы на образование, представляется возможным спрогнозировать по-

На 01.10.2019

"О СП

"О -1

о

0)

0

1

о

о

<

"О

I

>

о

74,6

14,9

68,2

10.5

2,5% 2,3% .-0.3%

На 01.10.2020

7П 1

Всего : 3 238,0 млрд рублен

^общегосударственные вопросы Ынациональная экономика Яобразование

Асоциальная политика, здравоохранение ^обслуживание муниципального долга А другие расходы

И национальная безопасность и правоохранительная деятельность ЫЖКХ

Мкультура, киноман)! рафия, СМИ ^физическая культура и снорт и.межбюджетные трансферты

Рисунок 3

Динамика и структура расходов местных бюджетов в Российской Федерации

К)

о

К)

требность в МБТ муниципальных бюджетов более чем на три года, что решит проблему согласованности и взаимоувязки стратегических планов МО. Для прогнозирования потребностей средств на образование возможно использовать как методы имитационного моделирования - Any Logic, так и методы статистические и эконометрические.

Моделирование в среде AnyLogic позволяет построить модель прогнозирования долгосрочных бюджетных расходов социальной сферы (образование, здравоохранение, социальная политика и т. д.), которые в большей степени финансируются за счет межбюджетных трансфертов. Включение межбюджетных трансфертов в бюджетный прогноз с детализацией по видам и территориям позволит, в условиях финансовой зависимости, субнациональным бюджетам самостоятельно форми-

ровать бюджетный прогноз. При построении имитационной модели прогноза расходов на образование использовали данные по расходам на одного обучающегося за прошлый период, прогнозируя количество обучающихся (демографическая составляющая), возможно спрогнозировать потребность в денежных средствах (таблица 2).

Параметры модели зафиксированы в некоторый начальный момент времени t0, оставаясь затем неизменными на протяжении периода времени это однозначно определяет численность и структуру населения в момент времени (^ + Д^. Процедура повторяется для каждого года прогнозного периода. Таким же образом определяются численность населения каждого возраста и пола, общая численность населения, общие коэффициенты рождаемости, смертности, а также коэффициенты

Таблица 2

Расходы бюджета муниципального образования на общее образование в расчете на одного обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях, тыс. руб. [22]

Муниципальный район / городской округ 2017 г. 2018 г. 2019 г.

Бокситогорский 15,90 17,90 18,80

Волосовский 23,50 25,20 39,50

Волховский 18,89 19,72 24,10

Всеволожский 20,60 20,40 20,80

Выборгский 27,20 23,90 26,40

Гатчинский 17,90 18,80 21,80

Кингисеппский 9,20 10,40 12,80

Киришский 14,60 11,60 10,20

Кировский 17,90 18,60 17,43

Лодейнопольский 23,75 25,00 29,43

Ломоносовский 24,90 28,00 33,80

Лужский 25,30 22,40 26,40

Подпорожский 26,60 22,50 25,60

Приозерский 25,30 26,90 29,99

Сланцевский 23,90 27,80 32,00

Тихвинский 16,40 17,50 19,70

Тосненский 16,60 15,80 20,13

Сосновоборский 17,20 13,14 17,34

общего и естественного прироста. При этом прогнозные расчеты могут проводиться как для однолетних возрастных интервалов, так и для других временных интервалов.

В итоге получаем прогноз расходов на образование МО, следовательно, возможно спрогнозировать потребность в МБТ в разрезе муниципалитетов на срок более трех лет (рисунок 4).

Исследование проблем долгосрочного прогнозирования межбюджетных трансфертов за рубежом и в России позволило сделать следующие выводы: в целом долгосрочное прогнозирование бюджетов на период 50 лет и более активно развивается в мире, однако в России оно находится на первоначальном этапе внедрения; в настоящее время в России, в условиях высокой финансовой зависимости субнациональных бюджетов, горизонт их бюджетных прогнозов фактиче-

ски не превышает шести - двадцати лет, при этом в федеральном бюджетном прогнозе отсутствует информация о межбюджетных трансфертах субъектам РФ, соответственно -в региональных бюджетных прогнозах есть данные о межбюджетных трансфертах, но без детализации по их видам и получателям. Для прогнозирования в основном применяется структурный метод; в условиях отсутствия долгосрочного прогноза обязательных бюджетных расходов и информации о межбюджетных трансфертах на эти цели, нижестоящий бюджет испытывает сложности с долгосрочным бюджетным планированием. Имитационное моделирование в среде Any Logic позволяет расширить горизонты прогнозирования обязательных бюджетных расходов и построить прогноз межбюджетных трансфертов, т. е. обеспечить долгосрочное бюджетное планирование. Методические рекомендации, которые

Рисунок 4

Прогноз расходов на образование в долгосрочном периоде

применяются в России для стратегического бюджетного планирования, требуют совершенствования в части увеличения горизонта прогнозирования, для этого и необходимо развивать имитационное моделирование бюджетного прогнозирования на всех уровнях бюджетной системы РФ [19; 21].

По мнению авторов, важно продолжить исследования в области определения оптималь-

ного временного горизонта долгосрочного прогнозирования межбюджетных трансфертов, а также применения инструмента имитационного моделирования в преодолении риска сокращения государственных социальных программ в долгосрочном бюджетном прогнозе на основе предложенного инструментария долгосрочного бюджетного планирования территории.

I Список литературы

: 1. Abdullah R. A. Factors affecting the role of local councils in local policy-making// Review

j of Economics and Political Science, Vol. 4. No. 4. Р. 285-303. D01:10.1108/REPS-12-2018-

: 0035.

: 2. Lappi T. M., Aaltonen K., Kujala J. Project governance and portfolio management in

• government digitalization//Transforming Government: People, Process and Policy. Vol. 13. : No. 2. Р. 159-196. D0I:10.1108/TG-11-2018-0068.

: 3. Anderson B., Sheppard J. Fiscal Futures. Institutional Budget Reforms and Their Effects:

: What can be learned? // OECD Journal on Budgeting. 2009/3. P. 7-116.

: 4. Adiputra I. M. P., Utama S., Rossieta H. Transparency of local government in

: Indonesia// Asian Journal of Accounting Research. Vol. 3. No. 1. Р. 123-138.

: 5. Secchi D. A case for agent-based models in organizational behavior and team research//

: Team Performance Management. Vol. 21. No. 1/2. Р. 37-50.

J 6. Volden G. H., Andersen B. The hierarchy of public project governance frameworks: An empirical study of principles and practices in Norwegian ministries and agencies//

• International Journal of Managing Projects in Business. Vol. 11. No. 1. Р. 174-197.

: 7. Russ R. The Future of Medicine // The American Journal of Medicine. Vol. 125. Issue 3.

j 2012. P. 236-239.

• 8. Hasbini M., Eldabi T., Aldallal A. Investigating the information security management role in smart city organisations//World Journal of Entrepreneurship, Management and

j Sustainable Development. Vol. 14. No. 1. Р. 86-98. D0I:10.1108/WJEMSD-07-2017-0042.

: 9. Kasperskaya Y., Xifré R. The analytical capacity of budgetary administrations: the case

: of the Euro area// Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management.

j Vol. ahead-of-print. No. ahead-of-print. D0I:10.1108/JPBAFM-07-2019-0113.

: 10. Omondi-Ochieng P. Financial performance trends of United States Hockey Inc: a resource-dependency approach // Journal of Economics, Finance and Administrative Science. Vol. 24. No. 48. Р. 327-344.

: 11. Araby El. M. A., Ayaad N.e. D. S. Dilemma of institutional performance assessment in

• governmental sector: A proposed KPIs model//Journal of Humanities and Applied Social : Sciences. Vol. 2. No. 2. Р. 115-139.

: 12. Maruna M., Milovanovic Rodic D., Colic R. Remodelling urban planning education

j for sustainable development: the case of Serbia// International Journal of Sustainability in

: Higher Education. Vol. 19. No. 4. Р. 658-680. D0I:10.1108/IJSHE-07-2017-0102.

• 13. Moghaieb H. S. Estimating local administrators' participation in planning: case of : "Egypt vision 2030 // Review of Economics and Political Science. Vol. 4. No. 3. Р. 197-223.

14. Иванова Н. Г., Канкулова М. И. Государственная программа и проектный подход в бюджетном планировании в Российской Федерации // Экономические науки. 2019. № 12 (181). С. 13-20.

15. Ivanova N., Morunova G., Fedosov V., Kuzmina S. Fiscal decentralization: the search for new approaches for the development of local government // E3S Web of Conferences. Vol. 110.

16. Окрепилов В. В., Макаров В. Л., Бахтизин А. Р., Кузьмина С. Н. Применение суперкомпьютерных технологий для моделирования социально-экономических систем // Экономика региона. 2015. № 2 (42). С. 301-313.

17. Okrepilov V., Kuzmina S., Kuznetsov S. Tools of Quality economics: sustainable development of a 'smart city' under conditions of digital transformations of the economy International Scientific Conference 'Digital Transformation on Manufacturing, Infrastructure and Service' IOP Conf. Series: Materials Science and Engineering 497 (2019) 012134 IOP Publishing doi:10.1088/1757-899X/497/1/012134I0P Conf. Ser.: Mater. Sci. Eng. 497 012134.

18. Morunova G., Gorbushina S., Okrepilov V., Kuzmina S. Sustainable development of municipalities: financial assurance infrastructure // MATEC Web of Conferences. Vol. 239. 08005.

19. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон № 172-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 29.04.2021).

20. Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года. URL: https:// www.minfin.ru/common/upload/library/2019/04/main/Budzhetnyy_prognoz_2036.pdf (дата обращения: 29.04.2021).

21. Морунова Г. В. Теория, законодательство и практика организации муниципальных финансов в трансформационной экономике. СПб.: Изд-во СПбГЭУ 2016.

22. Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления. URL: https://lenobl.ru/ru/informaciya/monitoring-effektivnosti-deyatelnosti-organov-msu (дата обращения: 29.04.2021).