CC BY
24Ковалёв В.А.1
ИНСТИТУТЫ И КОРРУПЦИЯ: РОССИЙСКИЕ РЕГИОНЫ И ПОПЫТКИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ОРГПРЕСТУПНОСТИ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РФ
Ключевые слова: губернаторы, РФ, рента, коррупция, «естественное государство», «открытый доступ».
Keywords: Governors, Russia, rent, corruption, «natural state», «open access».
В начале 2018 года вскоре после того, как генерал Васильев стал руководителем Дагестана, в этом северокавказском субъекте РФ прошли масштабные аресты и задержания среди руководства республики. Оказалось, что почти все министерства и ведомства на региональном уровне были поражены преступностью, ее представители находились на многих ключевых должностях; в частности, существовали отработанные каналы и механизмы для разворовывания огромной финансовой помощи из федерального Центра (регион является глубоко дотационным)2.
Разумеется, в условиях столь масштабного коррупционного проникновения во власть на региональном и других уровнях несерьезно говорить о перспективах модернизации, инновационного развития и т. п. в пораженных преступностью регионах. Для того чтобы обеспечить модернизационные перспективы, необходимо выстраивание соответствующих институтов. Понятие «социального института» очень важно для анализа происходящих социально-политических процессов, и поэтому нам хотелось бы при анализе проблемы сделать упор именно на состояние институтов (в данном случае на уровне регионов).
Конечно, не только Дагестан был затронут губернаторской коррупцией. В последние годы в РФ отмечены возбуждением уголовных дел и арестами ряда руководителей субъектов федерации: губернаторов и глав республик, которые стали заметно более частым явлением.
Большой резонанс в СМИ вызвало задержание экс-губернатора Сахалина Александра Хорошавина в марте 2015 года. В сентябре 2015 года наряду с арестом главы РК Вячеслава Гайзера было взято под стражу еще полтора десятка лиц, в том числе высшие региональные чиновники. Криминальная сеть в верхушке региона, созданная бизнесменом А. Зарубиным, по версии следствия, существовала много лет, и к ней был причастен и предшественник Гайзера на посту губернатора, а потом сенатор в Совете Федерации от Коми Владимир Торлопов. Его, обвиняемого в причастности к миллиардным хищениям, гуманно подвергли домашнему аресту. Траектория этого «дела» выглядит как-то странно; порой создается впечатление, что осуждение преступников не является основной целью правоохранительных органов, или же расследование сталкивается с рядом проблем. Летом 2016 года был арестован при получении взятки губернатор Кировской области Никита Белых В конце декабря 2016 года под стражу был взят бывший руководитель администрации Республики Хакасия Владимир Бызов.
Апрель 2017 года принес новые «сенсации». Тогда был задержан и этапирован в Москву экс-глава Республики Марий Эл Леонид Маркелов. В начале апреля задержан и отправлен под арест в Москву глава Удмуртии Александр Соловьев. В международный розыск объявлен бывший губернатор Челябинской области Михаил Юревич. И, скорее всего, этот список будет продолжен. Здесь можно говорить о некой тенденции к оформлению феномена «криминал-губернаторов». Трудно сказать, к чему это приведет в рамках существующей системы - к укреплению властной вертикали или, наоборот, к «раскачиванию лодки».
Ранее смещения губернаторов практиковались, но такого количества уголовных дел и задержаний не наблюдалось. Конечно, те, кто следит за политикой в регионах РФ, могут вспомнить арест в 2006 году губернатора Ненецкого автономного округа Алексея Баринова. (Многие считали это дело следствием конфликта Баринова с тогдашним полпредом в СЗФО Ильей Клебановым. Некая символическая ирония состояла в том, что Баринов было последним губернатором региона, который был избран всенародным голосованием в 2005 году, уже после того, как было объявлено о новом порядке наделения губернаторскими полномочиями - утверждение законодательными собраниями предложенной президентом кандидатуры. Впоследствии Баринов был оправдан).
Реальный срок получил экс-губернатор Тульской области Вячеслав Дудка. Был также осужден в 2015 году бывший губернатор Брянской области Николай Денин. Обвинения были предъявлены отправленному в отставку «в связи с утратой доверия» руководителю Новосибирской области Василию Юрченко. В «нулевые годы» предпринимались попытки осудить губернаторов Леонида Короткова (Амурская область), Александра Тишанина (Иркутская об-
1 Ковалёв Виктор Антонович - д.полит.н., профессор кафедры социально-политических наук и международных отношений Сыктывкарского госуниверситета. E-mail: [email protected]
2 См. оценки экспертов: «Зачем Кремль обезглавил Дагестан» // Росбалт, 7 февраля 2018 - http://www.rosbalt.ru/russia/2018/ 02/07/1680603.html
ласть), и упомянутого уже Алексея Баринова (НАО). За истечением срока давности было закрыто уголовное дело против бывшего руководителя Камчатской области Михаила Машковцева1.
Можно ли считать, что эти (и другие) губернаторы стали просто жертвами очередной антикоррупционной кампании или/и происходит общее изменение правил игры. Оптимистический вариант такого изменения состоял бы в обращении к единому правовому стандарту, пусть и под лозунгом «наведения порядка». Но возможен и вариант пессимистический. Выбор пал на губернаторов, как на наиболее «слабые звенья» такого коалиционного альянса, невзирая на политическую риторику и формальные электоральные результаты.
Изменение этих «правил» требует также особого подхода (вне риторики «борьбы с коррупцией» и т.п.) и, на наш взгляд, может быть адекватно описано в рамках различения «открытого доступа» и так называемого «естественного государства», предложенного Д. Нортом и его коллегами. Важным отличием открытого доступа от состояния «естественного государства» является то, что в первом случае порядок характеризуется «широким распространением безличных социальных взаимоотношений, включая верховенство права, защиту права собственности, справедливость и равенство - все аспекты равноправия»; а вторая модель отличается «господством социальных взаимоотношений, организованных при помощи личных связей, включая привилегии и социальные иерархии, законы, которые применяются не ко всем одинаково, незащищенные права собственности и распространенные представления о том, что не все люди были созданы равными»2. Сам же переход к порядку открытого доступа, который в разной степени совершили развитые страны, по мнению авторов-неоинституционалистов, должен включать в себя три предварительных условия: «Подчинение элиты верховенству закона, или равенство всех перед законом, существование бессрочных (постоянных) организаций, которые не зависят ни от государства, ни от конкретных личностей, и, наконец, консолидированный контроль над вооруженными силами и технологиями разрушения и насилия, что предотвращает саморазрушение и деградацию такого порядка»3. Напротив, модель ограниченного доступа в «естественном государстве» среди прочего отмечена «политическим устройством, которое не основывается на общем согласии граждан..., господством социальных отношений, организованных при помощи личных связей, включая привилегии, социальные иерархии, законы, которые применяются не ко всем одинаково, незащищенные права собственности и пр.4 Книга «Насилие и социальные порядки» была издана в России еще в 2011 году, но, наш взгляд, не получила настоящего резонанса и должной оценки, хотя, по нашему мнению, содержала в себе очень важные теоретические инструменты для объяснения российских правовых, политических экономических и связанных с ними криминальных практик.
Принципиальное различение «открытого доступа» и естественного государства» позволяет избегать широко распространенных ошибок, когда реалии последнего описываются и анализируются так, как будто речь идет о первых. В качестве примера можно привести вал публикаций о российских «выборах», авторы которых как будто забывают о том, что эти выборы ни к какому важному изменению привести не в состоянии и служат лишь целям легитимации существующего порядка, в рамках нынешнего варианта «естественного государства» в РФ. «Открытый доступ» предполагает, что «контроль над политической системой открыт для любой группы и оспаривается посредством предписанных, обычно формальных, конституционных средств. Способность формировать организации по желанию, без одобрения со стороны государства, обеспечивает ненасильственную конкуренцию в политике, в экономике и в любой другой области общества с открытым доступом5. Может ли существовать реальная конкуренция без указанного «контроля и способностей» - вопрос риторический.
В отношении причин участившегося задержания «криминал-губернаторов» в государстве без «открытого доступа» возможно выдвижение двух основных гипотез (в силу закрытости информации и ряда других обстоятельств не имеющих сейчас шансов на окончательное подтверждение). Повторим при этом, что с большей степенью уверенности можно сказать о том, что возбуждение уголовных дел и «посадки» губернаторов связаны с уменьшением ресурсного пирога, доступного для дележа элитами, и эта сокращающаяся рента в «естественном государстве» естественным образом требует сокращения участников. Появление новых источников богатства (помимо рент от природных (естественных) ресурсов и того, что удалось сохранить и приспособить от советского наследия) в образованиях такого типа весьма затруднено, ибо развитие рынков, инновационная деятельность и т. п. требует допущения открытой конкуренции, а, значит, приведет к перераспределению собственности и власти. Подавляющее большинство регионов РФ находится в безнадежно дотационном состоянии не столько потому, что там плохой климат, неразвитая инфраструктура, недостаточно квалифицированная рабочая сила и т.п., но в силу тех же политико-экономических причин ограничения доступа к ренте, которые, к примеру, подавляют развитие малого и среднего бизнеса, который сейчас в регионах находится в весьма угнетенном состоянии. Стимулов для его развития при монополизации и доступа к прибыльной экономической деятельности нет, а, значит, нет и независимых источников поддержки политической или культурной деятельности, которая могла бы бросить серьезный вызов сложившейся экономической политико-идеологической монополии. Получается замкнутый круг, когда населению остается затягивать пояса и ожидать повышения цен на нефть или манны небесной (ибо возможности его собственной активности весьма ограничены), а среди «элит» разгорается все более ожесточенная «борьба бульдогов под ковром». Но кто выступает в роли этих «бульдогов»?
1 См. подробнее: Уголовные дела против губернаторов и экс-губернаторов в России. - https://ria.ru/spravka/20161006/147864 2458.html
2 Норт Д., Уоллис Д., Вайнгаст Б. Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества. - М.: Институт Гайдара 2011. - С. 54.
3 Там же, с. 11.
4 Там же, с. 54.
5 Там же, с. 70.
Да, по одной из гипотез можно поставить вопрос о продолжающейся борьбе федеральных и региональных элит, которыми характеризовался российский политических ландшафт 1990-х и начала «нулевых» годов. Но такая гипотеза представляется мало обоснованной. Губернаторы в свое время, даже получив политические возможности на всеобщих выборах, имели больше стимулов к монополизации регионального политического и экономического пространства, нежели к «борьбе по правилам» и развитию конкуренции. Однако нашелся более сильный игрок в лице федерального центра, где власть была консолидирована после выборов 1999-2000 гг. Выстраивание «вертикали» было на тот период выгодно и крупному олигархическому бизнесу, который в силу своего практически криминального (приватизация, залоговые аукционы и пр.) происхождения также не стремился к созданию условий честной конкуренции. Создание политической и экономической «вертикали», прикрываемой риторикой о приведении в соответствие с федеральным регионального законодательства, не вызвало сколько-нибудь серьезного сопротивления на региональном уровне. В результате губернаторы были «построены» (стали фактически назначаться и потеряли членство в верхней палате Федерального собрания), а олигархи «равноудалены» (за исключением ближайших друзей новой властной коалиции, остальным поставили в пример М. Ходорковского). При этом в условиях общего роста доходов эти региональные элиты все равно имели привилегированный доступ к ренте. Но в политическом плане они потеряли свои позиции и перед лицом федеральных чиновников (то есть тех, кто их направлял), и перед лицом крупного олигархического бизнеса (с соответствующей «крышей»), и в дальнейшем все более попадали под контроль «естественного государства» (в том виде, как оно здесь сформировалось).
Объективно противоречие между региональными и федеральными группировками никуда не делось, но «региональные элиты» в «нулевые годы» во многом потеряли политическую субъектность, согласившись (из тактических соображений) на отмену прямых губернаторских выборов, и далее лишь теряли свои позиции. Даже для самых влиятельных региональных лидеров это обернулось поражением (можно вспомнить отставку Ю. Лужкова или нынешнее наступление на банковскую систему Татарстана). Так что считать сейчас региональных лидеров важной стороной разворачивающегося конфликта довольно трудно, скорее, «жертвы губернаторов» - это следствие другой игры.
Более вероятно, что идет борьба за оставшиеся куски ренты между силовыми ведомствами. Для «естественных государств» характерно противостояние или коалиция именно «специалистов по насилию». Условий же для свободной конкуренции и эффективного контроля над самими «силовиками» нет. Борьба «специалистов по насилию» за перераспределение ценностей и ренты, а также усилия по поддержанию баланса между «силовиками» и их «вассалами» и составляет основное содержание политического процесса, в том числе, и в нашем варианте «естественного государства». Региональная политика и выборы играют при этом вспомогательную роль. При сокращении ренты стимулы, которые раньше сдерживали взаимное насилие, ослабли, и это способствовало развязыванию ряда войн между «силовиками», сопровождаемых эффектными телекартинками.
В этой перспективе арестованных губернаторов можно рассматривать как попутные жертвы войны силовых ведомств, которые оказались за решеткой, скажем, в случае ослабления «крыши» (ничего странного нет в том, что специалисты по насилию могут «крышевать» не только бизнес, но и руководителей муниципалитетов и регионов, получая через них доступ к контролю над соответствующими ресурсами).
В более широком историческом плане следует понимать, что постсоветское «естественное государство» сменило «естественное государство» советского типа, где на фоне политической и экономической монополии авторитарного или тоталитарного государства-партии, предметом ограниченного доступа были продукты, одежда-обувь, книги и фильмы, возможность установить домашний телефон или купить автомобиль. В постсоветский период ряд материальных и культурных благ стал более доступен населению, но возможности политической и экономической конкуренции закрылись для него слишком быстро, когда соответствующие институты не сумели укрепиться. Вместо советской тотальности партийно-идеологической вертикали, подкрепленной силовыми ведомствами, пришла вертикаль «силовиков», окруженная квазипартийностью и тотальной пропагандой. В этих условиях силовой дележ ренты не исключение, а правило, даже некий системообразующий принцип, которому вынуждены следовать все элитные группировки того или иного уровня.
В этой логике понятно удивление, высказываемое рядом наблюдателей, почему же посадили «нашего», когда соседний не лучше, но также понятно, что данная логика не объяснит выбор жертвы борьбы с коррупцией. Процесс выстраивания и укрепления «вертикали» продолжается, но в «естественном государстве» это служит укреплению измененных внеправовых правил присвоения ренты. Но никак не общественному благу. Кадровые замены сверху, плохо замаскированные «выборами» (в «естественном государстве» это довольно условное понятие) не решают проблемы регионов, которые в социально-экономическом плане скатываются все дальше в нищету.
Так, в 2013-2015 годах дефицит имели 75-77 регионов; в 2016 году ситуация не улучшилась и имеет мало шансов на улучшение, возможно, что вместо 10-15 регионов доноров таковых останется 3-5. Просто смена проворовавшегося губернатора без изменения политических и экономических условий его деятельности ничего позитивного для населения региона не несет. Губернаторы-«технократы», присланные из Центра и мало связанные с территорией могут (и даже, скорее всего, должны) оказаться хуже тех, кого перед ними арестовали, что может выражаться в их крайне странных кадровых назначениях, сомнительной риторике и авантюристическом поведении, растущих и неудовлетворенных аппетитах приходящих (с «варягами») в регионы группировок (приводимых ими) и т.д. Без изменения общего курса и при отсутствии единого правового стандарта «технократы» не в состоянии решить проблемы ни в федеральных ведомствах, ни в руководстве регионов, тем более, что при ближайшем рассмотрении они оказываются вовсе не «технократами».
Связь этих «технократов» с региональным социумом еще более слабая и неустойчивая, нежели у прежних криминальных губернаторов. Они чужаки для местного населения, а «аборигены» являются чужаками для них и при этом
объектами все более грубой манипуляции и обогащения. В условиях сокращения ресурсов и угрозы стихийных протестов уже не до «политесу». По многим причинам направление в регионы «варягов» - это плохая идея. Но на местах этой тенденции практически нечего (и некого) противопоставить, в силу ослабления региональных социумов и «зачистки» там политического и информационного поля. У населения российской провинции нет реальных политических возможностей всему этому противостоять даже по частным и не политическим вопросам, тем более в условиях, когда и без того слабые СМИ, независимые НКО, организации гражданских активистов и др. в предыдущие годы были существенно «зачищены». Но задачи укрепления «вертикали» при этом временно решались, хотя общая ситуация заходила в тупик.
Шансы на улучшение ситуации для российской провинции при нынешнем варианте «естественного государства» в РФ плохо просматриваются. Положение усугубляется тем, что региональные и муниципальные элиты оказываются все менее связанными с населением территорий и се менее ответственными перед ним. Между тем, качество таких связей окажется ключевым фактором в противостоянии с надвинувшимся на Россию кризисе - или же - в беспомощности перед ним. Такова цена монополизации рент и отсутствия реальной политической и экономической конкуренции в российских городах и весях. Как будут дальше развиваться события в российских регионах, зависит не от них, а более всего от развития общероссийской (и мировой) ситуации. Несмотря на то, что представления о наличии в мире стран «открытого доступа» сильно идеализированы, это остается достойной целью для России и ее регионов, в случае, если представится шанс на обновление. Ключевым фактором здесь будет ограничение монопольной ренты для элит и невозможности повторения ситуации, когда «победитель получает всё» во всех отношениях. «Естественное государство» не уйдет быстро, но страна и регионы получат больше шансов для своего развития, если будут стремиться к политической и экономической конкуренции.
