CC BY
25
РОССИЯ ВЧЕРА,
СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И РЕГИОНЫ РОССИИ
В.А.Ковалёв
ФЕДЕРАЛИЗМ В РАМКАХ «УПРАВЛЯЕМОЙ ДЕМОКРАТИИ»: ПОСЛЕДСТВИЯ ОТМЕНЫ ГУБЕРНАТОРСКИХ ВЫБОРОВ
41.Ковалёв Виктор Антонович - доктор политических наук, профессор Сыктывкарского университета.
Прошло два с лишним года после речи В. Путина 13 сентября 2004 г., где он предложил в рамках борьбы с терроризмом отказаться от прямых губернаторских выборов. Новый порядок - это свершившийся факт, когда уже более полусотни губернаторов получили свою власть из рук президента1. Итак, в 2005 г. в Российской Федерации произошла фактическая отмена выборов глав исполнительной власти субъектов РФ. Словосочетание «новый порядок наделения полномочиями» является казуистикой, так как фактически в нескольких десятках случаев кандидатуры губернаторов, предложенные президентом РФ, не были, да и не могли быть отвергнуты. А при внесении нескольких кандидатур одна из них все равно была «опорной». Основные результаты «наделения полномочиями» уже налицо.
Главный политический эффект - это быстрое сокращение зоны публичной политики в регионах; скоро можно будет говорить об эффекте ее от-сутствия. После рассмотрения полусотни региональных случаев назначения глав исполнительной власти можно увидеть наиболее характерные черты трансформации политических режимов в российских регионах. Это и снижение роли законодательной власти, и изменение положения политических партий в региональной политике, и противоречивое влияние на развитие местного самоуправления, сопровождаемое постоянными требованиями довести «вертикаль власти» до местного уровня. По сути, на уровне региональных элит происходит замена политики администрированием. Не оправдывается, на наш взгляд, и предположение о повышении роли региональных законодательных собраний. Они еще больше подпадают под контроль исполнительной власти. Отличие от ситуации 90-х годов состоит в том, что тогда исполнительная власть была представлена главами субъектов Федерации. Сейчас, используя механизм насильственного введения в регионах принципа формирования законодательных ассамблей с помощью пропорциональной системы (не менее половины депутатов), был создан
1. Подробная информация о формировании губернаторского корпуса в РФ по новым правилам на сайте Института региональной политики. Режим доступа: www.regionalistica.ru
еще один канал контроля над региональной политикой - через представительство «партии власти» - «Единой России» (или еще какого-нибудь партийного клона, подконтрольного администрации, который будет изображать оппозицию и сдерживать амбиции функционеров «ЕР». Сегодня на эту роль пробуется «Справедливая Россия», но это не принципиально).
Добровольно-принудительный отказ региональных элит от политических амбиций на общероссийском уровне и от укрепления собственной легитимности путем губернаторских выборов в регионах выглядит для политолога некоторой загадкой. Разбирая один из региональных случаев такой политической уступки, я раньше писал: «Руководители субъектов Российской Федерации за короткий период упускают значительное влияние, обретенное на федеральном уровне: достаточно сравнить положение Совета Федерации во второй половине 1990-х годов, и то, чем верхняя палата Федерального Собрания является сегодня»2. Почему?
С конца 90-х годов в России идет процесс рецентрализации. Курс на ре-централизацию получил развитие в «совершенствовании» избирательного законодательства и отмене губернаторских выборов. Большинство из нас по сути дела, согласны с тем, что регионализация как одна из вольностей ельцинского периода носила во многом ситуативный характер. Развитие «российского федерализма», как и «разгул демократии» 90-х годов не нашли опоры ни в «низах», ни в «верхах», и были легко отменены в силу смены политической конъюнктуры. «Как и децентрализация 1990-х годов, рецентрализация была частью более широкомасштабных преобразований. Консолидация государства и восстановление его административного потенциала, утверждение моноцентрического политического режима, снижение дифференциации и фрагментации элит и формирование «навязанного консенсуса» между Кремлем и подчиненными ему политическими и экономическими акторами - вот лишь некоторые аспекты российской трансформации 2000-х годов. Ее развертывание в постсоветский период напоминало колебание маятника между консолидацией и дезинтеграцией,
3
минуя эквилибриум демократии и рыночной экономики» , - пишет В. Гельман.
Причины резкого ослабления региональных властей в 2 000-е годы неоднозначны и оцениваются исследователями по-разному. Тот же В. Гельман пишет, что «когда региональное измерение стало затрагивать интересы всех акторов федерального уровня, идеологические расхождения (между ними. - В.К.) отступили на задний план и перестали препятствовать единству действий Цен-
2. Ковалёв В. А. Политика, власть и бизнес в Республике Коми: Современные проблемы. - Сыктывкар: Изд-во Сыктывкарского ун-та, 2005. - С. 5.
3. Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современной России) // Полис. - М., 2006. - № 2. - С. 92-93.
тра, что дало ему возможность перейти от реактивного к активному политическому курсу в сфере региональной и местной политики»4.
Я также, помимо этого, считаю ошибкой полагать, что «умирание региональной политики» произошло исключительно в силу путинских новаций. Скорее, губернаторский корпус РФ, который в конце 90-х годов приобрел изрядное политическое влияние, стал тяготиться демократическими методами разрешения политических противоречий (например, постоянно прибегая к фальсификации результатов выборов, тормозя местное самоуправление и т.д.). В силу этого, когда региональные элиты столкнулись с организованным давлением федеральной бюрократии, напуганной ростом региональной «вольницы», они не имели достаточных ресурсов поддержки на местах и легко согласились на зависимое от Москвы положение. Ряд региональных «патриархов» также с радостью согласились на уход из Совета Федерации, а затем и замену выборов назначением в обмен на возможность остаться губернаторами на второй, третий и даже - в перспективе - четвертый сроки. Несогласные же с кремлевской политикой были «вычищены» из региональной власти различными способами .
Лекарство, однако, оказалось хуже болезни. При всех издержках, связанных с практикой региональных выборов и работой заезжих «пиарщиков», включением административного ресурса, постоянными попытками подправить результаты голосования и т.д., у этой системы все же были шансы постепенно приобрести более цивилизованные очертания. И с нарушениями в ходе выборов, и с сепаратистскими тенденциями можно было бороться правовым путем, добиваясь соблюдения законов России. Новый порядок назначения губернаторов таких политических возможностей попросту не дает, демократическая политика заменена бюрократическим администрированием.
Очевидные последствия укрепления «вертикали власти» в русле дальнейшего уничтожения конкурентной и публичной политики в современной России будут связаны с выхолащиванием демократических и федеративных принципов организации российской политики, превращения их в пустую декларацию.
Тезисно представим влияние отмены губернаторских выборов по ряду направлений внутренней политики в РФ на региональном, местном и федеральном уровнях.
Всевластие бюрократии. Перераспределение
ресурсов в пользу центра. Проблемы федерации
4. Гельман В.Я. Указ. соч. - С. 95-96.
Очевидно, что значение выборов в регионах снижается, «госупр» вытесняет «пиар». Потеря политических возможностей для регионов бесследно, разумеется, не проходит. Недавно были обнародованы страшные, по сути, цифры. По подсчетам аудиторов Счетной Палаты РФ из-за налоговых новаций 2003-2006 гг. региональные бюджеты потеряли почти 600 млрд. руб. доходов,
5
а приобрели на порядок меньше - 53 млрд. руб. . Не во всех субъектах Федерации ситуация выглядит однозначно (это предмет для отдельного подробного анализа), но общая тенденция сомнений не вызывает - почти вся Россия превращается в удобрение для роста и процветания Москвы.
Далее, региональная «деполитизация» окончательно превращает субъекты Федерации в игрушку для чиновничьего произвола. Становится совершенно невозможным решить такую актуальную проблему как региональные диспропорции между субъектами РФ. Приходится тратить огромные деньги на поддержание бюджетной обеспеченности дотационных регионов (подавляющего большинства) без надежды вытащить их из этой ямы. За последние пять лет политика бюджетного выравнивания для примерно семи десятков субъектов федерации уже «съела» около 750 млрд. руб. . Но бедные и депрессивные регионы так и остались бедными и депрессивными. Наивно объяснять это только с точки зрения экономической географии. Не меньшее значение в этом перманентном кризисе играют политические факторы. Если раньше, в 90-е годы Россия находилась в глубочайшем экономическом кризисе, то сейчас наметившиеся оздоровление экономики мало или вовсе не используется для улучшения жизни в российской провинции. После отмены губернаторских выборов у регионального руководства просто нет политических стимулов для того, чтобы оздоравли-вать экономику своей территории, эти задачи становятся второстепенными. Главное - не поссориться с Москвой, получить оттуда материальную помощь на «прокорм», а потом уехать из региона, пойти на повышение или получить благодарность от бизнес-структур, работающих в регионе. Собственно российская провинция - это сейчас бесправная колония для чиновничьего и олигархического разбоя. Без возвращения себе политических прав ей уже не подняться. Невозможно представить себе страну, где примерно % населения иждивенцы и живут на подачки, распределяемые по произволу хозяина, без стимулов и шанса изменить свое унизительное положение. В административно-территориальном отношении положение в Российской Федерации обстоит именно так, и политические возможности улучшения для представителей регионов ли-
5. Иванова С., Беккер А. Неравноценный обмен. За четыре года федеральный центр отнял у регионов в 11 раз больше налоговых доходов, чем отдал // Ведомости. - М., 2006. - 20 июня.
6. Дорогая отсрочка // Ведомости. - М., 2005. - 25 авг.
квидированы. Можно лишь просить, жалуясь на свое бедственное положение, -какие возможности для коррупции создает эта анормальная ситуация!
Отмена выборов в регионах кардинально изменила федеральную политику и даже, на наш взгляд, сыграла в этом решающее значение. Наличие избираемых губернаторов, имеющих в этих выборах независимый от Кремля (хотя бы частично) источник легитимности, служило каким-никаким препятствием для узурпации власти в России в целом. Сейчас же в случае каких-либо осложнений препятствий для такого захвата власти нет. Нет никаких реально независимых политических институтов, способных воспрепятствовать установлению в России любой диктатуры! - понимают ли это защитники путинской стабильности?
Пока же ситуация не кажется драматичной, и после подчинения субъектов Федерации властям выборы на всей российской территории становятся полностью управляемыми и контролируемыми. В принципе, элемент неожиданности при голосовании за кандидатов в думы или на выборах президента стремится к нулю. Конечно, миллионы граждан могут проголосовать «не так, как надо», но в отсутствие сильной оппозиции и цивилизованной судебной системы важно не как голосуют, а как считают. Если нет сколько-нибудь независимых политических субъектов, заинтересованных в более-менее объективном подсчете голосов, то власть может «нарисовать» такие результаты, какие ей будет угодно. С устранением с политической арены избираемых губернаторов возможности артикуляции и агрегации различных политических интересов сильно уменьшились. Локусы для проявления политической свободы исчезают. Эффект отсутствия губернаторских выборов распространяется на всю российскую политику, означает превращение гибридного режима в авторитарный, прикрываемый лишь фасадом демократических процедур, с политическими симулякрами вроде пресловутой «общественной палаты» и т. п.
Изменения порядка формирования губернаторского корпуса не достигли декларируемых после объявления этого шага целей . Мы реалисты и отчетливо понимаем, что большинство населения не очень расстроилось из-за того, что его лишили возможности лишний раз приходить на избирательные участки. Отстаивать свои политические права россияне, увы! - не умеют. Но и молчали-
7. Об этом хорошо пишет один из лучших знатоков российской региональной политики Николай Петров: «Среди резонов, приводящихся в обоснование новой системы, доминировали следующие: очищение губернаторского корпуса от безответственных популистов, от криминала и коррупции и особенно обновление руководства северокавказских республик, отказ от затратных, парализующих нормальную жизнь региона кампаний и попадания политической власти регионов в чрезвычайную зависимость от местных олигархов». (Петров Н. Назначения губернаторов: Итоги первого года // Брифинг Московского центра Карне-ги. - М., 2006. - Т. 8. Вып. 3. - С. 1). 74
вое большинство, и недовольное меньшинство страдают от отвратительного качества госуправления в России, которое отмена губернаторских выборов отнюдь не улучшила. Вот если бы президент-реформатор решился на вариант авторитарной модернизации, быстрого реформаторского прорыва и ради этого временно бы ограничил избирательные права граждан, расставил в регионах людей, которые могли бы вытолкнуть Россию из колеи стагнации, экономической отсталости и нищеты - это встретило бы понимание и поддержку.
В сложившейся ситуации любой потенциальный реформатор становится заложником бюрократической косности. Количество чиновников выросло с 1,1 млн. в 2 0 02 г. (начало так называемой административной реформы) до 1,5-1,7 млн. в 2005 г. . Этот рост чиновничества сопровождался его непропорционально большим влиянием на политику (в качестве выразителей интересов этого слоя обычно называют «Единую Россию»), что оказалось роковым и для политики, и для государственного управления. Качество госуправления сейчас таково, что практически любое заметное решение властей вызывает негативные социальные последствия и/или подменяется «пиаром». Для самосохранения нынешняя власть прибегает к тому, чтобы «спускать на тормозах» все объявленные реформы - от муниципальной до пенсионной. Так называемые «национальные проекты» - это не более чем пиар. О каком «доступном и комфортном жилье» может идти речь при бешеном росте цен на недвижимость? Дошло до того что, опасаясь роста коррупции, власть боится тратить деньги даже на очевидные цели, но коррупция в условиях задушенных политических и гражданских свобод все равно процветает. В целом реализация принципа «как бы чего не вышло» является идеалом для бесконтрольной бюрократии и оборотной стороной ее безответственности.
Этот антимодернизационный импульс парализует регионы, даже те, где имеются ресурсы и возможности для реформирования. Политические причины выступают здесь в качестве основы «механизма торможения».
Сужение политического поля в субъектах Федерации. Формирование законодательных собраний и партийные выборы в регионах
На уровне регионов сопротивления этому новому российскому политическому курсу пока ожидать не приходится. Среди губернаторского корпуса только политические авантюристы (вроде последнего и предпоследнего из выбранных губернаторов Ненецкого автономного округа) решаются на открытое
8. Недоверие народу (редакционная статья) // Ведомости. - М., 2006. -31 июля.
неповиновение и оспаривание интересов столичной и окружной (федерального округа) бюрократии.
После переназначения большей половины глав регионов большинство старых кадров сохранили свои посты, среди них немало откровенно одиозных фигур. Об эффективности борьбы с коррупцией и повышении эффективности управления «бабаев» и «ханов» наивно и мечтать. Н. Петров из Московского центра Карнеги утверждает в связи с этим: «уверенно можно говорить лишь о переориентации финансовых потоков. Место публичных и часто скандальных избирательных кампаний заняли подковерная борьба и акции протеста против
9
действующей власти, организуемые конкурирующими элитными кланами» .
Мало что изменит и практика рекомендации на должность губернатора со стороны партий, победивших на выборах в региональные парламенты. Это, если использовать образы из рекламы растительного масла, - далеко не «первый холодный отжим», и даже не второй, и не третий... Формально кандидатура от регионального отделения партии может, конечно, поступить, но сколько согласований и в скольких кабинетах эта фамилия будет обречена пройти. При условии отсутствия публичности и политической автономии «партийные» кандидаты - это пустая формальность. К тому же большинство губернаторов уже переназначены без всякого участия политических партий.
Другие последствия политических изменений также спорны. Например, заметно поменялся порядок формирования законодательных собраний во многих регионах. В связи с этим, я не могу разделить мнение сотрудника Центра политических технологий А. Макаркина, что «на региональном уровне введение смешанной системы содействовало плюрализации политической жизни в
й 10 российских субъектах» .
О чем идет речь? О том, что в региональные ассамблеи проходят несколько депутатов КПРФ или другой партии, и они формируют там свои фракции. Ну и что в итоге дает такая «плюрализация»? По-нашему мнению, еще меньше, чем наличие оппозиционной Думы в ельцинский период. В условиях «вертика-лизации власти» все дороги в России ведут к господству правящей бюрократии. Собственно, и сам автор утверждает, что изменение системы выборов (по пропорциональному принципу) оставляет господство в регионах «нотаблей», которые теперь проходят по партийным спискам; при этом запрет на создание блоков еще более усиливает возможности вмешательства в региональный политический процесс федеральной бюрократии, «кроме того, значительное препятствие на пути формирования демократического, конкурентного
9. Петров Н. Назначения губернаторов: Итоги первого года // Брифинг Московского центра Карнеги. - М., 2006. - Т. 8. Вып. 3. - С. 7.
10. Макаркин А. Смешанная система выборов в регионах России // Pro et Contra. - М., 2006. - № 1. - С. 110.
политического пространства представляет собой нынешняя правоприменитель-11
ная практика» .
Вследствие осуществляемых мероприятий усиливается разрыв интересов власти и интересов избирателей, граждан. Понятно, что назначенные губернаторы будут больше ориентированы на запросы московской бюрократии, нежели на следование пожеланиям граждан в субъектах Федерации. Зависимость глав исполнительной власти регионов от их населения уменьшилась, а от вышестоящих чиновников увеличилась. Анекдотично, что структура этих зависимостей непонятна и непрозрачна даже для экспертов, которые выдвигают достаточно смелые и оригинальные версии назначения того или иного губернатора, но, смею заметить, не понимают процесса до конца. Ведь иногда на процесс подготовки принятия решения по переназначению оказывают влияние какие-то чиновники (со своими и «аффилированными» бизнес-интересами) из Москвы или центра федерального округа, про которых простые граждане ничего не знают. Такая «игра в одни ворота» чревата немалыми социальными издержками .
Думаю, что не оправдывается высказываемый некоторыми специалистами прогноз о повышении роли региональных законодательных органов. Деятельность представительных органов выстраивается в русле интересов исполнительной власти. Сокращение числа одномандатных округов сопровождается прямыми заявлениями, что депутат не должен лоббировать интересы территории, где он избирался. Для «нотаблей» более привлекательным становится попасть в проходной партийный список, утверждаемый в Москве, нежели биться за интересы местных избирателей. Уже несколько лет идет и переориентация деятельности региональных парламентов. Скажем, когда мы анализировали законодательную деятельность одной региональной ассамблеи (представительного органа в Республике Коми), мы заметили, что результаты деятельности депутатов стали менее «популистскими», по сравнению даже с кризисными 90-ми годами, т. е. законов и постановлений, направленных на улучшение жизни населения, они почти не принимали! А как это можно сделать в условиях региона, когда из Центра (Москва и столица федерального округа) постоянно следят, чтобы даже в мелочах региональное законодательство не расходилось с федеральными нормами, а центр забирает себе львиную долю доходов регионального бюджета. Данные тенденции будут только нарастать. Такова практика государства, которое по конституции называется федерацией! Доступные в регионах ресурсы стремительно убывают, и подковерная борьба за них ведется все более ожесточенно.
Ни развитию многопартийности, ни представлению интересов населения регионов обязательное формирование не менее половины региональных ассамб-
11. Там же. - С. 112.
лей по партийным спискам не отвечают. Российский партогенез на федеральном уровне сводится к тому, что даже победившие политические партии не имеют прямой возможности влиять на формирование правительства и остаются в парламенте лишь статистами. (Даже устремления «единороссов» в этом направлении кремлевская бюрократия постоянно сдерживает, опасаясь как бы шестеренка «партии власти» не приобрела вдруг черты правящей партии. Было предложение организовать в ЕР правое и левое крыло, но цыкнули - никаких фракций, совсем как товарищ Сталин распоряжался ВКП(б). О партийном правительстве пока тоже не слышно - «может быть, в будущем».) В этих условиях выборы по пропорциональной системе в субъектах Федерации являются явно преждевременным шагом, с точки зрения интересов населения, которое мало доверяет партиям, но вполне укладываются в логику укрепления федеральной бюрократии, эти «партии» контролирующей.
По сути у региональных властей остается сейчас одно направление экспансии и проявления своих политических амбиций - это перераспределение в свою пользу ресурсов и полномочий местного самоуправления.
Ухудшение ситуации с местным самоуправлением
Со стороны (пере)назначенного губернаторского корпуса постоянно звучат пожелания о продолжении вертикали до местного уровня и отмены выборов руководителей местных органов. Выборы в системе муниципального самоуправления еще сохраняются (и количество избираемых на местах депутатов даже резко увеличилось в связи с проводимой «муниципальной реформой»), но де-факто руководство субъектов Федерации устанавливает все более плотную опеку над МСУ через жесткое распределение финансов и практику найма руководителей местных администраций по контракту, - процессы которые они с удовольствием контролируют. Кроме того, в условиях резкого дефицита местных ресурсов (при искусственном избытке денег на федеральном уровне и
12
стерилизации национального богатства в стабфонде ). Схватка за «кусок» составляет основное содержание муниципальной политики. Возможность распоряжаться ресурсами на муниципальном уровне, в силу известных централиза-торских тенденций, стремительно убывает, что делает борьбу за них еще более яростной и зачастую сопряженной с усилением криминализации муниципальных властей. Кроме того, наивно рассчитывать на «низовую», муници-
12. Эта практика неиспользования доходов от природных богатств страны для удовлетворения первостепенных потребностей и в интересах ее граждан сопоставима по своей варварской нелепости лишь с массированными акциями по уничтожению «лишнего» продовольствия при перепроизводстве его в богатых странах посреди миллиардов ртов голодающего мира. Таков капитализм, к худшим свойствам которого приобщилась «новорусская» элита. 78
пальную демократию и развитие местного самоуправления, если на более высоких этажах господствуют противоположные настроения. Разумеется, дом не строят с «крыши», как это пытались сделать во времена горбачёвской демократизации: не может быть демократического фундамента у авторитарного режима. Общероссийские политические тенденции и последовательное изымание ресурсов снизу делает перспективы хотя бы «земского народоправства» призрачными - вот вам и «муниципальная реформа».
13
Я уже рассматривал этот сюжет в отдельной работе . Напомню, что перед местными советами стоят следующие проблемы:
- Отсутствует надежная финансовая база МСУ.
- Не отрегулированы многие правовые вопросы.
- Нет кадрового обеспечения.
- Население не относится к реформе активно и позитивно, в массе своей не поддерживает ее.
- Политические условия для развития местного самоуправления в Российской Федерации неблагоприятны.
По традиции считается, что проблемы МСУ прежде всего экономические, возможно еще и организационные, поэтому якобы можно и нужно лучше продумать и проводить реформу, внося в нее необходимые коррективы. И при выделении достаточных финансовых средств она «пойдет». Это заблуждение. Конечно, деньги муниципалитетам крайне нужны, хотя это необходимое, но недостаточное условие муниципального развития. Проблемы МСУ - это проблемы экономической политики, но в них явственно прослеживается политическая подоплека. Скажем, у МСУ отсутствует достаточная налоговая база. Это связано, конечно, с объективными экономическими причинами, как говорится с «историей и географией». Но не только! В рамках той экономической политики, что проводится правящей верхушкой РФ, большинство субъектов Федерации и муниципальных образований обречены быть бедными и дотационными.
Этот фатализм объясняется просто. Достаточных стимулов для проведения эффективных реформ у нынешней российской власти просто нет. «Как только у государства в руках оказывается альтернативный источник дохода - рента от продажи природно сырьевых ресурсов ... получаемые доходы при этом рационально (с точки зрения власти) будет тратить на вооруженные силы (защита властей от внешних претендентов на ренты) и правоохранительные органы (защита властей от своих граждан, претендующих на часть ренты от продажи природных ресурсов). Из состава же гражданского населения достойными заботы оказываются только те, кто непосредственно связан с добычей и прода-
13. См.: Ковалёв В. А. Российская муниципальная реформа: бесконечный тупик? (О прикладных социально-политических аспектах реформы местного самоуправления в РФ) // Политическая экспертиза. - СПб, 2005. - № 3.
жей природных ресурсов, в то время как остальные граждане становятся лишь нежелательной нагрузкой на получаемые рентные доходы (курсив мой. -В.К.). Действительно, в несырьевой экономике все граждане важны для государства, так как они своей работой создают стоимость, часть которой через налоги изымается на нужды власти; в сырьевой экономике создание стоимости - лишь некоторая добавка к потоку ренты, присваиваемой государством»14 . Как следствие, импульс к реформированию - экономическому и социальному -теряется, отношение к населению выражается в популизме (сейчас это «национальные проекты») и/или репрессиях против недовольных, режим остается недемократичным, долгосрочные перспективы развития государства и общества отсутствуют.
Разумеется, это слишком «сильное» объяснение. Но в рассматриваемом нами вопросе о местном самоуправлении - есть своя специфика. Возьмем, скажем, повсеместный переход к двухуровневой системе МСУ. В тех регионах, где это происходит, на порядок увеличивается количество дотационных муниципалитетов. Зачем спрашивается «нищету плодить», если этим муниципалитетам жить будет не на что? Но это вопрос из нормальной логики, а, так сказать, в «дискурсе» современной российской бюрократии логика присутствует своя: усложнение структуры управления, появление новых уровней, фондов, правил и т. д., перманентное реформирование муниципальной сферы приводит как к росту аппарата, так и расширяет зону контроля на местном уровне. Теоретически, развитое местное самоуправление открывает путь к построению гражданского общества на местах, дает толчок к реализации инициативы со стороны здоровой части населения, стимулирует контроль общественности за расходованием бюджетных средств. Так, по крайней мере, выглядит европейская модель. Практически в России выходит наоборот.
То же самое касается отношения богатых и бедных (регионов) и муниципалитетов. Выравнивание для отстающих и развитие для «передовиков» - эти задачи совместить трудно, однако, в принципе возможно. Экономически такое осуществляется через налоговое расщепление доходов богатых, чтобы у них был стимул для развития. Богатые, конечно, должны делиться, но в разумных пределах и, помогая бедным, - иметь возможность богатеть самим. Но пока этого нет, и, думаю, в рамках нынешней модели не будет. Вопрос очень сложен, и здесь есть возможность описать его только крайне схематично. Неравенство в развитии российских территорий, разрыв между муниципальными образованиями зачастую воспринимаются как непреодолимые пропасти. Ситуация, когда из всех субъектов Российской Федерации лишь 10-15 являются «донорами», и, в свою очередь, в регионах только одно-два муниципальных образования могут обеспечить сами себя, а остальные являются глубоко дотацион-
14. Тамбовцев В. Ресурсы и национализм // Ведомости. - М., 2005. - 8 дек.
ными - в принципе, анормальна, но она вполне вписывается в логику нынешнего политического режима в России, не поощряющего какой-либо самостоятельности по отношению к властной «вертикали».
Однако основная политико-правовая проблема заложена в Основном законе России. Конечно, значение конституции в РФ преувеличивать не стоит, но тем не менее некий контур в развитии МСУ был задан положением, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Как писал один из поборников развития местного самоуправления в РФ Сергей Митрохин: «Оно отделено от государства. Это следует из Конституции (ст. 12), где сказано, что "органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти". Ничего подобного не встречается в практике других
15 тг
стран...» . Признание замечательное - мы опять оказались впереди планеты всей. Положения, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» звучат красиво и супердемократично. Но на практике сейчас это означает, что государственная власть вынуждена «стерилизовать» деньги в стабфонде и размещать их за рубежом, а местные бюджеты состоят из сплошных прорех. И дыр в этом «тришкином кафтане» все больше. Подобная «независимость» МСУ искусственно разрывает систему государственного управления и бюджетного обеспечения в стране.
Один из критически настроенных авторов без обиняков пишет, что в конституции «признается и гарантируется местное самоуправление, но не определяется само понятие и не имеется исчерпывающего перечня вопросов местного значения. Затем элитой принимается закон (ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28 августа 1995 года), которым она снимает с себя ответственность по обширному перечню вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, перекладывая бремя ответственности и расходов на самих граждан. Соответственно, в том же объеме снимается ответственность с государства (власть, элита, государство при таком рассмотрении становятся синонимами), но сохраняются неограниченные возможности определять объем местного бюджета, состав муниципальной собственности, меру ответственности должностных лиц - все что
16
угодно» .
Это очень хорошо ложится в русло «ресурсного национализма» властей нефтегосударства. Игры в местное самоуправление и муниципальную реформу
15. Митрохин С. Местное самоуправление: стное самоуправление: Теория и практика. Науманна, 1997. - С. 43-44.
16. Орлов Д. «Местное самоуправление» -телеэкрана . - 2 005. - 12 мая.
Аргументы, проблемы, мифы // Ме-- Изд. 2-е. - М.: Фонд Фридриха
путь в никуда // Интернет против
снимают с правящей бюрократии значительную часть ответственности за положение дел на местах - развивайтесь сами, как хотите, в условиях, когда вопрос об источниках средств для МСУ не решен. Если же вы найдете дополнительные средства, то фискалы их быстро отберут, а российское правительство быстро вложит эти деньги в зарубежные ценные бумаги.
Авторы аналитического доклада «Местное самоуправление в современной России» хорошо заметили, еще по поводу Закона 1995 г., что «в правовом отношении речь идет о своего рода юридически-территориальной асимметрии, выражающейся в том, что для органов местного самоуправления Федеральный закон предусматривает ответственность перед населением и перед государством за состояние систем жизнедеятельности в муниципальном образовании, а
для органов власти субъектов Российской Федерации прямой ответственности,
17
по сути дела, не предусматривается» .
Конечно, «говоря об особенностях политического цикла реформ местного самоуправления в России, следует иметь в виду, что политические возможности в данном случае определялись, главным образом, внутриполитическими факторами на уровне политического развития страны в целом» . Очевидно, что сейчас в России местное самоуправление пытаются навязать сверху. Как будто свой резон в это есть. Дело в том, что порочность перестроечных и постперестроечных реформ, начиная с Горбачёва-Ельцина, была именно в этой «перевернутости»; дом пытались строить с «крыши» - начали с митинговой стихии съездов народных депутатов, которые оказались несовместимы с формой парламентской демократии. Однако на местах советы (особенно «малые советы») зарекомендовали себя зачастую весьма неплохо, многие из первых свободно избранных депутатов были энтузиастами местного самоуправления, и несмотря на неизбежные ошибки, многие местные советы в начале 90-х годов имели шансы на успешное развитие. Но здесь вмешались внутриполитические факторы, а, точнее, практика «шоковой терапии», ускоренной приватизации и радикального экономического реформирования. Наступившая экономическая разруха лишила многие местные сообщества экономической базы их жизнедея-
17. Местное самоуправление в современной России. Аналит. докл. / Ред. Воронин А.Г., Гильченко Л.В. - М.: МОНФ, 1998. - С. 105.
18. Гельман В.Я., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России 1991-2001. - СПб. - М.: «Летний сад», 2002. - С. 43. (В первой главе книги, написанной В.Я. Гельманом, дается подробный обзор теоретических подходов к местному самоуправлению и приводится краткая история развития этого института в постсоветский период в России). По сравнению с этой работой, наша работа затрагивает скорее прикладные проблемы местного самоуправления в российском политическом контексте.
тельности. Часто советы были препятствием на пути дележа собственности, и их попытались поскорее разогнать, вменив в вину поддержку «красно-коричневых». Конечно, история гораздо сложнее, но, в общем, судьба МСУ в ельцинской России была довольно незавидной. К тому же в результате попустительства и слабости Центра в 90-е годы возникли тенденции к хаотичной децентрализации и даже сепаратизму. Власти регионов усилились и не намерены были делиться полномочиями (и контролем над процессом раздела собственности) с местным самоуправлением, зачастую просто игнорируя или выхолащивая Закон 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ».
Сейчас вроде бы пытаются выправить положение и начать развитие снизу, но, кажется, «поезд уже ушел» - благоприятный момент для МСУ упущен. Все те трудности, о которых мы говорили выше, за последнее десятилетие значительно увеличились.
Помимо долговременных тенденций, на перспективы развития местного самоуправления воздействует и текущая политическая ситуация. В недемократических странах, таких, как Россия, очередные выборы превращаются в проблему, даже в необходимости их формального проведения правящий режим видит для себя опасность. Отсюда «проблема 2008 г.». Для проведения выборов (парламентских и президентских) Москва нуждается в максимально стабильной социально-политической ситуации в регионах РФ. Реформирование же местного самоуправления в духе Федерального закона № 131 способно эту ситуацию, напротив, «раскачать». Таким образом, интересы кремлевского проекта требуют заморозить реформу МСУ на ближайшие год-два, а лучше и вовсе перенести ее за границы 2008 г. Многие не без основания полагают, что последствия этой реформы приведут к серьезной дезорганизации в стране и вызовут недовольство населения.
Губернаторы тоже оказались в сложном положении. С одной стороны, им приходится «вилять хвостом», чтобы не лишить себя кремлевской милости и/или возможности переназначения на свой пост, демонстрировать четкое следование в кремлевском фарватере; с другой стороны, они понимают, что муниципальная реформа не сулит им легкой жизни и породит в субъектах Федерации новый шквал проблем.
Муниципальная реформа, таким образом, дает нашей стране небольшой шанс и представляет большую опасность. С одной стороны, в России идут, пожалуй, самые массовые выборы в ее истории. Избираются главы и депутаты в 31 тыс. 2 98 муниципальных образованиях. В принципе, это хорошая школа для массового политического участия. Правда, население пока демонстрирует довольно низкую активность, часто на уровне 30-40%. Но главный вопрос -что последует за выборами. Как будет развиваться местное самоуправление в неблагоприятных для себя условиях?
Вступление в силу нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ по своим негативным последствиям и разрушительной силе может превзойти так называемый закон об отмене льгот. Новый акт муниципальной реформы способен вызвать паралич власти на обширных территориях и на достаточно продолжительный период, который впоследствии может привести к частичной потере управления. Участятся столкновения между местными властями и руководством регионов.
В нынешнем виде эта реформа способна породить массовое разочарование граждан и саморазрушение основ государственности на самом низовом уровне общественного устройства России. Хотя объективно страна нуждается в передаче власти на местный уровень и развитии МСУ, но не обеспеченная ресурсами и непродуманная муниципальная реформа способна всерьез и надолго дискредитировать идею местного самоуправления и демократии в России.
По моему мнению, реформа МСУ связывается с ситуацией укрупнения регионов, которая является отдельным и важным политическим сюжетом. Наглядным примером служит положение в Ненецком автономном округе. Алексей Бари-
нов - последний из избранных российских губернаторов в мае 2006 г. ока-
19
зался за решеткой. Было выдвинуто несколько версий его смещения . Вряд ли можно объективно оценить их в нынешних условиях. Скорее всего, замешаны и интересы нефтяных компаний, и аппетиты московских и окружных (СевероЗападный федеральный округ - СЗФО) чиновников. Обратим внимание на то, что после смещения А. Баринова заметно активизировался процесс объединения Архангельской области и НАО (по пермско-красноярской модели поглощения автономных округов). Спор о полезности/вредности укрупнения регионов продолжается, но мало влияет на сам процесс - курс на укрупнение взят.
Валентина Федотова замечает, что «в России центр - большой или малый - источник цивилизованной жизни... Сегодня - новый вброс идеи укрупнения регионов. И если общество не выразит негативного отношения в связи с опасностью затронуть столь чувствительный национальный нерв автономий, не выскажется по поводу того, что подобный проект может дать старт русскому сепаратизму на Дону, в нефтеносных районах, на Урале, Дальнем Востоке и Сибири, что укрупнение в условиях депопуляции - убыли одного миллиона в год - чревато потерей территории, это будет означать распад страны. В Си-
19. Например: Заказ на Баринова. Оппонент «Роснефти» попал под следствие / Руднева Е., Никольский А., Рагозина Е., Латухина К. // Ведомости. -М.,
2006. - 22 мая; Котова М. Что ненцу хорошо? Лучше всех это знает полпред по Северо-Западу Илья Клебанов // Русский курьер. - М., 2006. - 19 июня. 84
бири и на Дальнем Востоке - малонаселенных территориях - нужны новые субъекты Федерации, а не укрупнение старых.»20.
Что касается «русского сепаратизма», то пока это звучит довольно невероятно, но распад Российской Федерации в недалеком будущем вполне возможен, когда территория страны просто «переломится» во многих местах вследствие деградации и обезлюдения обширных территорий.
Провинция испытывает настоящую «социальную гангрену», идет процесс деградации, начиная с «неперспективных деревень» и далее - к районным центрам. Даже те города, которые дают значительные поступления в бюджет (например, нефтяные), испытывают массу социальных проблем - транспортных, в обеспечении населения жильем, в поддержании изношенной инфраструктуры.
Налоговое перераспределение при укрупнении неизбежно. В этом случае понижение статуса того или иного города означает ликвидацию последнего административного препятствия для того, чтобы ресурсы, не задерживаясь на территории, прямиком уходили в Москву - чиновникам и бизнесменам, «освоившим» эти места. Раньше региональные бароны были заинтересованы в том, чтобы больше ресурсов оставалось на территории их «кормления», теперь даже этот стимул подорван.
Пока проблему трактуют преимущественно однобоко, выгоднее якобы управлять меньшим количеством укрупненных регионов. Это в принципе так. Но без заботы о самоокупаемости территорий, в том числе и на муниципальном уровне, этот процесс чреват дальнейшей деградацией российских земель. Что за этим последует? Соответствующие идеи уже активно «подбрасываются». К примеру, недавно экономист Всемирного банка по России Джон Литвак предложил политику активного развития перспективных регионов и перераспределение трудовых и капитальных ресурсов в эти точки роста из депрессивных 21
областей . Достаточно посмотреть на Москву и провинцию (особенно - окрестные области), чтобы оценить, что значит такое «перераспределение». А проблемы территориальной мобильности - попробуйте переселить хотя бы небольшой северный город, ставший «депрессивным»! Интересно - сколько «перспективных регионов» останется в России при продолжении нынешнего политического и экономического курса?
Лишение провинции политических возможностей отвечает задачам дальнейшей «стабилизации». Такая «стабильность» хороша, когда ничего, по сути, не делаешь, а лишь паразитируешь на продаже энергоносителей. Способность нового-старого губернаторского корпуса быть проводником политики реформ вызывает очень большие сомнения. Нет и наблюдаемых признаков активизации
20. Федотова В. Г. Хорошее общество. - М.: Прогресс-традиция, 2005. -С. 141-142.
21. Вычитание и деление // Ведомости. - М., 2005. - 3 ноября.
массового актора - населения. Вряд ли массы могут отреагировать на стратегические вызовы для государства и общества, это - дело политических элит, которых на региональном уровне превращают в часть административной верхушки.
Губернаторы, МСУ становятся из самостоятельных политических институтов такими же «техническими органами», как и парламент, и суды в системе оригинального варианта неразделенного разделения властей в системе «суверенной» российской демократии.
Концентрация власти и ответственности у федеральных исполнительных органов для такой сложной, разнообразной и огромной страны как Россия становится просто опасной. Такая концентрация выглядит внушительно в спокойные и относительно благополучные времена (к коим, с определенной натяжкой, можно отнести последние годы путинского правления). Но выхолащивание политического содержания и самостоятельного значения политических институтов дорого обойдется в случае осложнения ситуации. Вот здесь эффект отсутствия политики проявит себя в полной мере. Самостоятельных политических институтов, равно как и людей, способных принимать ответственные решения в политике, не окажется именно в то время, когда это будет особенно необходимым - в период кризиса. В свое время Макс Вебер писал о бюрократии в царской России, которая обладает крестьянской хитростью и монгольским коварством, бюрократии столь изощренной в каждом отдельном случае и столь же бесконечно глупой политически, «подобно тому, как "лицемерие - это уступка порока добродетели", кодификация псевдоконституционализма - это унизительная дань, которую автократия платит конституциона-22
лизму» . Написано, как будто сегодня! По крайней мере, термин «псевдоконституционализм» наилучшим образом характеризует политико-правовое состояние, как сто лет назад так и сегодня. (Только в отличие от Российской империи к этому в РФ добавляется проблема «федеративных отношений».)
Именно такими глупыми чиновниками, не способными на политические действия в решающий момент, показали себя и царские сановники, и советские партократы. Можно ли ждать чего-то принципиально иного от деятелей нынешней «партии власти» в условиях свершившегося псевдоконституционализма?
Предположения о возможных сценариях трансформации российского федерализма связаны с политическим кризисом, который может вызреть из-за «проблемы 2008 г.». Процесс формирования нового корпуса «хозяев» регионов в самом разгаре, при этом российская политика все больше и больше попадает в тень грядущих президентских выборов. Впрочем, разве отмена губернатор-
22. Вебер М. Переход России к псевдоконституционализму // Полис. - М., 2006. - № 2. - С. 81. 86
ских выборов не была задумана для того, чтобы создать все условия для успешной передачи президентской эстафеты?
Но если очередной кризис покажет несостоятельность и нынешних российских элит, и негодность созданного ими режима, остается шанс, что новый расклад политических сил и неопределенность могут привести к необходимости внесения поправок в Конституцию РФ, которая наряду с удалением монархического начала «суперпрезидентства», давно нуждается в более детальном прописывании принципов федерализма и разграничения полномочий Центра, регионов и местного самоуправления.
