CC BY
6DOI: 10.48647ДFES.202L74Л3.018
К.А. Корнеев
ИНСТИТУТЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ СТРАН ВОСТОЧНОЙ АЗИИ НА ПРИМЕРЕ ЯПОНИИ
Аннотация. Восточноазиатские экономики характеризуются сильной институциональной инерцией. Это значит, что изменения в институциональной структуре имеют больше догоняющий, а не опережающий характер. Для «догоняющей» модели свойственна ситуация, когда новый институт закрепляет уже фактически осуществившиеся изменения. «Опережающая» же модель подразумевает, что институт сам по себе может стимулировать такие изменения. Каждая из стран Восточной Азии обладает определённой институциональной спецификой, однако в настоящей статье речь пойдёт об институтах энергетической политики Японии. Данные институты неоднократно претерпевали существенные изменения под воздействием эволюционных преобразований (реформ), а также после техногенных катастроф, крупнейшей из которых является авария на АЭС «Фукусима-1».
Без сомнения, Япония и раньше сталкивалась с такого рода вызовами, но эта крупнейшая авария заставила правительство страны серьёзно пересмотреть стандарты безопасности атомной энергетики и усилить роль формальных институтов в управлении работой
АЭС, внести существенные коррективы в энергетические планы и стратегии, а также расширить государственную поддержку частного энергетического бизнеса. Законы, регулирующие деятельность электроэнергетических компаний, также подверглись значительному пересмотру и актуализации. На первый план после 2011 г. вышла проблема достижения хотя бы частичной энергетической независимости, для чего требовалась разработка государственных научно-технических программ, не считая дополнительных мер по стимулированию развития возобновляемой и водородной энергетики. Другие страны региона, преимущественно Китай и Республика Корея, в формировании своей энергетической политики во многом опираются на этот актуальный японский опыт.
Ключевые слова: Япония, внутренние энергетические рынки, институты энергетической политики, стратегическое развитие.
Автор: Корнеев Константин Анатольевич, кандидат исторических наук, старший научный сотрудник, Институт Дальнего Востока РАН. E-mail: k_korneev@mail.ru
Korneev K.A.
Energy Policy Institutions of East Asian countries by the example of Japan
Abstract. East Asian economies are characterized by a strong institutional inertia. This means that changes in the institutional structure are mostly passive than complementary. The "passive" model is defined by a situation when the new institution fixes the changes that have actually been implemented. The "complementary" model implies that the institution itself can encourage such changes. Each of the East Asian countries has a certain energy specificity, which directly affects the institutional structure. However, this article focuses on Japan's energy policy institutions. Such institutions have repeatedly undergone significant changes under the influence of evolutionary transformations, as well as after man-made disasters, the largest of which is the Fukushima nuclear disaster.
No doubt Japan has faced this kind of challenge before, but this destructive accident forced the Japanese government to seriously review nuclear safety standards and strengthen the role of formal institutions in managing nuclear power plants, make significant adjustments to energy plans and strategies, and expand government support for private energy business. Laws regulating the activities of electric power companies have
also been significantly revised and updated. After 2011, the problem of achieving at least partial energy independence became highly urgent, and it required the development of state scientific and technical programs, not mentioning additional measures to stimulate the development of renewable and hydrogen energy sectors. Other countries in the region, mainly China and the Republic of Korea, rely heavily on this relevant Japanese experience in shaping their energy policy.
Keywords: Japan, domestic energy markets, energy policy institutions, strategies ofdevelopment.
Author: Konstantin A. KORNEEV, Cand. of Sciences (World History), Senior Researcher, Institute of Far Eastern Studies of the Russian Academy of Sciences (e-mail: k_korneev@mail.ru).
Для стран Восточной Азии (ВА) формирование и проведение взвешенной энергетической политики является первоочередным вопросом национальной безопасности. Однако главным объединяющим фактором является всё же зависимость стран ВА от импорта энергоресурсов. Если в Китае есть собственные запасы нефти, угля и природного газа, что позволяет ему обеспечивать около трети потребности в первичных энергоресурсах, то Япония и Республика Корея практически полностью зависят от поставок из-за рубежа.
Акцент на исследовании именно японского опыта объясняется не только статусом Японии как крупной энергетической державы, добившейся высокого уровня развития в сложных природно-геогра-фических условиях, но и наличием чёткой стратегии перспективного развития энергетики, учитывающей большое значение новых энергетических технологий для успешного осуществления запланированных изменений в будущем.
По основным показателям надёжности энергетики Японии стабильно занимает одно из ведущих мест в мире. Серьёзное отношение к энергетической безопасности в Японии объясняется высокой вероятностью землетрясений и цунами, которые неоднократно наносили существенный ущерб инфраструктуре страны. Самым сложным испытанием для японской энергетики стала авария на АЭС «Фукусима», произошедшая в марте 2011 г. В результате аварии все атомные электростанций (до 30 % в общей структуре выработки электроэнергии в 2010 г.) были постепенно остановлены.
Однако вывод АЭС из эксплуатации не стал причиной серьёзного энергетического кризиса. Электроэнергетические компании задействовали все имеющиеся «горячие» резервы на ТЭС, а также расконсервировали и запустили находящиеся в «холодном» резерве топливные станции постройки 1960—1980 гг. Норматив содержания «холодных» резервов в Японии составляет порядка 20—30 % (один из самых высоких показателей среди развитых стран) в зависимости от префектуры, и, как показала практика, безусловная необходимость в этом имеется [Vivoda].
Важной характеристикой институтов управления японской энергетикой вообще является то, что изменение формальной части институциональной структуры — законов и подзаконных актов — носит догоняющий характер. В большинстве случаев это выглядит как неспешное реагирование на сигналы рынка. В качестве примера можно привести допуск независимых производителей электроэнергии (НПЭ) к торговле электроэнергией с потребителями напрямую, минуя региональных монополистов. Потребовалось более 10 лет (с середины 1990-х до середины 2000-х), чтобы порядка 70 % промышленных и коммерческих потребителей в Японии (розничный рынок либерализации не подвергался) получили формальное право выбора поставщика [Koyama].
Необходимо также выделить особенность институциональной вертикали японской энергетики: префектуры обладают большими полномочиями. Без разрешения правительства префектуры невозможно сооружение и эксплуатация крупных объектов энергетической инфраструктуры. В свою очередь, власти префектур опираются на такой неформальный институциональный фактор, как общественное мнение проживающих на их территории граждан. Именно поэтому правительству до сих пор не удалось запустить АЭС в большинстве префектур, хотя влиятельные представители правящей Либерально-демократической партии Японии неоднократно высказывались за частичное возобновление атомной генерации [Nuclear Power in Japan...].
Из этого можно сделать вывод, что общественное мнение может оказывать существенное влияние на текущую энергетическую политику Японии. Этот фактор не является статичным и со временем подвергается значительной трансформации в результате изменения
внутриэкономической и политической конъюнктуры. Тем не менее, очевидно, что при анализе влияния институциональной структуры на формирование контуров энергетической политики Японии в долгосрочной перспективе этот фактор должен обязательно учитываться.
Базовым законом, определяющим основные принципы управления электроэнергетической отраслью, является закон «Об Электроэнергетике», принятый в 1952 г. (по ссылке доступна редакция 1964 г.). В него неоднократно вносились поправки, однако системообразующими необходимо признать поправки от 1999 и 2003 гг., которые и определили современное состояние японской электроэнергетики как «монополии с ограниченной конкуренцией в сфере генерации». Закон формирует общие контуры, текущее же регулирование осуществляется с помощью подзаконных актов центрального правительства, а также постановлений органов власти префектур [Japan Electricity Business Act].
Ещё одним важным документом, на основе которого осуществляется деятельность электроэнергетических компаний, является акт «О деятельности на электроэнергетическом рынке». Этот документ определяет границы ответственности электроэнергетических компаний в сфере генерации, передачи и распределения электроэнергии, формирует правовую среду для взаимодействия компаний с центральными и региональными контролирующими организациями, обусловливает базовые принципы тарифообразования [Japan Electricity Utility Industry Law].
Эти два закона формируют чёткую структуру японской электроэнергетической отрасли и регулируют сложную систему взаимосвязей между монопольным сегментом, в который входят 10 региональных вертикально-интегрированных компаний (70 % генерирующих мощностей, 100 % контроля над ЛЭП и распределительной сетевой инфраструктурой), и рыночным (около 30 % генерирующих мощностей). Значение и масштаб последнего постепенно возрастало в результате проводимых с конца 1990-х гг. реформ, и, согласно планам японского правительства, к 2025 г. в стране должен заработать полностью конкурентный электроэнергетический рынок, причём доля независимых производителей электроэнергии составит не менее 60 % от суммарной ежегодной выработки [Wang].
Министерство экономики, торговли и промышленности Японии в июле 2018 г. одобрило очередную редакцию Основного энергетического плана (ОЭП) — комплексного документа, охватывающего ключевые направления развития энергетики страны до 2035 г. Следует отметить, что впервые такой план был принят японским правительством в середине 1970-х гг; ни в Китае, ни в Южной Корее аналогичного по масштабам и значению документа долгое время не существовало, а отраслевые (либо общие правительственные) планы носили прикладной характер и не в полной мере отвечали задачам стратегического развития энергетики этих стран. Лишь с начала 2000-х гг. Республика Корея и Китай стали уделять должное внимание комплексному энергетическому планированию, но здесь необходимо добавить, что в Китае до сих пор нет единого Министерства энергетики, и его функции неравномерно распределены между другими министерствами и ведомствами.
Согласно японскому ОЭП, к 2030 г. доля возобновляемой генерации в общей структуре выработки электроэнергии (ГЭС, ГАЭС, другие ВИЭ, распределённая генерация населения и коммерческого сектора) должна вырасти до 22—24 % с 11 % в 2017 г. Доля ТЭС, работающих на нефти, газе и угле составит 54—56 %, доля атомной энергетики — 20—22 %. Структурные изменения, однако, не приведут к существенному росту генерации и потребления электроэнергии. Это связано с продолжающейся стагнацией японской экономики, старением населения и практически полным исчерпанием как экстенсивного, так и интенсивного путей стимулирования экономического роста вообще и внутреннего потребления в частности [Japan Strategic Energy Plan].
Основной энергетический план декларирует компромиссный вариант: генерация на АЭС остаётся, но в меньших масштабах, а задача по снижению зависимости от импорта энергоресурсов решается за счёт возобновляемой энергетики. Дополнительным фактором служит ускоренное развитие технологий возобновляемой (и водородной) энергетики. Считается, что активное развитие сектора ВИЭ к тому же станет драйвером роста для сопряжённых отраслей экономики Японии, таких как химическая промышленность и машиностроение.
Понимая, что в силу климатических факторов и высокой сейсмической активности на японских островах отказ от поддержания больших резервов приведёт к энергетическому коллапсу в результате вероятной техногенной катастрофы, японское правительство сформировало институциональную базу для частного энергетического бизнеса в сфере возобновляемой энергетики. В 2009 г. был принят закон, согласно которому региональные компании-монополисты обязывались приобретать электроэнергию у независимых производителей электроэнергии из возобновляемых источников по специальным ценам, превышающим сбалансированную цену по региону на 2—3 % (FIT-тариф). В 2012 г. была разработана гибкая тарифная схема для генераторов возобновляемой энергии в зависимости от типа (сухопутная, морская) и номинальной мощности установок [Feed-in Tariff Scheme in Japan].
Однако долговременного эффекта эти меры не дали — частный бизнес в сфере ВИЭ постоянно сталкивался с противодействием со стороны региональных компаний-монополистов, а также испытывал сложности с привлечением банковских кредитов из-за невысокой ставки возврата инвестиций (в среднем около 10 лет). Поэтому в 2018 г. закупочные тарифы для производителей возобновляемой энергии на основе солнца и ветра были в очередной раз оптимизированы, и составили в среднем 21 йены за кВтч, что в целом сопоставимо с аналогичными уровнями в странах ЕС [Japan Reduces FIT Rates for PV Systems...].
Более того, японское правительство приняло программу, поощряющую иностранные инвестиции в возобновляемую энергетику. В 2012—2017 гг. в страну пришли крупные американские, немецкие, датские и норвежские компании. Они активно участвуют в строительстве генерирующих мощностей на основе ВИЭ, оказывают консультационные и проектные услуги. К началу 2018 г., иностранными компаниями было построено примерно 1,4 ГВт возобновляемых мощностей на территории Японии [Japan Wind Farms].
Институты регулирования деятельности компаний в области генерации электроэнергии на основе ВИЭ дополнительно усилили и без того внушительный пакет законодательно-правовых мер, нацеленных на выстраивание эффективной системы управления энергетикой с учётом высоких требований к энергетической безопасности.
Следует повторить, что вопрос безопасности критически важен для Японии, особенно в текущей ситуации непредсказуемости и нестабильности мировых цен на энергоносители , а также общей неустойчивости тенденций развития глобальной экономики в среднесрочной перспективе.
В 2014 г. Министерство экономики, торговли и промышленности Японии в дополнение к Основному энергетическому плану представило и новый план устойчивого энергетического развития — 3E+S. К нему прилагался список предпочтительных источников энергии — ВИЭ, ядерная энергия и водород. Наличие водорода обуславливалось четырьмя преимуществами: потенциально большой вклад в процесс декарбонизации экономики, снижение зависимости от зарубежных поставщиков ископаемого топлива, возможность использования практически неисчерпаемого источника энергии и также хорошие возможности для развития технологий в смежных отраслях. Затем, в 2017 г., была принята Базовая стратегия развития водородной энергетики — первая в мире государственная стратегия такого рода. Основная цель — сделать Японию передовой «водородной нацией» к 2035—2040 гг. [Arias].
В качестве мер по снижению капитальных затрат на развитие водородной энергетики предлагалось применить два метода: 1) покупка необходимого количества водорода за рубежом в дополнение к внутреннему производству; 2) производство требуемого количества водорода с использованием возобновляемых источников энергии в других странах в кооперации с местными компаниями. Однако на данный момент в Японии пока нет каких-либо законодательных актов и правил, разработанных специально для нужд водородной энергетики. В целом, водород рассматривается как летучий и взрывоопасный газ и подпадает под юрисдикцию закона «О мерах безопасности при эксплуатации газовой инфраструктуры». Например, для производства или хранения водорода требуется разрешение губернатора префектуры, в котором прописываются чёткие объёмы производства и сроки хранения. Кроме того, водород должен транспортироваться и храниться в соответствии с определенными техническими стандартами, перечисленными в положениях закона [Basic Hydrogen Strategy].
К числу принципиально важных документов следует отнести и Стратегию энергетической безопасности Японии. Согласно этой стратегии, предполагается максимальная диверсификация поставок первичных энергоресурсов из-за рубежа, а также общее снижение зависимости от импортируемого топлива. Основная цель — умеренное балансирование страны между ключевыми экспортёрами энергоресурсов в Японию, к которым сейчас относятся монархии Персидского залива и некоторые государства Юго-Восточной Азии (например, Индонезия). Должно увеличиться и значение России — в дополнение к существующим совместным проектам в энергетике (Сахалин-1, Сахалин-2) появятся новые, преимущественно в области производства на российских заводах и транспортировки в Японию сжиженного природного газа (Арктик СПГ-2) [Zhihai].
Таким образом, институты энергетической политики Японии можно считать наиболее развитыми в восточноазиатском регионе. Помимо наличия хорошо проработанных законов, стратегий и планов развития энергетики в целом и отдельных её отраслей, необходимо отметить и чёткую вертикальную структуру управления отраслью. Наверху находится Министерство экономики, торговли и промышленности, в рамках которого действует Агентство природных ресурсов и энергетики — профильный орган, ответственный как за координацию текущей работы, так и за долгосрочное стратегическое планирование. Далее выстроена цепочка к энергетическим компаниям, операторам транспортных систем и провинциальным властям. Достаточно развиты и различные отраслевые союзы — например, в пределах территориальной ответственности региональных компаний-монополистов их деятельность координируется Федерацией электроэнергетических компаний (FEPC) [Electricity Regulation in Japan].
Таким образом, полномочия руководящих структур и механизмы их взаимодействия чётко прописаны в законах и регулирующих актах, также хорошо отработан алгоритм действий в условиях чрезвычайных ситуаций различного характера. Японский опыт, без сомнения, можно считать уникальным даже по мировым меркам, поэтому другие страны региона Восточной Азии, обладающие, как уже упоминалось в начале статьи, схожей энергетической специфи-
кой — в первую очередь Китай и Республика Корея — внимательно этот опыт рассматривают, оценивают и применяют в реализации своих национальных энергетических стратегий.
Библиографический список
Arias, Jonathan. Hydrogen and Fuel Cell in Japan. Tokyo: EU-Japan Centre for Industrial Cooperation, 2019. 134 p.
Basic Hydrogen Strategy. Ministry of Economic, Trade and Industry News Releases, December 2017. URL: https://www.meti.go.jp/english/press/2017/1226_00 (дата обращения: 23.11.2020).
Electricity Regulation in Japan: Overview. URL: https://uk.practicallaw.thomson reuters.com/5-630-3729 (дата обращения: 25.11.2020).
Feed-in Tariff Scheme in Japan. METI Official Presentation Materials, 2012. URL: http://www.meti.go.jp/english/policy/energy_environment/renewable/pdf/sum mary201207.pdf (дата обращения: 19.11.2020).
Japan Electricity Business Act. URL: http://www.japaneselawtranslation.go.jp/la w/detail_main?re=&vm=02&id=51 (дата обращения: 18.11.2020).
Japan Electricity Utility Industry Law. URL: http://www.enecho.meti.go.jp/categ ory/electricity_and_gas/electric/summary/regulations/pdf/electricity_utilities_industr y_law2003.pdf (дата обращения: 18.11.2020).
Japan's Ministry of Energy, Trade and Industry 5th Strategic Energy Plan. URL: http://www.enecho.meti.go.jp/en/category/others/basic_plan/5th/pdf/strategic_energ y_plan.pdf (дата обращения: 19.11.2020).
Japan Reduces FIT Rates for PV Systems, Down to 21 Yen per kWh. EQ International, March 2017. URL: https://www.eqmagpro.com/japan-reduces-fit-rates-for-pv-systems-down-to-21-yen-per-kwh/ (дата обращения: 19.11.2020).
Japan Wind Farms Data. URL: https://www.thewindpower.net/country_windfar ms_en_11_japan.php (дата обращения: 23.11.2020).
Koyama, Ken. Inside Japan's long-term energy policy // IEEJ Special Article 2, September 2015. P. 42—45.
Nuclear Power in Japan. Critical Mass. The Economist, November 2014. URL: http://www.economist.com/news/asia/21630808-country-lurches-towards-nuclear-co meback-critical-mass (дата обращения: 15.11.2020).
Vivoda, Vlado. Japan's energy security predicament post Fukushima // Energy Policy, 2012. Vol. 46. P. 135—143.
Wang N.; Mogi G. Deregulation, market competition, and innovation of utilities: evidence from Japanese electric sector // Energy Policy. 2017. Vol. 111. P 403—413.
Zhihai, Xie. Rethinking Japan's Energy Security 8 Years After Fukushima // The Diplomat, March 2019. URL: https://thediplomat.com/2019/03/rethinking-japans-en ergy-security-8-years-after-&kushima/#:~:text=In%20July%202018%2C%20the%20 government,to%2024%20percent%20in%202030 (дата обращения: 25.11.2020).
References
Arias, Jonathan (2019). Hydrogen and Fuel Cell in Japan. Tokyo: EU-Japan Centre for Industrial Cooperation, 134 p.
Basic Hydrogen Strategy. Ministry of Economic, Trade and Industry News Releases, December 2017. URL: https://www.meti.go.jp/english/press/2017/1226_00 (accessed: 23 November, 2020).
Electricity Regulation in Japan: Overview. URL: https://uk.practicallaw.thomson reuters.com/5-630-3729 (accessed: 25 November, 2020).
Feed-in Tariff Scheme in Japan. METI Official Presentation Materials, 2012. URL: http://www.meti.go.jp/english/policy/energy_environment/renewable/pdf/sum mary201207.pdf (accessed: 19 November, 2020).
Japan Electricity Business Act. URL: http://www.japaneselawtranslation.go.jp/la w/detail_main?re=&vm=02&id=51 (accessed: 18 November, 2020).
Japan Electricity Utility Industry Law. URL: http://www.enecho.meti.go.jp/categ ory/electricity_and_gas/electric/summary/regulations/pdf/electricity_utilities_industr y_law2003.pdf (accessed: 18 November, 2020).
Japan's Ministry of Energy, Trade and Industry 5th Strategic Energy Plan. URL: http://www.enecho.meti.go.jp/en/category/others/basic_plan/5th/pdf/strategic_energ y_plan.pdf (accessed: 19 November, 2020).
Japan Reduces FIT Rates for PV Systems, Down to 21 Yen per kWh. EQ International, March 2017. URL: https://www.eqmagpro.com/japan-reduces-fit-rates-for-pv-systems-down-to-21-yen-per-kwh/ (accessed: 19 November, 2020).
Japan Wind Farms Data. URL: https://www.thewindpower.net/country_windfarm s_en_11_japan.php (accessed: 23 November, 2020).
Koyama, Ken (2015). Inside Japan's long-term energy policy // IEEJ Special Article 2, P. 42—45.
Nuclear Power in Japan. Critical Mass. The Economist, November 2014. URL: http://www.economist.com/news/asia/21630808-country-lurches-towards-nuclear-co meback-critical-mass (accessed: 15 November, 2020).
Vivoda, Vlado (2012). Japan's energy security predicament post Fukushima // Energy Policy, Vol. 46. P. 135—143.
Wang N, Mogi G (2017). Deregulation, market competition, and innovation of utilities: evidence from Japanese electric sector // Energy Policy, Vol. 111. P. 403—413.
Zhihai, Xie (2019). Rethinking Japan's Energy Security 8 Years After Fukushima // The Diplomat. URL: https://thediplomat.com/2019/03/rethinking-japans-energy- secu rity-8-years-after-fukushima/#:~:text=In%20July%202018%2C%20the%20governmen t,to%2024%20percent%20in%202030 (accessed: 25 November, 2020).
