CC BY
71
Владимир БУРМАТОВ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ СМЫСЛ ОТКРЫТОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
В статье анализируются суть и социальное предназначение Открытого правительства - нового образования, инициированного политической командой Д. Медведева. Рассматриваются некоторые политические институты, детерминировавшие создание в России именно такого сетевого общественно-властного образования.
The essence and social mission of the Open government which is a new formation initiated by the political command of О. Medvedev are analyzed in the article. Some political institutes determining creation of such network social and power-holding formation in Russia are considered.
Ключевые слова:
власть, государство, гражданское общество, законопроект, институционализм, интернет-ресурс, интернет-текст, краудсорсинг, общественное мнение, политический институт; power, state, civil society, bill, institutionalism, web resource, web text, crowdsourcing, public opinion, political institute.
Сегодня граждане, чиновники, политики и журналисты задают вполне очевидные вопросы: что такое «новое», «открытое», «большое» российское правительство? В чем его позитивный смысл? Что оно даст российским гражданам и российскому обще -ству? Почему в риторике российского руководства так часто звучит словосочетание «открытое правительство»?
«Проплывая в бурном море» интернет -текстов, нетрудно также убедиться в существовании негативной точки зрения — что эта форма организации деятельности высшего органа исполнительной власти якобы ничего не дает ни гражданам, ни обществу, ни вла -сти. Поэтому в данной статье автор старается объяснить, чем для всех вышеперечисленных субъектов является новое социально -политическое образование.
БУРМАТОВ Владимир Владимирович — к.пед.н., заведующий кафедрой политологии и социологии РЭУ им. Г.В. Плеханова burmatoff@inbox.ru
Проблематизация
В отечественных научных изысканиях часто встречаются доста -точно обоснованные рассуждения об уникальности России, ее богатствах, прекрасных перспективах развития и т.д. С этим утверждением почти никто не спорит. Однако как только начинается выбор методов достижения этого прекрасного будущего, возникает полифония мнений, споров и критики. Достигнуть консенсуса при этом зачастую не удается. Наверное, потому, что существующие в России органы власти не сложились в эффективно функционирую -щую систему государственных институтов1.
Примем эту мысль за начальную точку анализа и признаем, что государственные органы и общественные организации не тожде -ственны друг другу, как не тождественны они государственным и общественным институтам. Это несовпадение на сегодняшний день изучают все большее число ученых. Так, американский фило -соф Ф. Фукуяма четко разводит функции государственных органов и государственных институтов. Если первые призваны в основном заниматься администрированием, и в этом проявляется их сила, то вторые, кроме способности непосредственно администрировать, созданы, по мнению Ф. Фукуямы, еще для многого. Он также счи -тает, что государственные институты по социальному предназначе -нию должны формулировать и осуществлять политические курсы
1 Хутинаев И.Д. Институционализация органов государственной власти Российской Федерации : автореф. дис. ... д.ю.н. — М., 2006, с. 3.
и создавать законы, бороться с мошенни чеством, коррупцией и взяточничеством, поддерживать высокий уровень прозрач ности и ответственности (подотчетности) правительственных учреждений, а также реализовывать законы1.
Если органы более или менее эффек тивны при стабильном политическом строе, то с наступлением любых измене ний в политической системе (например, в связи с модернизацией политической системы и т.д.) фактически сразу же обна -руживается нехватка соответствующей структуры государственных и обществен ных институтов. Вслед за многими инсти туционалистами Ф. Фукуяма считает, что институты являются определяющей пере менной процесса развития, и на протяже нии последних нескольких десятков лет множество различных эксперименталь ных исследований подтвердили это2.
В последние годы политический про -цесс, называемый институционализа -цией, неоднократно становился объектом и предметом различных социальных и политологических исследований. Но как можно изменить систему политических институтов, какой должна быть полити -ческая институционализация? Например, исследователь П.В. Панов считает, что процесс институционализации объясня ется системой и регулярностью социаль ных взаимодействий. Он ссылается на мнение М. Вебера, П. Бергера и Т. Лумана о том, что практика повторяющихся взаи -модействий приводит к возникновению их типизации, являющейся сутью инсти -туционализации3.
Институционализация обычно опреде -ляется как процесс формирования соци альных институтов, когда происходит упорядочение и формализация социаль ных связей. Это процесс выработки и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей; приведение их в систему, которая способна действовать в направле нии удовлетворения определенной соци альной потребности. Содержание инсти -туционализации составляет «формирова ние устойчивых, регулярных, самообнов -
1 Фукуяма Ф. Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке / пер. с англ. — М. : АСТ Москва, 2010, с. 26.
2 Там же, с. 39, 46-47.
3 Панов П.В. Институты, идентичности, практики: теоретическая модель политического порядка. - М. : РОССПЭН, 2011, с. 36-37.
ляющихся и упорядоченных социальных связей. В процессе институционализации происходит замена спонтанного, хаотиче -ского поведения на предсказуемое, кото -рое ожидается и регулируется»4.
Полагаю, что мысль о необходимости государственного регулирования (именно госрегулирования, а не государственного управления) сложнейших социальных процессов является ключевой для пони мания причин формирования в нашей стране Открытого правительства. Остается понять, кто и как будет заниматься госу дарственным регулированием обществен ных отношений в российском обществе, стремящемся стать информационным.
Уникален ли новый проект?
Не вижу оснований сомневаться в его уникальности по целому ряду причин. Соглашусь с заявлением, размещенным на сайте «Открытое правительство», о том, что традиционная модель управления, основанная на противопоставлении госу дарства и граждан как «управляющих» и «управляемых», в нашей стране себя пол ностью исчерпала. Сегодня об этом пишут многие ученые. Сошлюсь, например, на мнение директора Института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) академика Ю.С. Пивоварова, который много пишет о «русской системе управления и властвования», в которой нет граждан, но есть подчиненные, а собствен -ность в основном носит общественно служебный характер5.
Это верно даже в современной России, отмечается в итоговом докладе президенту РФ Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство», где развитие экономики и современных информацион -ных технологий привело к возникновению независимого от власти среднего класса, способного к самоорганизации и реали -зации гражданских инициатив6. Сегодня многие отечественные специалисты отме чают, что механизмы принятия решений и
4 Мухаев Р. Т. Социология : конспект лекций. — М. : Проспект, 2009, с. 89.
5 Пивоваров Ю.С. Русская политическая тради -ция и современность. - М. : ИНИОН РАН, 2006, с. 234.
6 Доклад президенту РФ по итогам деятельности Рабочей группы по формированию систе -мы «Открытое правительство» (краткий обзор) // http:www.большоеправительство.рф/report/1445/ (дата обращения 14.06.12).
обратной связи не позволяют решать клю -чевые задачи социально экономического развития нашей страны1.
Полагаю, не случайно предлагаемая высшим государственным руководством России система «Открытое правитель ство» является уникальным отечествен -ным проектом по построению принципи ально нового механизма разработки и реа лизации мер государственной политики, а также контроля за их исполнением. Но в чем конкретно состоит ее уникальность?
Во первых, пока российский государ ственный аппарат далеко не всегда спо собен своевременно получать информа цию от общества и адекватно на нее реа гировать. Данное утверждение уже стало банальным. Фактически это означает, что любая инициатива - и государственная, и общественная - может обострять недо верие между властью и гражданами, делая дальнейшее взаимодействие еще более сложным. Так складывается замкнутый круг взаимного непонимания.
Поэтому соглашусь с тем, что неэффек тивность механизмов передачи инфор мации, подготовки и принятия решений является самым главным вызовом для современной России. Пожалуй, это даже не вызов, а внутренняя ключевая угроза для развития страны, по своей остроте превосходящая любые внешние вызовы, т.к. делает невозможным адекватное рас познавание этих вызовов и своевременное реагирование на них.
Во-вторых, очевидно, что проект «Открытое правительство» способствует одновременному вовлечению граждан и власти в формирование в нашей стране информационного общества. А сегодня часть российской политической элиты активно осуществляет проект (именно проект) под названием «Строительство в России информационного общества».
В третьих, Открытое правительство будет способствовать изменению типа социального контракта, гражданскому воспитанию и образованию россиян. Многие исследователи полагают, что в нашей стране веками господствовал вер тикальный тип социального контракта. Полагаю, новый институциональный проект «Открытое правительство» помо жет изменить его на горизонтальный.
1 Модернизация России как условие ее успеш ного развития в XXI веке / отв. ред. А.Н. Аринин.
- М. : РОССПЭН, 2010, с. 16-17.
В -четвертых, новый институциональ -ный проект «Открытое правительство» является откликом на запросы наиболее активной части россиян и поэтому будет действительно способствовать формиро ванию в России меритократии (впервые). И дело не только в том, что меритократия
- это власть интеллектуалов, но еще это и умная власть, это власть, заботящаяся о своих гражданах.
Считаю, что сетевизация государствен ного управления в отношении среднего класса (его в нашей стране иногда назы вают «рассерженными горожанами») должна предполагать наличие некоторой части так называемых «инакомыслящих». Соглашусь с мнением Б.Ю. Кагарлицкого, что творчество, объективно присущее наиболее активным людям, - это очень специфический объект управления, нуж дающийся в определенной свободе2. Но как институционализировать эту свободу?
От открытости к институту публичности
Сегодня многие граждане, чиновники, политики и эксперты согласны с тем, что почти все решения власти должны ею публично артикулироваться и так же публично реализовываться. Банально, но только в этом случае решения власти явля ются максимально легитимными. Замечу в связи этим, что 1 июня с.г. на сайте goverment.ru запущена система обсужде -ния законодательных инициатив с помо -щью электронного голосования3.
Известно, что идею обсуждать законы на сайтах высказал В.В. Путин, выступая 20 апреля в Госдуме. «Отныне обсуждаться в сети будут все законопроекты, которые имеют общественный резонанс», - уточ нил газете «Ведомости» пресс - секретарь Д. Песков. Первым на суд интернет -пользователей был вынесен законопро ект «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации».
Ранее на специальном сайте обсуждался президентский закон «О полиции». По мнению газеты «Ведомости», в будущем обсуждение политических инициатив власти будет еще более технологичным, а
2 Кагарлицкий Б.Ю. Восстание среднего класса.
- М. : Алгоритм; ЭКСМО, 2012, с. 48.
3 Председатель Правительства России В.В. Путин представил в Государственной Думе отчет о деятельности Правительства Российской Федерации за 2010 год // http:www.government.ru/ docs/14898/ (дата обращения 14.06.12).
для координации этой работы приглашен фонд «Общественное мнение» (ФОМ), который уже проводил закрытые исследо -вания при обсуждении закона об образо -вании. Самая большая проблема с народным обсуждением, по мнению президента ФОМа А. Ослона, состоит в том, что если такой форум не фильтровать, то возникает шум, в котором все тонет1. Поэтому ФОМ разработал специальную технологию изучения общественного мнения на основе краудсорсинга (crowdsourcing — использо -вание ресурсов толпы).
Основная идея краудсорсинга заклю -чается в том, чтобы вычленять, а затем анализировать суждения тех, кто к данной проблеме относится серьезно и чье выска зывание получает высокую оценку. Такая технология отлична и от обычного соц опроса, и от интернет- форума. Думается, следует признать, что опыт проведенного фондом анализа закона «Об образовании» по этой технологии может быть признан позитивным.
Важно подчеркнуть, что краудсорсинг может и должен быть использован не только в деятельности виртуальных субъ -ектов, но также в политике, государствен ном и муниципальном управлении, соци альной деятельности, в сфере безопасно сти и борьбы с различными негативными явлениями — коррупцией, организован -ной преступностью и т.д. В этих целях кра -удсорсинг должен быть направлен на при -влечение независимых экспертов и других интеллектуалов, а также способствовать развитию экспертных и интеллектуальных сообществ страны2.
Но почему публичность сегодня так необходима и власти, и обществу? Дело в том, что в любом современном обще стве публичное обоснование социально значимых решений становится механиз мом общественного и потому, по сути, политического контроля «снизу» и массо вого участия граждан в реализации соци ально значимых решений. В этом случае публичность политики, массовость поли тического участия и доверие значитель ной части общества становятся частью
1 Давлетшина П. «Открытое правительство» // http:www.gosbook.ru/node/22354 (дата обращения 16.06.12).
2 Мантулина О. Роль защиты авторского права в инновационном развитии государства и борь -бе с коррупцией // http://www.lawinrussia.ru/ node/105314 (дата обращения 16.06.12).
политической культуры. Совсем не случайно ученые полагают: в открытом обще стве публичность проявляется в том, что граждане всегда ждут от политиков новых решений, а политики готовы их постоянно обосновывать.
Немецкий ученый Ю. Хабермас не слу -чайно указывал на важность для гражданского общества такого института, как публичность. Он сделал вывод о том, что когда нет свободы слова, то не может быть и речи о гражданском обществе. Также Ю. хабермас заметил, что с разложением институтов, культивирующих дискусси -онную направленность общественной мысли, изменяется отношение к публич -ности со стороны государства3.
Экстраполируя эту мысль немецкого ученого на современную российскую ситу ацию, нетрудно заметить, что в России до сих пор не преодолена закрытость инфор мации о работе ряда органов власти для общества и СМИ; отсутствует действен ный гражданский контроль за работой органов власти, а также за эффективным расходованием денежных средств, выде ляемых на эти цели.
Думается, что публичность действи тельно может стать институтом в нашей стране только в том случае, если удастся вовлечь в реальный политический про цесс наиболее активную часть общества. И Открытое правительство такую возмож ность предоставляет.
Зачем нужен институт экспертизы?
В.В. Путин недавно заметил, что во всех развитых странах все шире применяется концепция «открытого правительства», основанная на вовлечении граждан в теку щую работу институтов власти. И нам, полагает президент России, тоже нужно идти по этому пути - поощрять активную гражданскую работу, учитывая предложе -ния, советы, рекомендации так называе -мых независимых народных экспертов. Конечно, в таких условиях будет работать сложнее, иногда будет даже теряться темп, но зато качество не пострадает4.
После федеральных выборов в декабре
3 Хабермас Ю. Политические работы. - М. : Праксис, 2005, с. 126.
4 Председатель Правительства России В.В. Путин представил в Государственной Думе отчет о деятельности Правительства Российской Федерации за 2010 год // http:www.government.ru/ docs/14898/ (дата обращения 14.06.12).
2011 и марте 2012 г. стало очень модно декларировать необходимость привлече ния экспертных сообществ к деятельно -сти различных органов государственной власти. Однако при этом очевидна про блема принадлежности этих экспертных сообществ. Понятно, что можно организовать экспертизу, что называется, своими силами, назвав часть должностей государственной службы «экспертами». А можно идти совсем другим путем, при -влекая негосударственных экспертов и частные экспертные сообщества. Второй путь сложнее, но для информационного общества он эффективнее, т.к. позволяет вовлекать общественные силы в подго товку и обсуждение готовящихся соци -ально значимых решений.
Сегодня у части российской политиче -ской элиты сильнее запрос на независи -мую, но социально ответственную экс -пертизу. Я внимательно проанализировал ход и результаты встречи В.В. Путина с главными редакторами российских СМИ (январь 2012 г.) и с российскими полито логами (февраль 2012 г.). Политологи и журналисты излагали на них вполне оче видные и понятные российской власти соображения, формулировали реалистич ные предложения. Можно предполагать, что к такой экспертизе высшее руководство нашего государства обязательно при слушается. Почему?
Дело в том, что за рубежом ключевыми участниками подготовки социально зна чимых решений выступают негосудар -ственные (т.е. не являющиеся его собствен -ностью) «фабрики мысли». Этот институт отличается от исполнительной, законода -тельной или судебной ветвей власти. Он представляет собой специализированный аналитический аппарат, существующий независимо от органов государственной власти, т.е., возможно, связанный с ними, но не включенный ни в одну госструктуру. Подобные организации в той или иной форме существуют в большинстве демо кратических стран мира1.
У зарубежных «фабрик мысли» суще -
1 Демидов В.В. Зарубежные «фабрики мысли»: принципы и методы работы // http:cprsob.ru/ load/16 -1- 0 - 42 (дата обращения 27.03.2012).
ствуют две базовые, тесным образом взаи мосвязанные функции. Первая функция
- выработка программных решений для государственной власти, создание долго срочных стратегий развития и/или реше -ние вопросов текущей политики. Вторая функция - генерация нового знания в гуманитарной области, которое востре бовано различными организациями, чья деятельность протекает преимущественно в сфере общественной жизни (прави -тельство, бизнес корпорации, институты гражданского общества)2.
Возвращаясь обратно к российским реа лиям, хотелось бы подчеркнуть, что рос сийские органы государственной власти объективно заинтересованы в эффектив ной работе ситуационных центров, двух и более параллельно работающих экс пертных структур. Соглашусь с мнением политолога С. Маркова о том, что только независимая экспертиза позволит осуще ствить переход к проектному управлению как к наиболее современному способу развития3.
В завершение хочется отметить, что Открытое правительство - это не орган исполнительной власти, а сетевая струк тура, предназначенная для аккумулиро вания интеллектуальных усилий россий ского общества, его наиболее креативных и социально активных сил. В качестве заказчика любых исследований в этой структуре может быть как властный орган, так и общественная сила.
Уверен, что у части российской поли -тической элиты есть четкое понимание, что новое сетевое образование, названное Открытым правительством, может при -нести нашей стране пользу только в слу чае его институционального характера. Данное «правительство» есть квинтэссен ция социально политических институтов и одновременно - их катализатор и ини циатор.
2 Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисон М.В., Сскслсв Д.В. Наука и власть. Проблема коммуни -каций. — М. : Научный эксперт, 2009, с. 140—141.
3 Марков С.А. Европеизировать институты, сохранив русскую идентичность II http: www.po litstudies.ruIextratextIlmIflm003.htm (дата обраще ния 31.01.2012).
