CC BY
10
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 18. СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ. 2012. № 2
Н.Р. Исправникова, докт. экон. наук, проф., зав. кафедрой экономической социологии и маркетинга социологического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова*
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И КОРРУПЦИОННЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ СТРАТЕГИИ МОДЕРНИЗАЦИИ
Статья посвящена проблемам институциональных возможностей и коррупционных ограничений стратегии модернизации.
Ключевые слова: модернизация, институты, институциональные возможности, коррупция, коррупционные ограничения.
The article is devoted to the problems of institutional capacities and corruption restrictions of the modernization strategy.
Key words: modernization, institutions, institutional capacities, corruption, corruption restrictions.
Хорошо известны "пять элементов" стратегии модернизации России, предложенной президентом Д. Медведевым — институты, инфраструктура, инвестиции, инновации, интеллект, — призванные оздоровить политический и экономический курс страны на период до 2020 г.
Впервые в истории современной России Д. Медведев назвал свободу главным ресурсом нации, а институты — первым и самым важным элементом модернизации. Это новая точка отсчета в понимании наших перманентных проблем и поиск реальных путей выхода на новый уровень развития. Это осознание той труднопостижимой истины, что эффективность экономики и уровень социального развития находятся в прямой зависимости от зрелости институтов.
Основной смысл концепции "институциональной" модернизации — переход к эффективной траектории развития реформ. Институциональная траектория называется эффективной, если она согласована с ресурсными, технологическими и институциональными ограничениями и предусматривает встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций, институциональных и коррупционных ловушек. В частности, эффективная траектория должна1:
* Исправникова Наталия Револьдовна, e-mail: [email protected]
1 См. серию статей (Вопросы экономики. 2008. № 1—4).
— учитывать возможности принятия политических решений о реформах и отказа от них;
— учитывать статическую и динамическую комплементарность институтов, предусматривая рациональную последовательность институциональных изменений;
— обеспечивать ослабление ресурсных, технологических и институциональных ограничений вдоль траектории;
— формировать институциональные ожидания, стимулирующие движение вдоль траектории;
— предусматривать по крайней мере частичную компенсацию потерь основным группам экономических агентов, которые могли бы проиграть вследствие институциональных изменений, осуществляемых государством;
— сочетаться с государственной политикой стимулирования экономического роста.
Многочисленные примеры показывают, что выполнение этих требований обеспечивает высокие шансы на успех реформ, а их нарушение, напротив, ведет к чрезмерно высоким издержкам, дисфункциям, институциональным и коррупционным ловушкам.
Страны, добивавшиеся отдачи от институциональных реформ, выбирали эффективные институциональные траектории, используя стратегию промежуточных институтов и опираясь на институциональные инновации.
Согласно преобладающему в настоящее время в научном сообществе пониманию, сущность института сводится к нормам и правилам, которые структурируют и организуют взаимоотношения людей2.
Подход к институтам как к правилам основан в том числе на идеях Дж. Коммонса, который ядром института, его конституирующим элементом называл правовые нормы3. Д. Норт, лауреат Нобелевской премии по экономике, Э. Фуруботн и Р. Рихтер4, трактуя институт как набор формальных и неформальных правил
2 Понятие "институт" широко используется экономистами и социологами, однако в трактовке его содержания до сих пор сохраняются существенные разногласия. Главный "водораздел" проходит между теми, кто под институтами понимает устойчивые нормы и правила, определяющие поведение людей, и теми, кто считает, что институты — это организации (фирмы, учреждения, государство, партии, профсоюзы и т.д.). Мы полагаем, что по существу две данные позиции дополняют друг друга. Нормы и правила можно рассматривать как простые институты по отношению к организациям — сложным институтам. Организации базируются на комплексной системе норм и правил, одни из которых реально действуют в масштабах всей страны, другие — только в рамках данной отрасли или даже отдельной организации.
3 Commons J.R. The legal foundations of capitalism. N.Y., 1924.
4 См.: Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория. СПб., 2005. С. 9.
(включая устройства, обеспечивающие их соблюдение), делают ссылку на работу лидера "поздней" немецкой исторической школы Г. Шмоллера. Нобелевский лауреат, американский экономист Т. Шульц в монографии "Инвестиции в человеческий капитал: роль образования и научных исследований" под институтами понимал именно правила поведения, определяемые довольно широко. К правилам он относил и денежно-кредитные отношения, и организационные структуры, основанные на контрактах, кооперации и т.д., и права собственности, включая трудовое законодательство, и формы человеческого капитала, и материально-техническую инфраструктуру5.
М. Вебер считал признаками социального института наличие рациональных установлений и аппарата принуждения (пусть использующего лишь мягкие, психологические формы воздействия на лиц, попадающих в сферу действия данного института)6. Многие современные зарубежные социологи разделяют определение института как устойчивого комплекса формальных и неформальных норм, правил, принципов, установок, регулирующих те или иные сферы человеческой деятельности7. Английский философ Дж. Ролз пишет: "Под институтами я буду понимать публичную систему правил, которые определяют должность и положение с соответствующими правами и обязанностями, властью и неприкосновенностью, и тому подобное"8. Эти правила характеризуют определенные формы действий людей как разрешенные или запрещенные. В качестве примеров институтов он называет игры, ритуалы, суды, парламенты, рынки и системы собственности.
Представитель современного классического институционализма Дж. Ходжсон в предисловии к русскому изданию книги "Экономическая теория и институты" определяет институты как долговечные системы сложившихся и укорененных правил, которые придают структуру социальному взаимодействию".
Известный российский социолог, академик Т. Заславская считает, что каждый социальный институт, регулирующий конкретную область общественной жизни, состоит из четырех элементов: формальные (правовые, административные, организационные) нормы и правила, регламентируемые властными и управленческими органами; механизмы государственного контроля за выполнением установленных норм и правил; механизмы общественного контроля; неформальные нормы, укорененные в культуре данного
5 Цит. по: Нуреев Р. Теория развития: институциональные концепции становления рыночной экономики // Вопросы экономики. 2000. № 6. С. 136.
6 Вебер М. О некоторых категориях понимающей социологии // Вебер М. Избр. произв. М., 1990. С. 536—537.
7 Современная западная социология. М., 1990. С. 116—117.
8 Ролз Дж. Теория справедливости. Новосибирск, 1995. С. 61.
общества9. Эти элементы взаимосвязаны, но всегда сохраняют определенную автономность.
Норма — это правило, которому следуют, могут следовать или должны следовать большие группы людей.
Разнообразные факторы, влияющие на процесс формирования норм, можно разделить на три большие группы10: фундаментальные, организационные и культурные традиции, утвердившиеся в данном обществе. К фундаментальным факторам относятся ресурсно-технологические возможности и макроэкономические характеристики системы, к организационным — действующие законы и инструкции. Культурные традиции связаны с воспроизведением устойчивых практик поведения, которые вошли в привычку, закреплены в местных обычаях11. На этом уровне люди повторяют свои повседневные действия, совершая их полуавтоматически, часто не думая об их эффективности и не придавая им большого значения. Фундаментальные факторы менее подвижны и определяются вне рассматриваемого процесса нормообразования, хотя иногда и подвержены его влиянию. Разумеется, деление условно и может зависеть от того, какой именно процесс нормообразования рассматривается.
При соответствующих фундаментальных макроэкономических воздействиях система приходит в эффективное равновесие.
В то же время мы не всегда понимаем, какую именно роль играет тот или иной институт в поддержании институционального равновесия, и далеко не всегда умеем спрогнозировать эффективность той или иной нормы в долгосрочной перспективе.
Кроме того, отнюдь не любой институт, эффективный в одной культурной среде, способен эффективно функционировать в другой. Необходимо учитывать культурную инерцию и вероятность возникновения институционального конфликта.
Важно учитывать также, что для сопоставления норм их приходится сравнивать по тем или иным критериям общественной полезности или эффективности.
Таким образом, эффективный институт — это институт, который:
— соответствует критериям "общественной полезности" и "эффективности";
— поддерживает институциональное равновесие;
— обеспечивает эффективность той или иной нормы в долгосрочной перспективе;
9 Заславская Т.И. Современное российское общество. Социальный механизм трансформации. М., 2004. С. 112—114.
10 См.: Полтерович В. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. № 4.
11 Доклад на VI Международной научной конференции ГУ—ВШЭ "Модернизация экономики и выращивание институтов". Москва, 5—7 апреля 2005 г. М., 2005.
— эффективно функционирует в соответствующей культурной среде.
Принципиальное значение данное определение получает при внедрении (создании) нового института.
Ниже представлена схема создания нового института (рис. 1)12.
1. В исходном пункте находится возникшая проблема и принимается формальная норма: либо заимствованная (применение передового опыта других стран для решения своей проблемы), либо изобретенная и спроектированная с учетом собственного опыта.
2. Соотношение сил поддержки и противодействия определяется объективными препятствиями, мешающими усвоению нового института, его некомплементарностью, несогласованностью со старыми институтами, разной направленностью в их действиях. Если силы поддержки превосходят силы противодействия и лояльное восприятие института становится нормой, то институт усваивается и входит в практику. Если же преобладают силы противодействия и институт на уровне неформальных практик извращается или отторгается и не преодолевает барьера большинства, — приходится возвращаться к исходной проблеме, корректировать формальную норму и затем повторять процесс заново.
3. Прецеденты представляют собой разные случаи восприятия нормы (усвоение, извращение или отторжение).
Таким образом, институциональные изменения требуют особенно серьезных усилий и затрат, обусловленных обеспечением серии позитивных прецедентов, мобилизацией и стимулированием сил поддержки, преодолением барьера большинства.
В качестве удачного примера создания нового института может быть рассмотрено ОАО "Российская венчурная компания" (ОАО "РВК", или просто РВК) — один из ключевых новых институтов развития.
ОАО "Российская венчурная компания" было создано в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2006 г. № 838-р.
Уставный капитал ОАО "РВК" составляет 30 011 320 700 руб. 100% капитала РВК принадлежит Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом Российской Федерации (Росимущество).
Рассмотрим процесс создания нового института, следуя логике, предложенной в рис. 1.
Основная проблема, которая решалась при создании этого института, — обеспечить ускоренное формирование эффективной и конкурентоспособной в глобальном масштабе национальной ин-
12 Там же.
Рис. 1. Создание нового института
новационной системы путем создания саморазвивающейся венчурной отрасли во взаимодействии с другими институтами развития с помощью вовлечения частного венчурного капитала, развития инновационного предпринимательства и технологической бизнес-экспертизы, мобилизуя человеческий потенциал России.
Исходная формальная норма содержит:
1) принципы, регулирующие стимулирование создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования;
2) принципы, регулирующие значительное увеличение финансовых ресурсов венчурных фондов.
Институт исполняет роль государственного фонда венчурных фондов, через который осуществляется государственное стимулирование венчурных инвестиций и финансовая поддержка высокотехнологического сектора в целом.
Пример, когда формальная норма прошла период адаптации. Число проинвестированных фондами РВК инновационных компаний к началу августа 2010 г. достигло 31. Совокупный объем проинвести-рованных средств — около 4,5 млрд руб.
В октябре 2009 г. РВК учредила Фонд посевных инвестиций Российской венчурной компании. Фонд призван осуществлять инвестирование в российские инновационные компании с самой ранней стадии развития с высоким потенциалом роста на российском и зарубежных инновационно-технологических рынках. Размер фонда составляет 2 млрд руб. Деятельность фонда осуществляется через сеть венчурных партнеров фонда, имеющих доступ к научным, материально-техническим и финансовым ресурсам, необходимым для поиска и прединвестиционной подготовки проектов. Фонд посевных инвестиций Российской венчурной компании к июню 2010 г. присвоил статус венчурного партнера 54 компаниям. Рассматриваются еще более двух десятков заявок, в планах — зарегистрировать около сотни венчурных партнеров к концу 2010 г.
При участии РВК созданы венчурные фонды: "ВТБ — Фонд венчурный" (3 млрд 61 млн руб.); "Биопроцесс кэпитал венчурс" (3 млрд руб.); "Максвелл биотех" (3 млрд 61 млн руб.); "Лидер— инновации" (3 млрд руб.); "Тамир Фишман СИ ай Джи венчурный фонд" (2 млрд руб.); "С-Групп Венчурс" (1 млрд 800 млн руб.); "Новые технологии" (3 млрд 61 млн руб.).
Таким образом, общее количество фондов, сформированных ОАО "РВК", достигло десяти (включая 2 фонда в зарубежной юрисдикции), их размер — около 22 млрд руб.
Основные силы поддержки нового института — игроки венчурного рынка: предприниматели и международные инвесторы.
Институт несомненно эффективен и преодолел порог большинства.
На сегодняшний день Российской венчурной компанией подписано 18 соглашений о сотрудничестве с регионами России, до конца 2010 г. планируется заключить соглашения о развитии венчурного рынка с 30% регионов Российской Федерации.
Для того чтобы формальная норма поведения была устойчива, индивидам или группам лиц должно быть "невыгодно" или "нецелесообразно" от нее отклоняться.
Однако, поскольку отклонения имеются, существуют и издержки отклонения от нормы — транзакционные издержки, и издержки перехода от одной нормы к другой, и издержки институциональной трансформации13.
Что касается издержек отклонения, то следует иметь в виду, что любая форма социальной организации — рынок, фирма, государство — требует немалых издержек для своего создания и поддержания "на ходу". При этом различные социальные институты отличаются по уровню и структуре этих издержек. Наиболее эффективными оказываются институты, обходящиеся обществу дешевле.
Таким образом, хозяйствование в рыночных условиях порождает специфический вид издержек, называемых "транзакционными" (от лат. transaction — "сделка").
Классическое определение транзакционных издержек дал Т. Эг-гертссон: "В общих словах транзакционные издержки суть затраты, возникающие, когда индивиды обмениваются правами собственности на экономические активы и обеспечивают свои исключительные права"14. Однако он же отмечает, что четкой дефиниции транзакционных издержек не существует, как и в неоклассической теории нет корректного определения издержек производства. Согласно Р. Мэтьюзу, транзакционные издержки "состоят из издержек составления и заключения контракта, а также... надзора за соблюдением контракта и обеспечения его выполнения в противоположность производственным издержкам, которые суть издержки собственно выполнения контракта"15.
В специальной литературе, как правило, выделяют пять типов транзакционных издержек. Итак, это издержки:
1) на поиск информации. Если речь идет о предпринимателях, то им приходится нести издержки поиска товара для покупки и потенциального продавца, изучения его деловой репутации или, напротив, поиска потребителей для своих товаров и услуг;
2) оценки и контроля качества. Благодаря стандартизации методов оценки соответствующие затраты невелики для массовых
13 См.: Полтерович В. Указ. соч.
14 Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. М., 2010. С. 29.
15 Matthews R.C.O. The economics of institutions and sources of growth // Economic Journ. 1986. Vol. 96. N 12. P. 904.
товаров повседневного спроса, но достаточно ощутимы для более сложных технических товаров;
3) ведения переговоров и заключения договоров;
4) защиты прав собственности. К ним относят издержки на составление контракта или подготовку учредительных документов фирмы, регистрацию сделки или новой фирмы, защиту прав собственности в судебном порядке или иными способами;
5) защиты от оппортунистического поведения. Под оппортунистическим поведением понимается любое уклонение от соблюдения условий контракта или неписанного соглашения. Поэтому неисполнение работником своих обязанностей и неподчинение законным распоряжениям менеджеров фирмы — такая же форма оппортунистического поведения, как поставка товаров ненадлежащего качества.
Часто как вид транзакционных издержек рассматривают и коррупционные платежи. Среди исследователей, работающих в этом направлении, чаще всего называют С. Роуз-Аккерман16. В рамках данного подхода коррупция предполагает ex ante и ex post транзак-ционные издержки. К первым относятся издержки определения участников сделки, размер и тип взятки, правил и норм совершения сделки. Ко вторым — соблюдение соглашения, обеспечение доверия, адаптация к изменившимся обстоятельствам и механизм разрешения разногласий. В рамках экономики преступности индивид взвешивает все издержки и блага своих преступных действий и рационально решает идти на преступление, если ожидаемая полезность подобных действий выше, чем если бы он остался честным и потратил свое время и ресурсы иным образом. Существует достаточно примеров "узаконивания" взятки. Издержки, позволяющие обеспечить "благосклонность" клиента, рассматриваются как обычные деловые затраты, вычитаемые из дохода в налоговых декларациях. И здесь вопрос не в том, законен ли платеж, а в том, являлся ли он "общепринятой необходимой издержкой" при проведении сделки17.
Особое место при этом занимает соотношение "выгод" и "издержек". Именно здесь появляется коррупционная составляющая транзакционных издержек.
Понятие "транзакционные издержки" неотделимо от моделирования формирования и развития институтов. Вручение Нобелевской премии по экономике в 2007 г. Л. Гурвицу, Р. Майерсону
16 Rose-Ackerman S. Corruption: a study in political economy. N.Y., 1978.
17 См.: Райсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: "крестовые походы" и реформы. М., 1988. С. 121.
и Э. Маскину полностью связано с теорией транзакционных издержек, в частности теорией издержек поиска информации18.
В свою очередь издержки, связанные с переходом от одной нормы к другой, — это издержки институциональной трансформации, или трансформационные издержки. При широкомасштабных реформах трансформационные издержки несут как государственный бюджет, так и отдельные фирмы. Можно указать следующие основные статьи трансформационных издержек:
1) составление проекта трансформации;
2) создание и поддержание промежуточных институтов для реализации проекта;
3) реализация проекта;
4) адаптация системы к новому институту.
Всякая трансформация, особенно широкомасштабная, приводит в той или иной мере к дезорганизации системы, усугубляющей издержки адаптации. Любой проект реформ должен включать оценку соответствующих издержек. Несмотря на очевидность этого положения, при обсуждении многих реформ, особенно широкомасштабных, вопрос об издержках даже не поднимается.
Особый вид трансформационных издержек — коррупционные издержки трансформации. Они появляются при переходе от рациональной модели создания нового института (рис. 1) к неэффективному институту с точки зрения большинства. Назовем это "переход № 1".
В случае "перехода № 1" к издержкам трансформации следует отнести:
1) "лоббирование" проекта (появление пролоббированной нормы);
2) издержки, связанные с нивелированием последствий институционального разрыва между формальной нормой и пролоббированной нормой;
3) издержки по устранению институционального конфликта;
4) создание и поддержание промежуточных институтов для реализации проекта (появление переходной ренты; издержки, связанные с установлением размера ренты);
5) переходную ренту (появляется коррупционная составляющая);
6) реализацию проекта (появление неформального института).
Рассмотрим каждый из компонентов коррупционных издержек
трансформации на примере рис. 2.
Лоббирование проекта. В специальной литературе лоббизм рассматривается как система реализации интересов различных групп путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельности государственных органов.
18 См.: Измалков С., Сонин К., Юдкевич М. Теория экономических механизмов // Вопросы экономики. 2008. № 1. С. 11.
Рис. 2. Создание нового института неэффективного с точки зрения общества (реализация интересов узкой группы лиц, извлекающей
переходную ренту)
В связи с тем что государство не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы сразу, возникает проблема очередности, приоритета в осуществлении тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для себя управленческие решения.
Государство в лице законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти должно регулировать складывающиеся экономические отношения. Устанавливая для всех общие правила игры, государство в конечном итоге должно способствовать развитию конкуренции и оздоровлению деловой среды. Однако государственное регулирование, как правило, отстает от меняющихся экономических условий.
Не дожидаясь обновления, бизнес старается по-разному преодолеть назревшие противоречия. Начинает работать криминал, который за нелегальные деньги предлагает бизнесу пути обхода устоявшихся норм. Часть нелегальных денежных средств оседает в карманах чиновников в виде взяток, коррупция процветает, а чиновники становятся незаинтересованными в изменении законодательства, так как потеряют источник дохода.
Силы поддержки. В данной схеме это силы, обладающие дискреционной властью — властью над распределением каких-либо не принадлежащих им (силам) ресурсов по своему усмотрению: а) политическая и бизнес-элита; б) чиновники (бюрократия); в) судебная система; г) правоохранительные органы и т.д.
Цель внедрения неэффективного с точки зрения общества института со стороны сил поддержки: возможность получения экономической прибыли — коррупционной ренты: 1) связанной с использованием властных полномочий; 2) являющейся следствием монопольного положения некоторых государственных должностных лиц.
Институциональные разрывы19. В сложных институциональных системах неизбежно возникают институциональные разрывы между смежными институтами, правилами игры и правилами контроля, институциональными уровнями. Институциональный разрыв между формальными правилами и неформальными деловыми практиками позволяет поддерживать сложившуюся структуру власти и уровень коррупции, необходимый для постоянной "подкормки" чиновников.
Указанные разрывы нередко становятся прямым следствием институциональных реформ, особенно если при подготовке про-
19 Доклад на VI Международной научной конференции...
ведения последних не были учтены сложность и многоуровневость институциональной системы.
При этом если институциональные разрывы слишком велики или сохраняются продолжительное время, то вместо усвоения и укоренения нового института могут возникать разного рода незавершенные и промежуточные состояния с откровенно негативными последствиями: деформализация и извращение нового института, частичное введение нового института или отторжение нового института. Нарастает институциональный конфликт.
Институциональный конфликт между исходной (рациональной) и пролоббированной нормами приводит к появлению неэффективных институтов с точки зрения общества. Самый свежий пример — реструктуризация РАО "ЕЭС".
Реструктуризация является одним из основных направлений реформирования электроэнергетики. Здесь происходит изменение структуры отрасли, ее разделение по видам деятельности, т.е. демонополизация. Реструктурируемые предприятия подвергаются функциональным изменениям: меняется схема управления, техническая и коммерческая инфраструктура.
В электроэнергетике России был выбран кардинальный путь реструктуризации — разделение монополии на основе разделения собственности. Мировой опыт показывает, что подобный подход является логическим элементом крайне либерального пути реформ. В качестве формальной нормы здесь выступает: быстрая либерализация рынка электроэнергии, резкое сокращение государственного присутствия в отрасли (как собственника и регулятора), широкое привлечение частного сектора не только в генерирующий сегмент, но и к управлению в сфере инфраструктурной составляющей. Насколько современная российская экономика реализует такую модель, ясно уже сейчас. Очевидно несовершенство рыночной среды, которая вызывает противоречия, конфликты и риски в реформируемой электроэнергетике России. Речь идет не о желаемом снижении цен на либерализованном рынке, а, напротив, об их росте. Сомнительна также возможность предотвращения монопольной дискриминации в доступе к инфраструктурным сетям. Отношения здоровой конкуренции плохо развиты и плохо регулируются в российской экономике и едва ли в ближайшем будущем смогут стать действенным фактором роста эффективности.
Более того, многие образовавшиеся в результате демонополизации компании ведут себя по-прежнему как монополии. Обладая мощными преимуществами на рынке, энергокомпании злоупотребляют своими правами, по сути игнорируя и ущемляя права других субъектов рынка. Имея лоббистские возможности, естественные монополии могут проводить свою экономическую политику в мас-
штабах всей страны, порой подменяя государство. Это негативно сказывается на положении более слабых субъектов: страдают граждане-потребители, мелкий и средний бизнес, промышленность и т.д. В условиях неразвитых рыночных отношениях, как, например, в России, нормативно-правовое регулирование монополистов может подменяться прямым вмешательством государства.
Таким образом, сегодня мы наблюдаем появление "олигархической энергетики" — формирование частной олигополии или местных монополий с последующим захватом рыночной власти.
Однако если после проведения реформы сектор характеризуется наличием местной монополии или рыночной власти, то, следовательно, главная ее цель не достигнута: внедрение нового института не состоялось. Действительно, при отсутствии конкуренции хорошо регулируемая вертикально интегрированная монополия может оказаться более предпочтительной, чем рынок.
Сегодня уже определенно можно сделать вывод, что хотя основная задача энергореформы заключалась в ликвидации доминирующего положения главного монополиста РАО "ЕЭС", вместо одной государственной монополии мы получили олигополию частных структур.
Механизм реализации формальной нормы создания нового института — механизм реструктуризации — дал сбой. Почему? Дело в том, что первоначальный выбор институционального образца (исходной формальной нормы) был обусловлен оценкой выгод от его введения вполне определенной группой лиц. Особенность реформы электроэнергетики в России в том, что ее инициаторами выступили не потребители, не государство, а частный бизнес и менеджмент естественной монополии.
А. Чубайс начал собирать новую команду по принципу "самые агрессивные и самые ударные в стране". Одними из первых в РАО "ЕЭС" появились Валентин Завадников и Михаил Обызов. К специалистам по имущественным отношениям добавились высококвалифицированные финансисты: в РАО перешли генеральный директор госконцерна "Росэнергоатом" Леонид Меламед, его заместитель — Дмитрий Журба, вице-премьер — Яков Уринсон и экс-председатель Банка России — Сергей Дубинин. Команда А. Чубайса стала продавливать свою версию реформы и выводить из компании квалифицированных энергетиков. Уже в это время заговорили о том, что реструктуризация энергомонополии на выходе будет выгодна лишь самим реформаторам.
В данном случае лоббирование нового института ограниченной группой лиц, сопряженное с инвестициями в него, привело к закреплению такого института в реальной практике и отсутствию стимулов к дальнейшим изменениям. В результате даже если воз-
никнет возможность введения более эффективных институциональных форм реформирования электроэнергетики, она будет всячески тормозится. При этом чем энергичнее начальные преобразования, тем сильнее зависимость от первоначально избранной траектории (траектории продавливания неэффективного института) и тем скорее могут произойти блокировка дальнейшего развития и остановка. Здесь формируются группы игроков, заинтересованные в частичных преобразованиях, обусловленных стремлением получения переходной ренты.
Создание промежуточных институтов. Внедрение любой новой нормы — в том числе и неформальной — требует времени на наладку и адаптацию. Здесь важно иметь проект переходного режима, включая, возможно, создание промежуточных институтов. Однако поскольку промежуточные институты в нашей схеме создаются с целью получения дополнительной переходной ренты, одна из важных задач начального этапа реформ — изъятие переходной ренты в пользу государства, с тем чтобы не допустить неоправданной дифференциации доходов и криминализации общества.
Переходная рента. Любое ограничение свободного перетока ресурсов или уровня цен эквивалентно некоторой привилегии порождает дополнительный (по сравнению с конкурентным равновесием) рентный доход. Например, важнейшими источниками такого дохода в экономиках советского типа были различия между оптовыми и розничными, а также между внутренними и мировыми ценами. Основная часть ренты шла государству и перераспределялась, остальное присваивалось чиновниками и агентами черного рынка. В результате либерализации цен в ходе реформ начала 1990-х гг. рентные доходы должны были исчезнуть, а вместе с ними — и возможности коррупционных злоупотреблений. Сопоставление "равновесия при неравновесных ценах" и "конкурентного равновесия" было целиком в пользу последнего; отсюда делался вывод, что достаточно снять ограничения и устранить государство, чтобы немедленно повысить эффективность. Ошибка либеральных реформаторов состояла в неучете объема транзакционных издержек и издержек институциональной трансформации переходного режима. Эта ошибка привела к драматическим последствиям. Для России потери были колоссальны.
При этом следует иметь в виду, что переходная рента на стадии, когда коррупция еще находится в незрелом, транзитивном состоянии, — это способ для бизнеса от случая к случаю максимизировать прибыль за счет получения внеэкономических преимуществ в конкуренции либо способ доступа к бюджетным средствам, к льготной приватизации эффективных объектов хозяйственной собственности.
Когда коррупция переходит в стадию зрелого состояния, переходная рента принимает форму коррупционной ренты, превращаясь уже в способ "захвата государства"; при достижении емкости коррупционного рынка, превышающей размеры бюджета государства, и возникает феномен "приватизации государства".
Суть феноменов захвата государства и его приватизации состоит в том, что ресурсы и возможности государства эксплуатируются коррупционным корпусом чиновников для извлечения коррупционной ренты, которая становится не просто побочным, стохастическим (от раза к разу) доходом, а доходом основным, доминирующим, регулярным, намного превосходящим официальное денежно-материальное обеспечение по основному месту работы в системе государственной/муниципальной службы. В этой связи возникает эффект макросоциальной институционализации коррупции20. Поэтому получатели переходной ренты заинтересованы в сохранении статус-кво, для чего используется широкий арсенал средств, включающий прежде всего создание "административных барьеров" и "латентной юриспруденции".
Резкий рост дифференциации доходов и криминализация общества, характерные для многих реформирующихся экономик, во многом объясняются присвоением коррупционной ренты. В результате создаются предпосылки трансформационного спада производства и попадания системы в коррупционную ловушку.
Наличие "коррупционной ловушки" на макроуровне определяют следующие факторы: бюрократические традиции, сложившиеся в обществе, высокая дифференциация доходов населения и низкий культурный уровень развития.
Первый элемент представленной триады — бюрократические традиции — на самом деле является мощным фактором для установления в обществе особого коррупционного порядка, где нелегальные формы отношений являются нормой поведения. Зачастую коррупция является частью культуры или стилем жизни отдельного региона. Например, в Индонезии президент Сихаро известен как "мистер 10%", так как международные корпорации, занимающиеся бизнесом в Индонезии, должны платить строго установленную взятку президенту или членам его семьи21.
Высокая дифференциация доходов населения также является фактором, способствующим попаданию общества в коррупционную ловушку. При преобладании в обществе только двух социаль-
20 См.: ТимофеевЛ.М. Институциональная коррупция. М., 2000; ГилинскийЯ.И. Криминология: теория, история, эмпирическая база, социальный контроль: Курс лекций. СПб., 2002.
21 Wei S.-J. Corruption in economic development: beneficial grease, minor annoyance, or major obstacle? Wbrld Bank Institute, Governance Publications. L., 1999.
ных слоев — бедных и богатых — возникает ситуация, когда инвестиции в производственную сферу становятся невыгодными по ряду причин (низкий платежеспособный спрос, длительный срок отдачи вложенного капитала и т.д.). Тогда основными вложениями собственников крупных капиталов становятся рыночные платежи (зачастую нелегальные) за обладание теми или иными преимуществами (рента) для извлечения монопольного дохода.
Низкий культурный уровень общества дает возможность насаждения населению удобных теневым кругам моделей поведения. В этом случае население легко поддается психологическому манипулированию.
Таким образом, при "переходе № 1" лоббизм начинает работать на уровне прецедента (рис. 2). Происходит своеобразная "эрозия" нормы: ее содержание изменяется. Появляются поправки, новые толкования, дополнения и т.д. Возникает институциональный разрыв между исходной формальной нормой и пролоббированной нормой, в результате чего возникают институциональный конфликт и промежуточные состояния создания нового института. Последние наверняка предполагают наличие переходной ренты. Формируется неформальный новый институт. Перед нами классическая петля институциональной ловушки.
Институциональная ловушка. Говоря о непредвиденных результатах макроэкономической политики в России в 1990-х гг., В. Пол-терович использует термин "институциональные ловушки". Этот термин фиксирует устойчивые негативные институциональные последствия тех или иных (изначально продиктованных благими намерениями) макроэкономических решений.
Институциональная ловушка — неэффективная устойчивая норма (неэффективный институт). Как и в случае любой нормы, устойчивость институциональной ловушки означает, что при отклонении от соответствующего стереотипа поведения индивид или малая группа проигрывают, в то время как одновременный переход всех агентов к альтернативной норме позволил бы улучшить общественное благосостояние.
Возникновение институциональных ловушек — главная опасность при проведении реформ и создании новых институтов.
В качестве примера можно привести историю создания нового для рыночной экономики России института — технопарка.
В России формирование первой волны технопарков началось в конце 1980-х — начале 1990-х гг. Большая их часть была организована в высшей школе. Эти технопарки не имели развитой инфраструктуры, недвижимости, подготовленных команд менеджеров. Они, как правило, создавались в качестве структурного подразделения вуза и не были реально действующими организациями, кото-
рые инициируют, создают и поддерживают малые инновационные предприятия. В единичных случаях технопарки были образованы в форме ЗАО, которая дает возможность осуществлять гибкое управление при относительной независимости от базовой организации. Российские технопарки, за редкими исключениями, не выполняют функций инкубатора, а служат в первую очередь своеобразными "площадками безопасности", ограждающими находящиеся в них предприятия от агрессивной внешней среды. Сроки пребывания малых фирм в технопарке неограниченны и составляют на сегодняшний день в среднем около 10 лет (при международном стандарте 2—3 года).
Первый технопарк в Российской Федерации был создан в 1990 г — "Томский научно-технологический парк". Затем их образование резко ускорилось: в 1990 г. — 2 технопарка, в 1991 — 8, в 1992 — 24, в 1993 — 43. На сегодняшний день создано около 80 технопарков, преимущественно при вузах.
Однако реально действующих технопарков значительно меньше: так, в 2000 г. была проведена аккредитация, которую сумели пройти около 30 технопарков. И только чуть более десяти из них были признаны отвечающими международным стандартам. Оценка технопарков проводилась по таким критериям, как степень связи технопарка и университета, уровень вовлеченности студентов, число созданных и реализованных на промышленных предприятиях технологий, степень заинтересованности региона, промышленности и населения в работе технопарка, и по ряду других. Самые высокие агрегатные показатели были у 10 технопарков. Один из крупнейших — Научный парк МГУ — оказался на одиннадцатом месте.
Столь небольшое число реально работающих технопарков объясняется тем, что при их создании не использовались основные принципы строительства нового института. Большинство из них организовывалось с единственной целью: получить дополнительные бюджетные средства под новую структуру. В то же время и со стороны государства не проводилось какой-либо первоначальной селективной политики по заданным критериям: в частности, не делалось приблизительного расчета окупаемости проектов.
Сегодня проект создания технопарков в России фактически приостановлен, да и то, что сделано под видом технопарков, слишком далеко от первоначальной цели. В 2009 г. на программу создания технопарков не израсходовано ни копейки. Финансирование обещают возобновить, но его федеральная часть сократится на треть. Это означает, что на интенсивном развитии 1Т-отрасли можно ставить крест. Зато реализуется локальный проект — Сколково.
Сегодняшние технопарки развиваются не в направлении высокотехнологичных отраслей. Большинство технопарков находятся на стадии составления проектно-сметной документации. Самое страшное, что ни один регион, участвующий в программе, не имеет концепции и бизнес-плана своего технопарка. У регионов совсем нет понимания того, что такое технопарки, — к такому выводу пришла ревизионная комиссия после двух лет работы госпрограммы. В одной из областей в проекте технопарка предусмотрели не только территории для экспоцентра и гостиниц, но даже место для кладбища.
Сегодня из девяти регионов, предложивших проекты технопарков, претендовать на государственные деньги смогут лишь Новосибирск и Кемерово. Финансирования лишатся Дубна, Нижний Новгород, Калуга, Санкт-Петербург, Черноголовка, Мордовия — им придется ждать лучших времен. Госпрограмма по созданию технопарков продлена до 2014 г.
Печальный итог инновационной реформы длиною в 20 лет.
Выход из институциональной ловушки, назовем его "переход № 2", это переход от неэффективного института, созданного в противовес формальной норме, к эффективному с точки зрения общества (большинства); с неэффективной на эффективную траекторию реформ.
Выход из институциональной ловушки связан с высокими затратами. Требуется масштабное изменение фундаментальных или организационных факторов, например радикальное ужесточение наказания за отклонение от общественно эффективной нормы. Такая стратегия сопряжена с высокими издержками и в свою очередь может порождать неблагоприятные кумулятивные эффекты. История борьбы с неплатежами и неуплатой налогов в России показывает, насколько труден данный вариант выхода из институциональной ловушки.
Имеются основания предполагать, что с течением времени в экономической системе спонтанно формируются механизмы, способствующие выходу из институциональной ловушки. Если рыночная инфраструктура несовершенна и соответственно издержки рыночных транзакций велики, то неизбежен спонтанный процесс укрупнения фирм.
Другой принцип постепенного выхода из институциональной ловушки предлагается в работах, посвященных коррупции. Хотя коррупционное равновесие может быть экономически выгодным в краткосрочной перспективе, при достаточном разнообразии участников коррупционных сделок некоторые из них будут придерживаться альтернативной нормы, проще говоря, не будут брать взяток. С течением времени они получат преимущество перед дру-
гими благодаря высокой репутации. Это должно побудить других чиновников имитировать их поведение. Подчеркнем, что фундаментальные и организационные факторы могут способствовать либо препятствовать спонтанному выходу системы из институциональной ловушки.
Подводя итог, можно сделать вывод, что неспособность организаторов реформ найти "мягкий", управляемый выход из институциональных ловушек является, видимо, одной из основных причин демодернизации российской экономики на современном этапе.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Борьба с коррупцией — первоочередная задача для правительства // Пресс-релиз Аналитического центра Юрия Левады (Левада-центр). 2006. 28 июля. М., 2006.
Виражи коррупции. URL: www.expert.ru (дата обращения: 23.06.2008).
Глазьев С.Ю. Стратегия и концепция социально-экономического развития до 2020 года: экономический анализ. URL: http://spkurdyumov. narod.ru/Glazev111.htm
Григорьев Л.М., Аузан А.А., Афонцев С.А. и др. Коалиции для будущего. Стратегия развития России в 2008—2016 гг. URL: http://www.hse.ru/data/ 216/061/1237/16.05.07.pdf
Добреньков В.И., Исправникова Н.Р. Коррупция: современные подходы к исследованию. М., 2009.
Медведев Д.А. Боремся с коррупцией. URL: http://www.expert.ru/news/ 2008/10/03/gd_korr/
Медведев Д.А. Послания Федеральному Собранию. URL: http:// www kremlin.ru
Петров В. Многоликая модернизация. URL: http://www.lawinrussia.ru/ glavnaya-tema/2010-06-21/mnogolikaya-modernizatsiya.html
Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы. М., 2003.
