CC BY
51
УДК 502.36
А.В. Потапов ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ЖИЗНИ
Проанализировано современное состояние процессов политического, экономического и социального регулирования проблемы качества жизни. Предложена система федерально-регионально-муниципального управления качеством жизни.
A.V. Potapov THE INSTITUTIONAL PROBLEMS OF THE MANAGEMENT BY THE LIFE QUALITY
The modern condition of processes of political, economic, social regulation of a problem of quality of a life is analyzed in this article. The federal-regional-municipal control system of quality of a life is offered here.
Эффективность процесса управления качеством жизни населения является определяющим фактором, характеризующим уровень развития муниципального образования, региона и страны в целом. Управление качеством жизни населения включает в себя следующие подсистемы: управление развитием личности на основе процессов социализации в рамках семьи, учебных заведений, учреждений, организаций, корпораций и т.д.; управление качеством среды жизнедеятельности; управление качеством образования; управление развитием народонаселения; управление состоянием здоровья населения. В научной литературе встречается понятие «социального кругооборота качества»: качество человека - качество труда - качество производства - качество технологий - качество образования - качество культуры и качество науки - качество управления - качество социальных и экономических систем - качество жизни - качество человека. Однако рассмотрение этой цепочки изменения качества с позиций нелинейности закона о переходе количественных изменений в качественные [1] позволяет вести разговор не о кругообороте качества, а о его развитии по спирали в соответствии с общими законами эволюции бытия. Муниципальный и региональный аспекты управления повседневной жизнью населения связаны с административно-территориальным устройством страны и регулируются Федеральным законом № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом в стране нет ни одного правового акта федерального уровня по управлению качеством жизни населения, а также государственного межведомственного органа, разрабатывающего и реализующего политику повышения качества жизни и здоровья населения и отстаивающего интересы государства и граждан, а не интересы отдельных министерств, ведомств и бизнес-сообществ. В зачаточном состоянии находятся вопросы управления качеством продукции, техники и технологии, качеством образовательных и медицинских услуг страны. На региональном уровне наиболее перспективными и передовыми регионами по вопросам качества жизни оказались Ханты-
Мансийский автономный округ - Югра, Белгородская область, г. Санкт-Петербург. Белгородская область и г. Санкт-Петербург имеют тщательно проработанные программы улучшения качества жизни населения, в г. Белгороде действует лаборатория качества жизни, а население Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с 10 февраля 2006 года (момента принятия Думой) живет по Закону «О качестве жизни населения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» [2]. Этот Закон определяет механизм и направления государственной политики качества жизни населения в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, а также полномочия органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в пределах компетенции субъекта Российской Федерации по реализации этого Закона. Законом определены основные показатели обеспечения качества жизни населения автономного округа, в числе которых: продолжительность жизни реальная и ожидаемая; валовый внутренний продукт (ВВП) и валовый региональный продукт (ВРП) на душу населения; индекс социального здоровья населения автономного округа в целом и в расчете на каждого жителя автономного округа; уровень образования и грамотности населения автономного округа в целом; уровень доходов населения автономного округа в целом и его отдельных групп; занятость населения автономного округа; потребление товаров, в том числе длительного пользования; доля государственных расходов на социальную деятельность; индексы бедности и нищеты населения автономного округа в целом и его отдельных социальных групп; достаточность питания; репродуктивное здоровье; младенческая смертность; материнская смертность; количество инвалидов, в том числе детей-инвалидов; уровень потребления базовых социальных услуг; уровень преступности; уровень экологической безопасности; социальная активность. Порядок определения размеров показателей обеспечения качества жизни населения устанавливается правительством Ханты-Мансийского автономного округа -Югры (далее, правительство). Для сравнения, международная статистика качества жизни (ООН, 1978 г.) включает 12 основных групп показателей:
1. Рождаемость, смертность и другие демографические характеристики населения.
2. Санитарно-гигиенические условия жизни.
3. Потребление продовольственных товаров.
4. Жилищные условия.
5. Образование и культура.
6. Условия труда и занятость.
7. Доходы и расходы населения.
8. Стоимость жизни и потребительские цены.
9.Транспортные средства.
10. Организация отдыха.
11. Социальное обеспечение.
12. Свобода человека.
Сравнивая эти показатели, можно сделать вывод о том, что в Законе отсутствуют такие социально значимые показатели как жилищные условия, транспорт, коммуникации и связь.
Далее, в Законе определены полномочия органов государственной власти автономного округа по обеспечению качества жизни населения автономного округа. К ним относятся: принятие нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры; установление социальных стандартов и нормативов, контроль за их соблюдением; определение расходов на обеспечение установленных социальных нормативов, а также поддержание социальной инфраструктуры при формировании социальных стандартов качества жизни населения автономного округа с учетом средств, необходимых для субсидирования расходов органов местного самоуправления автономного округа в целях социально-экономического развития автономного округа и обеспечения равных прав граждан в области качества жизни; выявление факторов, неблагоприятно влияющих на благополучие и
здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению; координация деятельности органов государственной власти автономного округа по повышению качества жизни населения автономного округа; регулярное информирование граждан по вопросам обеспечения качества жизни населения; координация и финансирование научных исследований в области обеспечения качества жизни населения автономного округа; международное сотрудничество в области обеспечения качества жизни населения автономного округа; определение основных направлений государственной политики автономного округа в области обеспечения качества жизни населения автономного округа и осуществление руководства ее реализацией; разработка социальных стандартов, социальных показателей, социальных индикаторов и социальных нормативов обеспечения качества жизни населения автономного округа. Среди этих полномочий для органов государственной власти новыми являются разработка и установление социальных стандартов и нормативов. Однако этот пункт является не совсем корректным. Согласно Закону получается, что мы сами стандарты устанавливаем и сами же их контролируем. Далее, для координации деятельности по регулированию вопросов обеспечения качества жизни населения автономного округа при губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры создается Совет по вопросам социального развития и обеспечения качества жизни населения автономного округа. Порядок формирования и деятельность Совета по вопросам социального развития и обеспечения качества жизни населения автономного округа устанавливается губернатором Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. На наш взгляд, это самое слабое место в Законе, так как многочисленные надзорные и контролирующие органы федерального и регионального значения, действующие на территории округа, которые по долгу службы отвечают за качество жизни населения и получают за это зарплату, оказались в стороне от проблем обеспечения качества жизни населения.
Далее, качество жизни населения автономного округа обеспечивается посредством системы мер по регулированию демографической ситуации в автономном округе: регулирование материального благополучия граждан путем установления за счет средств бюджета автономного округа дополнительных надбавок к минимальным размерам заработной платы, пенсиям, социальным выплатам, обеспечивающим достижение установленного в автономном округе прожиточного минимума для малообеспеченных категорий населения в соответствии с законодательством; разработка и реализация целевых программ обеспечения качества жизни населения автономного округа; осуществление активного жилищного строительства и обеспечение отдельных категорий граждан социальным жильем в порядке, определяемом правительством автономного округа; создание социокультурной среды и развитие социальной инфраструктуры автономного округа; осуществление социального индикативного планирования при формировании государственной политики в области обеспечения качества жизни населения автономного округа, разработки и принятия социальных индикативных планов; установление социальных нормативов качества жизни населения автономного округа и контроль за их соблюдением; определение социальных индикаторов и порядка их использования; оказание социальнопсихологической поддержки населению автономного округа; сертификация продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека; лицензирование видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека; проведение мониторинга качества жизни населения автономного округа; проведение социальноэкономической экспертизы качества жизни населения автономного округа, научных исследований в области обеспечения качества жизни населения автономного округа; информирование населения о фактическом положении дел в области обеспечения качества жизни населения автономного округа, а также о мерах государственной политики Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по повышению качества жизни населения.
Несколько иная организационная модель управления качеством жизни населения предложена П.Д.Косинским для условий Кемеровской области. Анализируя существующую систему административно-территориального устройства и управления Кемеровской области, он отметил ряд противоречий:
- организационная структура управления социально-экономическим развитием региона представлена в настоящее время как органами местного самоуправления, так и органами государственной власти, призванными решать вопросы местного значения;
- отсутствует единая государственная политика социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований;
- ограниченность объектов, находящихся в муниципальной собственности, и отсутствие достаточной материально-технической базы обусловливают недейственность и неопределенность в управлении ими;
- большинство территориальных образований находятся в сельской местности. Взаимоотношения же между сельскими и городскими администрациями не выстроены ни административно, ни юридически. Их экономические и социальные интересы часто не совпадают, а во многих случаях взаимоисключают друг друга;
- во всех структурах власти имеются фискальные и другие органы исполнительной власти, дублирующие друг друга и мешающие эффективно работать;
- анализ эффективности структуры управления региона показывает на слабое использование научных подходов;
- не определена роль «столичных» городов и районов, что порой необоснованно завышает их значимость и занижает роль поселковых местных самоуправлений [3].
Для устранения этих противоречий П.Д. Косинский предлагает изменить схему административно-территориального устройства и организационную структуру управления Кемеровской области. В организационной структуре управления областью предлагается ввести блок управления качеством жизни населения во главе с первым заместителем губернатора. В модели П.Д.Косинского также не определена роль федеральных и региональных инспектирующих и надзорных органов. Анализируя различные региональные модели управления качеством жизни, можно отметить, что в стране нет целостной стройной государственной системы управления качеством жизни. Политический, социальный, экономический механизмы регулирования и обеспечения качества жизни населения в нашей стране не разработаны. Среди общественности нет единого мнения по вопросу необходимости оценки качества жизни. Одни ратуют за создание тотальных общественных лабораторий по оценке качества жизни, другие, ссылаясь на то, что большинство населения живет за чертой бедности, убеждают в бессмысленности подобных работ в России. Кроме того, в условиях перехода к рыночным отношениям в российском обществе активизировались неблагоприятные объективные условия и субъективные факторы, усугубляющие низкий уровень жизни населения и негативно влияющие на демографическую ситуацию. Страна находится в глубочайшем демографическом кризисе, население страны вымирает. Нельзя винить нынешнее и предыдущее руководство страны в сегодняшнем демографическом провале. Как отмечают российские демографы, его истоки были заложены еще в 60-х годах, когда в России в целом и большинстве ее регионов завершился переход к современному типу воспроизводства: одна женщина в среднем рожала примерно двух детей, из которых 95% доживало до 15 лет, а до 60 лет - 90% женщин и 66% мужчин. При этом мальчиков рождается немного больше, чем девочек (на 2...3%), но смертность людей мужского пола выше, поэтому к 20-30 годам соотношение мужчин и женщин выравнивается, а в старших возрастах женщин гораздо больше [4]. В настоящее время к чисто демографическим факторам снижения рождаемости добавились и социально-экономические, прежде всего - снижение уровня жизни и неуверенность в завтрашнем дне. Не все россияне выдержали испытание перестройкой и экономическими реформами, наблюдается
маргинализация населения, имеются безработные. Ухудшается качественный состав населения, ежегодно в России рождается 50 тыс. детей с врожденной инвалидностью и пороками развития, умственной отсталостью. 187 тысяч детей страдают психическими заболеваниями. Падает приоритет семьи, так как одному человеку прожить проще, нежели содержать семью. Страна переживает четвертый демографический кризис, когда снова происходит естественная убыль населения. Главные причины повышения смертности - рост числа несчастных случаев, отравлений, травм, сердечно-сосудистых заболеваний. Нынешнее руководство страны прикладывает много усилий для того, чтобы выправить демографическую ситуацию страны, внедряя национальные проекты социальной направленности. Выполнение этих проектов позволит россиянам достигнуть более высокого качества жизни. В Послании Федеральному Собранию Президент России определил преодоление демографического кризиса и создание условий для улучшения демографической ситуации в стране как основную стратегическую задачу государственных органов власти. Необходимо бороться за жизнь и здоровье каждого россиянина.
По мнению автора, в стране имеются все предпосылки для создания государственной системы управления качеством жизни. Если приоритетным направлением в деятельности правительства является обеспечение достойного уровня жизни населения, то приоритетным направлением деятельности Президента - гаранта Конституции - является обеспечение качества жизни, тем более что в статье 7 Конституции РФ записано: «Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [5]. Если принять это положение за аксиому, то согласно сложившейся в настоящее время вертикали власти субъектами управления качеством жизни на местах должны выступать полномочные представители Президента по округам и главные федеральные инспекторы по регионам. В развитие этого тезиса необходимо напомнить, что на местах насчитывается свыше 15 надзорных и инспектирующих органов федерального и регионального уровней, действующих порою разрозненно, каждый в своей узкой профессиональной области, среди них: Государственная жилищная инспекция, Государственная транспортная инспекция, ГИБДД, гостехнадзор, госархстройнадзор, Рособрнадзор, Росмеднадзор, Государственная налоговая инспекция, госпожнадзор, энергонадзор и др. Основной функциональной обязанностью этих органов является надзор за исполнением законов, инструкций, стандартов, норм и правил, предписаний контролируемыми организациями, предприятиями, учреждениями, а также частными лицами. Автор имеет опыт работы в Государственной жилищной инспекции Саратовской области, сначала в должности главного специалиста, а затем в должности начальника производственнотехнического отдела. До 90-95% рабочего времени специалисты инспекции были заняты проверкой обращений и жалоб граждан области к Президенту, Главному федеральному инспектору по Саратовской области, губернатору области на плохие жилищные условия, а также составлением проектов мотивированных ответов на эти жалобы. В сложных случаях производились комиссионные выезды со специалистами госархстройнадзора, санэпидемстанции и др. Работали по результатам случившегося, а меры превентивного характера применялись крайне редко. Опыт работы в Государственной жилищной инспекции подсказывает, что, объединив усилия всех надзорных и инспектирующих органов под началом представителей Президента на местах и координируя работу этих органов, можно решить проблему управления качеством жизни населения. В связи с этим автором предложена система федерально-регионально-муниципального управления качеством жизни (см. рисунок). Неотъемлемой частью данной структуры являются информационно-аналитический центр и центр мониторинга качества жизни. Информация, полученная в результате проведения мониторинга, является необходимым условием организации эффективного управления регионом, муниципальным образованием. Управляющий орган должен располагать достоверными научно обоснованными данными об объеме и структуре потребления
материальных благ и услуг населением и их качестве, о закономерностях и количественных (качественных) параметрах их изменения на перспективу. В научной литературе термину «мониторинг» приписываются следующие значения: 1. Наблюдение; 2. Отслеживание;
3. Надзор; 4. Управление. В последние годы управленческий аспект мониторинга (control) совместился с его обычной трактовкой как отслеживания. Функцию управления невозможно устранить из современного мониторинга, что видно из опыта мониторинга различных видов человеческой деятельности, в котором контроль/управление событиями является основной и окончательной задачей. Мониторинг не следует смешивать со сбором статистических данных, который обычно проводит Госкомстат. Мониторинг подразумевает деятельность, которая непосредственно связана с исследуемым объектом. Это делает мониторинг одной из ключевых функций при оценке качества жизни. Мониторинг может иметь различную ориентацию.
Главный федеральный инспектор по региону
Аппарат Президента РФ
Аппарат Главного федерального инспектора
Губернатор
Информационно-аналитический центр, центр мониторинга
- Региональное правительство
Отделение государственной жилищной инспекции
Отделение Рособрнадзора
Отделение Росмеднадзора
Отделение государственной экологической безопасности и природопользования
Отделение энергонадзора
Отделение гостехнадзора
Отделение государственной стандартизации и сертификации
Отделение госдорнадзора
Отделение государственной транспортной инспекции
Отделение государственной межведомственной экспертизы
Отделение госархстройнадзора
Отделение госпожнадзора
Отделение государственного ветеринарного надзора
Отделение федеральной счетной палаты
Отделение госинспекции по труду
Региональное министерство ЖКХ
Региональное министерство образования и науки
Региональное министерство здравоохранения
Региональное министерство экономики
Региональное министерство транспорта
Региональное министерство строительства
Региональное министерство сельского хозяйства
Региональное министерство финансов
Региональное министерство социального развития
Глава администрации МО
Комитет по ЖКХ
Комитет по образованию
Комитет
здравоохранения
Комитет по промышленности, энергетике, транспорту
Комитет по капитальному
Комитет по архитектуре и градостроительству
-> Комитет по финансам
Комитет по труду и социальному развитию
Государственные правовые и законодательные органы
Органы госбезопасности, внутренних дел, ГО и ЧС
Региональные общественнополитические объединения, партии и организации, благотворительные
Г оскомстат
Федерально-регионально-муниципальная система управления качеством жизни населения
Он может быть ориентирован на текущую ситуацию, которая связана с определенными целями и задачами оценки качества жизни, для того, чтобы проверить, соответствуют значения показателей стандартам, или же необходимы меры по исправлению ситуации. Он также может быть ориентирован на будущее и позволяет главам администраций предвидеть события по изменению качества жизни. Таким образом, оценка качества жизни населения имеет смысл только в том случае, когда его результаты используются в управлении социальными процессами, когда субъекты управления вносят определенные коррективы в проводимую социально-экономическую политику, когда пересматриваются размеры затрат по статьям расходов, когда качество жизни становится элементом государственной политики. В этом случае процедура оценки качества жизни выполняет функцию обратной связи. Такие замеры должны проводиться с определенной периодичностью и завершаться набором стандартных управленческих решений и рекомендаций.
На основании вышеизложенного предлагается:
- на базе Саратовской области реализовать пилотный проект по внедрению предложенной автором федерально-регионально-муниципальной структуры управления качеством жизни;
- научно обосновать показатели качества жизни;
- разработать федеральные, региональные и муниципальные стандарты качества жизни в соответствии с мировыми стандартами;
- организовать мониторинг качества жизни на муниципальном и региональном уровнях;
- сформулировать первоочередные меры по улучшению качества жизни в стране.
ЛИТЕРАТУРА
1. Потапов А.В. Элементы гомогетерогеники в теоретико-методологическом обеспечении качества жизни / А.В. Потапов // Вестник Саратовского государственного технического университета. 2007. № 3. Вып. 1. С. 200-203.
2. Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О качестве жизни
населения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры». [Электронный ресурс]. Режим доступа:
кйр://к§Ы1ё.уапёех.сот/уапёЫт?иг1=кйр%3А^’^^аётктао.ги/ро1Шс8/Р8оуи2/...
3. Косинский П. Д. Организационная модель управления качеством жизни
населения Кемеровской области. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов / П.Д. Косинский // Проблемы современной экономики. № 1(13).
[Электронный ресурс]. Режим доступа: кйр://’^^^т-есопоту.ги/аг1.ркр34аг11ё=20738
4. Демография России [Электронный ресурс]. Режим доступа:
Ьйр://’^^^геГега18.пе1;.иа/у1е’^19684
5. Конституция Российской Федерации. М.: Маркетинг, 2001. 39 с.
Потапов Андрей Владимирович -
кандидат технических наук,
доцент кафедры «Железнодорожный путь, машины и оборудование»
Российского государственного открытого технического университета путей сообщения
Статья поступила в редакцию 24.04.07, принята к опубликованию 03.07.07
