CC BY
13Институциональные основы устойчивого эколого-экономического развития региона
Russian Federation: Institutional Framework for Sustainable Environmental and Economic Development
o;
m
со <
o.
CK
ш
i-<
o.
УДК 332.142.6 О
Шабунина Тамара Владимировна
старший научный сотрудник Института проблем региональной экономики РАН (Санкт-Петербург),
кандидат экономических наук, доцент 198013, Санкт-Петербург, ул. Серпуховская, д. 38
Shabunina Tamara Vladimirovna
Serpukhovskaya Str. 38, St. Petersburg, 198013, Russian Federation
Обеспечение устойчивого эколого-экономического развития региона требует кардинального совершенствования существующей институциональной среды и создания нового институционального сопровождения. В статье обосновываются наиболее актуальные направления институциональных преобразований на федеральном и региональном уровнях управления с позиции устойчивого эколого-экономического развития региона. Рассматриваются пути совершенствование комплексного института природоресурсных платежей, экологических нормативов, стандартов и механизма их контроля. Выделяется проблема повышения эффективности исполнения экологического законодательства на основе создания механизма соблюдения законов, создания единой сети государственного мониторинга окружающей среды, совершенствования института экологического контроля и экспертизы.
Для повышения эффективности взаимодействия федерального центра и субъектов РФ в сфере экологии рассматриваются возможности экономически обоснованного разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, включая вопросы собственности на природные ресурсы в интересах всего общества. Особое внимание уделяется институциональным основам инновационной экологически безопасной деятельности в регионе на основе реализации принципов концепции устойчивого развития.
The article covers the Russian Federation's institutional framework for sustainable environmental and economic development (SEED), suggesting that a new framework needs to be established with a radically improved structure. The paper substantiates the relevant areas of institutional reform at both the federal and regional levels of government, with an emphasis on SEED at regional level. In this sphere, it discusses ways to improve integration of natural resource through payments, environmental regulations, novel standards and control mechanisms. The document presents several approaches for increasing the effectiveness of environmental enforcement rules. These include creating a unified network of public monitoring, and improving environmental control and regulation. In parallel, the document suggests ways of enhancing the interaction between the Russian Federation and its regions in the ecological sector. One method it considers is the possibility of dividing economic power on issues related to natural resource ownership between the central government and the different regions. In this respect, the document says the regions should pay particular attention to the institutional framework of innovative environmentally
Щелкина Светлана Павловна
старший научный сотрудник Института проблем региональной экономики РАН (Санкт-Петербург),
кандидат экономических наук, доцент 198013, Санкт-Петербург, ул. Серпуховская, д. 38
Shchelkina Svetlana Pavlovna
Serpukhovskaya Str. 38, St. Petersburg, 198013, Russian Federation
friendly enterprises, which are based on the principles of sustainable development.
Ключевые слова: институциональные основы, устойчивое эколого-экономическое развитие, инновационная экологически безопасная деятельность
Keywords: institutional framework, sustainable environmental and economic development, innovative environmentally friendly activities
В настоящее время, когда изменяется приоритетность реализации интересов при взаимодействии общества и природы за счет роста влияния экологической составляющей, несовершенство институционального устройства эколого-экономической системы усиливает противоречивость экологических и экономических интересов. При этом любое изменение состояния эколого-экономической системы можно рассматривать как системно-институциональное взаимодействие общества и природы, и по мере усложнения функционирования экономических систем, увеличения производства и потребления роль природного (экологического) фактора постоянно увеличивается. Поэтому совершенно очевидно, что обеспечение устойчивого сбалансированного эколого-экономического развития региона требует как кардинального совершенствования существующей институциональной среды, так и создания нового институционального сопровождения.
Как свидетельствует международный и отечественный опыт, проведение институциональных изменений отличается повышенной сложностью, предполагает основательную теоретико-методологическую проработку и значительные сроки. С такими проблемами, как несовершенство экологических институтов нормативно-правовой и налоговой систем, структуры органов экологического управления, а также нестабильность государственной стратегии, неопределенность властных полномочий органов исполнительной власти и др. встретились и российские регионы на современном этапе институциональных преобразований в эколого-экономической деятельности.
Анализ современного состояния институциональной среды федерального и регионального уровней управ-
о;
S 0. о
ш I-
о;
с
^
о
ш т
0
1
О ^
О
ления с позиции устойчивого эколого-экономического развития региона показывает необходимость реализации следующих наиболее актуальных направлений институциональных преобразований:
• повышение эффективности взаимодействия федерального центра и субъектов РФ в управлении устойчивым эколого-экономическим развитием региона;
• совершенствование комплексного института приро-доресурсных платежей (компенсационные, стимулирующие и фискальные и др.), экологических нормативов, стандартов и механизма их контроля;
• совершенствование институтов экологической экспертизы хозяйственных проектов, экологического контроля и мониторинга окружающей среды;
• совершенствование экологического законодательства и механизма усиления контроля за его выполнением;
• повышение качества деятельности экологических институтов (защищенность прав собственности, снижение уровня коррупции, предотвращение нецелевого использования институтов и др.);
• формирование региональной инновационной системы как институциональной основы устойчивого сбалансированного развития региона.
Для повышения эффективности взаимодействия федерального центра и субъектов РФ в сфере экологии, в первую очередь, необходимо экономически обоснованное разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов, включая вопросы собственности на природные ресурсы в интересах всего общества и введения механизма вовлечения общественности. На наш взгляд, ответственность в природопользовании для федерации (государства), а также регионов и хозяйствующих субъектов должна быть общая и единая, хотя она и подразделяется соответствующим образом по масштабам и уровням их деятельности. При этом следует иметь в виду, что существует совокупность важнейших функций, которые кроме федерального Центра никто не может выполнить, и ответственность за их реализацию несут федеральные органы власти. К ним следует отнести:
• обеспечение воспроизводства процесса природопользования в объемах, позволяющих решать проблемы национальной безопасности;
• решение комплекса экологических проблем, сопутствующих различным видам природопользования;
• осуществление единой государственной политики по недропользованию, включающей проведение в необходимых объемах геологоразведочных работ, определение рациональной структуры добычи сырья и оптимальной схемы его транспортировки и использования;
• стимулирование обновления основного капитала и внедрения инновационных технологий добычи и переработки сырья в ресурсообразующих отраслях;
• совершенствование финансово-кредитной и бюджетной политики на основе учета экспортной составляющей доходов.
Представляется очевидным, что определение объемов государственных закупок для ежегодного пополнения стратегических запасов продовольствия, нефтепродуктов, металлов и т. п. — это исключительная задача федерального центра. Того же порядка величинами надо считать задачи по определению норм природоохранной деятельности и экологическому контролю в природопользовании; установлению объемов
выполнения геологоразведочных работ в масштабе страны и накоплению перспективных запасов добычи минерально-сырьевых ресурсов; по формированию оптимальной структуры экспорта сырья и готовой продукции, отвечающей национальным интересам; наконец, по проведению активной финансово-кредитной политики, способствующей укреплению бюджетного федерализма и стимулированию процесса обновления основного капитала предприятий добывающих отраслей. Все эти задачи должны решаться по согласованию и совместно с регионами страны с помощью взаимной аргументации по важнейшим проблемам.
Для обеспечения полномочий субъектов федерации в сфере экологии, на наш взгляд, интересны предложения специалистов [1] по созданию межведомственных региональных координационных центров управления воспроизводством окружающей среды, которые могли бы выполнять следующие функции:
• проведение эколого-экономической оценки при-родно-ресурсного потенциала территории и определение экологически приемлемого уровня экономического развития региона;
• прогнозирование социо-эколого-экономического развития субъекта федерации;
• выработка концепции сбалансированного развития региона с учетом потенциальных возможностей использования природных ресурсов на основе инновационных тенденций становления национальной экономики;
• разработка региональных экологических программ, обеспечивающих увязку экологических и социальных нормативов с системой конкретных природоохранных мероприятий;
• экспертиза региональной законодательной базы рационального природопользования и формирование предложений по ее совершенствованию;
• содействие созданию благоприятных финансово-инвестиционных условий природопользования. Согласование работы предлагаемых межведомственных региональных координационных центров управления эколого-экономическими системами может осуществлять совет по стратегическому планированию при Администрации полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Одним из ключевых направлений совершенствования институциональной среды устойчивого эколого-экономического развития региональной экономики является преобразование системы налогов и платежей в связи с возрастанием экономической ценности природы. С этой целью необходимо решение следующих задач: во-первых, с помощью дифференцированных налогов сделать цену продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не обществом или жертвами загрязнения (т. е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит»). При этом должно предусматриваться установление повышенных налогов для экологически опасных продуктов и видов деятельности и налоговых льгот для экологически чистых продуктов и деятельности.
С целью снижения природоемкости очень важно реформировать налоговую систему в рамках всей экономики. Во-первых, необходимо увеличить удельный вес налогов в природоэксплуатирующем секторе экономики в общей сумме налогов, что будет способствовать адекватному отражению роли огромного природного потенциала в российской экономике, более
рациональному использованию ресурсов, изъятию природной ренты в пользу общества. По оценкам специалистов [2], эта доля должна возрасти в несколько раз и составить существенную часть доходов государственного бюджета. Следует отметить возможности такой налоговой системы по изъятию колоссальной природной ренты, которая принадлежит всему обществу, а сейчас монополизируется природоэксплуа-тирующими секторами — сотни миллиардов долларов, которые в 1990-е гг. были вывезены из страны и нелегально остались за рубежом, в подавляющем большинстве имеют природное происхождение.
Во-вторых, необходимо создать единую систему налогов, охватывающую всю природно-продуктовую вертикаль (цепочку) — от первичного природного вещества до конечной продукции, получаемой на его основе. Налоговая система должна быть устроена таким образом, чтобы на первых этапах природно-продуктовой вертикали налоги были максимальными (для подавления природоэксплуатирующей деятельности) и убывали по мере приближения к стадии конечной продукции (для стимулирования высокотехнологичных, инфраструктурных, перерабатывающих и обрабатывающих отраслей).
Особая роль в институциональном механизме экологического управления отводится платежам за негативное воздействие на окружающую среду. Следует отметить, что на современном этапе эффект данной системы платежей минимален, так как в результате инфляции и недостаточной индексации величина платежей резко уменьшилась.
Поэтому очень важно, чтобы при составлении проектов, программ, бизнес-планов и пр. разработчики в финансовом и экономическом анализе будущей деятельности учитывали полностью индексированные платежи за загрязнение, что позволит создать дополнительные экономические препятствия для эколого-несбалансированной деятельности. Экологическая экспертиза также должна рассматривать проекты только с полностью индексированными платежами. Недооценка природных ресурсов и экологического ущерба приводит к искажению показателей экономического развития и прогресса. Имеющиеся сейчас в этой сфере традиционные макроэкономические показатели (валовой внутренний продукт (ВВП), валовой национальный продукт (ВНП), доход на душу населения и пр.) игнорируют экологическую деградацию. Рост этих показателей сегодня может базироваться на техногенном природоемком развитии. Тем самым создается возможность резкого ухудшения экономических показателей в будущем в случае истощения природных ресурсов и загрязнения окружающей среды.
Если нет механизма компенсации социально-эко-лого-экономического ущерба самим нарушителем (реализация принципа «загрязнитель платит»), то это означает, что соответствующие потери реальны для других экономических агентов, населения. По расчетам западных ученых, в развитых странах ущерб достигает 3-5% ВНП. По оценкам Института проблем рынка РАН, в России экономический ущерб от загрязнения окружающей среды составляет 10-15% ВНП. При этом целевые затраты на охрану окружающей среды несоизмеримо меньше — 0,2-0,4%, да и те выделяются с большим трудом [3]. Это соотношение указывает на то, что в настоящее время не осознается реальность потерь, которые вызваны экологическими нарушениями и выражаются в объемах недополученной продукции и в затратах на компенсацию последствий экологических нарушений.
В сложившихся условиях для России возможный ^ экономический рост в ближайшем будущем — при t= сохранении техногенных тенденций развития — бу- ™ дет базироваться на сверхэксплуатации природы. < Поэтому, как уже отмечалось, в экономике необхо- к дима ориентация на конечные результаты, а не на 2 промежуточные валовые показатели. н
Экологическое нормирование качества окружаю- ^ щей среды — еще одно из актуальных направлений ° развития институциональной среды для обеспечения к сбалансированного эколого-экономического развития ^ региона. В современных условиях оно должно осно- ° вываться на следующих принципах: ^
• принцип целеполагания, предполагающий приори- < тет долгосрочных последствий для общества и при- " роды в целом над краткосрочными экономическими ^ интересами отдельных природопользователей, ре- s гиональных интересов над локальными; =□
• принцип порога — установление критических по- 2 роговых значений воздействия хозяйственной дея- ® тельности, не превышение которых гарантирует экологическую безопасность;
• принцип снижения удельного риска — развитие только таких направлений роста материального потребления, при которых обеспечивается снижение антропогенной нагрузки на единицу площади и единицу производимой продукции;
• принцип опережения — это значит, что организация исследований по разработке норматива должна предшествовать началу планируемого воздействия [4].
Следует отметить, что действующие в настоящее время в РФ экологические нормативы и стандарты (при всей их относительной строгости) требуют совершенствования, прежде всего, путем ориентации на самые слабые звенья экосистемы. С этой целью предприятия должны иметь план достижения экологических нормативов, содержащий технологические и технические меры, сроки их осуществления и издержки по годам. Также целесообразно разрабатывать планы экологических действий применительно к уровню региона. Необходимо, чтобы планы основывались на реализации взаимосвязанных экономических и институциональных инструментов устойчивого развития при адекватном финансировании.
Экологическое нормирование, по сути, относятся к административным методам регулирования, сбалансированное развитие предполагает их дополнение экономическими методами.
Совершенствование экологической институциональной среды включает в себя также решение проблем создания налогов за использование такого особого вида природных ресурсов, как ассимиляционный (поглотительный) потенциал окружающей среды. Ассимиляционный потенциал окружающей среды, в отличие от традиционных природных ресурсов, имеет особенности [Там же]. Во-первых, в связи с возрастающим воздействием хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды способность ассимиляционного потенциала «сопротивляться» воздействию человека становится ныне не просто национальным достоянием, а важнейшим условием дальнейшего существования рода человеческого. Во-вторых, ассимиляционный потенциал по своей направленности способствует достижению той степени чистоты окружающей среды (например, воздуха), которая придает соответствующему ресурсу свойства предмета качественного коллективного потребления. В-третьих, количественная оценка ассимиляционного
потенциала весьма затруднена из-за необходимости учета обширного комплекса факторов, влияющих на его величину.
В экономическом отношении ассимиляционный потенциал окружающей среды можно охарактеризовать как уникальное свойство данного природного ресурса экономить другие ресурсы, в том числе природные. «Нулефикация» предельно допустимых выбросов приводит к резкому возрастанию затрат других ресурсов [2]. В этом заключена экономическая сущность ассимиляционного потенциала.
Ассимиляционный потенциал является не бесплатным ресурсом. В настоящее время РФ продвинулась в практическом использовании экономического инструмента охраны окружающей среды — платежей за ее загрязнение. Однако стимулирующая функция платежей может быть реализована при условии приобретения ими рентного характера, т. е. их превращения в налог за использование ассимиляционного потенциала. На наш взгляд, переход к налогу за использование ассимиляционного потенциала через призму предельных затрат на его поддержание и восстановление существенен в отношении учета экономического ущерба (а не квазиущерба) от загрязнения.
Общие направления трансформации действующих платежей за загрязнение в налог за использование ассимиляционного потенциала могут быть следующими:
• налог взимается в пределах выполнения источниками загрязнения нормативов предельно допустимых выбросов (предельно допустимых сбросов). На соответствующую сумму должны быть уменьшены налоговые обязательства предприятий-загрязнителей перед бюджетом. Таким образом, не требуется общего повышения налогового бремени, но это приведет к его перераспределению в интересах экологически безопасных видов деятельности. Налог должен первоначально поступать в территориальные бюджеты и далее распределяться в определенной пропорции между федеральными и территориальными бюджетами;
• платежи за превышение нормативов предельно допустимых выбросов (предельно допустимых сбросов) должны взиматься в кратном размере по отношению к налогу и поступать во внебюджетные фонды. Это штрафная мера, направленная на стимулирование восстановления ассимиляционного потенциала окружающей среды.
Данная трансформация может быть поэтапной, по возможности сопряженной с формированием эколого-ориентированных национальных счетов (содержащих комплексное описание взаимоотношений между экономикой и природой в стоимостном и натуральном выражениях), происходить с учетом организационно-технических и других возможностей.
Под эколого-ориентированными национальными счетами понимается система макро- и микроэкономических показателей согласования производственной и природоохранной деятельности. Исходным инструментом для построения детализированных счетов может быть Комплексный территориальный кадастр природных ресурсов, который призван обеспечить необходимые данные для полной физической регистрации природных ресурсов. На основе такой информации строятся балансы использования природных ресурсов, их преобразования в системе производства и потребления и потока отходов, возвращаемых назад в природную среду. Следует отметить сложность
получения такой информации в связи с проблемой учета потерь и приращения ресурсов биоразнообразия и достоверной экономической оценки природных ресурсов (их приращения и деградации), экологических нарушений.
Еще одно актуальное направление эколого-эко-номических институциональных преобразований в региональном управлении, вызванное задачами перехода экономики России на инновационный путь развития, — это создание новых институциональных инструментов, обеспечивающих стимулирование инновационного экологически безопасного развития регионов.
Институциональной основой инновационной экологически безопасной деятельности в регионе является региональная инновационная система, формирование которой призвано способствовать обеспечению перехода регионов к инновационному развитию, повышению их конкурентоспособности в условиях становления рыночных отношений, экономического спада и глобализации;обеспечению реализации в регионах страны концепции устойчивого развития как модели эффективного, непротиворечивого и гармоничного эколого-экономического взаимодействия.
Региональная инновационная система может быть рассмотрена как непрерывно взаимодействующая и функционирующая в едином экономико-инновационном пространстве региона совокупность учреждений и организаций, занятых, с одной стороны, продуцированием новых научно-технических знаний с целью их воплощения в виде различных новшеств, пригодных для практического внедрения во всех отраслях региональной экономики, а с другой стороны, продвижением новшеств к их конечному потребителю [5].
Именно институциональные структуры способны направить соответствующую деятельность в то или иное русло, обеспечивая эффективность любого экономического (в том числе и экологически безопасного инновационного) процесса.
Тем самым формирование региональной инновационной системы как институциональной основы и организационно-экономического механизма функционирования экономики знаний выступает залогом изменения эколого-экономического взаимодействия в системе «человек — общество (экономика) — природа», поскольку знания (информация, технология) в отличие от исчерпаемых природных ресурсов являются ресурсом неограниченным и неисчерпаемым, позволяющим перейти от природоэксплуатирующей экономики к природоохранной, базирующейся на принципе коэволюции — гармоничного сосуществования социума и окружающей среды.
Объединяя взаимосвязанные институты создания, хранения и распространения знаний, региональная инновационная система призвана обеспечивать материально-техническую базу инновационного процесса, научно-технические кадры, инновационную инфраструктуру и функционирование рынка наукоемкой и инновационной продукции с учетом экологической составляющей.
Для успешного функционирования региональной инновационной системы как механизма устойчивой и инновационной экономики необходимы, во-первых, согласованность региональной инновационной и экологической политики; во-вторых, формирование единого координирующего центра, который осуществлял бы реализацию региональной политики на основе инновационного сценария в направлении достижения эколого-экономической устойчивости и сбалансиро-
ванности и, в-третьих, наличие соответствующего (взаимоувязанного) инновационного и природоохранного законодательства.
Для обеспечения научно-обоснованного природоохранного законодательства необходимо создание научных и правовых основ, определяющих в части регулирования экологических отношений научно обоснованное соотношение экологического законодательства и иных отраслей законодательства. Кроме того, очень важно повышать эффективность исполнения экологического законодательства на основе создания механизма соблюдения законов, создания единой сети государственного мониторинга окружающей среды, совершенствования института экологического контроля и экспертизы.
Изложенные аспекты формирования институциональных основ устойчивого эколого-экономического регионального развития в условиях перехода к инновационной экономике, на наш взгляд, могут быть
своевременной научно-методической базой институ- ^
циональных преобразований в экологическом управ- ^
лении регионов. ™
Литература 1
1. Ивановский С. И. Ответственное природопользование ^ в системе федеративных отношений // Роль субъектов 2 федерации в формировании инновационной модели раз- ц вития экономики России. М., 2009. С. 161-181. х
2. Экономика природопользования / Под ред. К. В. Папенова. ^ М.: Изд-во Моск. ун-та, 2006. 928 с. ^
3. Тагаева Т. О. Совершенствование механизма платежей ° с использованием результатов прогноза эколого-эконо- н мического развития РФ // Проблемы прогнозирования. < 2011. № 3. С. 143-153. о
4. Гусев А. А. Современные экономические проблемы приро- ^ допользования. М.: Междунар. отношения, 2004. 201 с. ^
5. Золотухина А. В. Региональная инновационная система как д механизм «устойчивой экономики» // Инновации. 2009. №12 (134). С. 89-94. 2
т
Требования локализации производства как способ привлечения прямых иностранных инвестиций в российское автомобилестроение
Is the Mandate for Local Production Attracting Direct Foreign Investment for Russia's Automotive industry
УДК 339.727.22
Ковалев Павел Александрович
аспирант Санкт-Петербургского университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21
Kovalev Pavel Aleksandrovich
Sadovaya Str. 21, St. Petersburg, 191023, Russian Federation
Медведь Анна Алексеевна
доцент Санкт-Петербургского университета управления и экономики, кандидат экономических наук 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит. А
Medved' Anna Alekseevna
Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, 190103, Russian Federation
Статья посвящена вопросам привлечения прямых иностранных инвестиций в экономику страны на примере отрасли автомобилестроения. Определяются проблемы, стоящие перед данной отраслью, и пути их разрешения. Обосновывается необходимость привлечения в отрасль стратегических иностранных инвестиций. Рассматривается вопрос эффективности требований локализации сборки иностранных компаний России как метода привлечения в отрасль прямых иностранных инвестиций. Представляются данные по достигнутому уровню международного сотрудничества в этой сфере. Статья содержит анализ эффектов применения тарифа для стимулирования иностранных автопроизводителей к организации промышленной сборки внутри страны. При этом учитывается общее благосостояние экономики, прежде всего интересы потребителей продукции отечествен-
ного автопрома. Также рассматриваются дополнительные способы привлечения прямых иностранных инвестиций.
The article discusses various ways Russia's economy could attract direct foreign investment, with a particular focus on the automotive industry. It enumerates the challenges facing that industry, and suggests ways to resolve them. The paper notes the importance of bringing foreign investment into a strategic sector (such as autos), but states that the current mandate for local assembly may actually be leading foreign companies not to invest in Russia. It reaches this conclusion by conducting an analysis into international cooperation in this field. The document also reviews the effects of a tariff that is intended to encourage foreign automakers to build their industrial organizations in Russia. In conclusion, this assessment devotes its primary focus to covering
