CC BY
1УДК 332.024.2
© Е. В. Полянская, 2021
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В РФ И РЕГИОНАХ ДФО
Полянская Е. В. - канд. экон. наук, ВРИО директора, e-mail:polanska2011@yandex.ru (ФГБНЦ «Дальневосточный научный центр физиологии и патологии дыхания»)
В статье рассматривается институциональные основы формирования механизма государственно-частного партнерства в России и регионах Дальневосточного федерального округа. Проведен сравнительный анализ ФЗ № 224 от 13.07.2015 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» и ФЗ № 115 от 21.07.2005 «О Концессионных соглашениях». Проанализирован уровень развития регионального законодательства о частно-государственном партнерстве в регионах Дальневосточном Федеральном округе в 2017 году.
Ключевые слова: частно-государственное партнерство, регион, инвестиции, формы частно-государственного партнерства.
В последнее десятилетие инструменты частно-государственного партнерства (далее ГЧП) рассматриваются как одни из ключевых показателей характеризующий переход России к инновационной модели экономики.
Согласно п. 59 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, «основные усилия должны быть направлены на устранение дисбалансов в экономике, территориальном развитии, развитии рынка труда, транспортной, информационной, социальной и образовательной инфраструктурах, формирование новой географии экономического роста, новых отраслей экономики, центров промышленности, науки и образования, активизацию фундаментальных и прикладных научных исследований, повышение качества общего, профессионального и высшего образования, совершенствование национальных инвестиционных и финансовых институтов, стимулирование миграции производства из других стран в Россию» [1].
При этом эффективным формам взаимодействия государства и предпринимательским структурам отводится одна из решающих ролей в контексте развития региональных инновационных систем
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
Основным звеном, увязывающим интересы государства, бизнеса и общества, является механизм государственно-частного партнерства, обеспечивающий необходимый баланс противоречивых интересов и позволяющий реа-лизовывать общественно значимые проекты, к которым следует отнести и формирование инновационной модели воспроизводства
Для становления частно-государственного партнерства особое значение имеет наличие развитой институциональной среды, которая бы формировала стимулы к его развитию.
В течение десяти лет основным нормативным актам, регламентирующим деятельность ГЧП, был Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-Ф «О концессионных соглашениях», определяющий порядок применения механизма концессии при реализации проектов частно-государственного партнерства. Нельзя не согласиться с Варнавским В.Г., который справедливо замечает, что в ФЗ № 115 не легитимизовано понятие, «концессия» которое продолжает широко использоваться в политических, юридических, экономических и других документах, в том числе и международных [2, стр.50].
И только спустя десять лет в 2015 году был принят № 224-ФЗ от 13.07.2015 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором законодательно закреплено определение частно-государственного партнерства, определены его основные принципы, стороны и элементы соглашения.
Сравнительный анализ концессионных соглашений и соглашений о частно-государственном партнерстве представлен в табл. 1.
Таблица 1
Сравнительная таблица основных механизмов государственно-частного партнерства
Параметр Частно-государственное партнер- Концессионное соглашение
Нормативно-правовая база ФЗ № 224 от 13.07.2015 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» ФЗ № 115 от 21.07.2005 «О Концессионных соглашениях»
Концепция В отраслях и сферах, находящихся в собственности государства и местных органов власти, привлекаются ресурсы частного сектора путем заключения соглашения о реализации инвестиционного проекта для повышения доступности объектов общественной инфраструктуры. РФ, субъект РФ и муниципалитет, сохраняя право собственности на имущество, предоставляет частному инвестору права владения, и пользования в течение определенного времени объектом концессии. Инвестор в свою очередь обязуется создать или реконструировать и поддерживать в исправном состоянии имущество, предусмотренное концессионным соглашением
Продолжение таблицы 1
Стороны 1. РФ, субъект Российской Федерации или муниципальное образование (публичный партнер) 2. Частный партнер (только российское юридическое лицо), 3. Финансирующее лицо (лицо, предоставляющие заемные средства частному партнеру для реализации соглашения на условиях возвратности, платности, срочности) 1. РФ, субъект РФ, муниципальное образование (концедент) 2. Частный инвестор (может быть российским или иностранным юридическим лицом) - концессионер.
Обязанности частного партнера Обязательные: - создание (строительство и/ или реконструкция) объекта соглашения; - осуществление полного или частичного финансирования создания объекта соглашения; - осуществление эксплуатации и / или технического обслуживания объекта соглашения; Необязательные: - проектирование объекта соглашения; - осуществление полного или частичного финансирования эксплуатации и / или технического обслуживания объекта соглашения; -страхование риска случайной гибели и (или) случайного повреждения объекта соглашения - выполнение работ по строительству и эксплуатации; - осуществление деятельности с использованием объекта концессионного соглашения; - обеспечение при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, возможность получения потребителями соответствующих товаров, работ, услуг. Могут возлагаться обязательства: - по уплате концеденту концессионной платы; - по подготовке проектной документации объекта соглашения; - по подготовке территории;
Предмет концессии/ партнерства предоставляется за плату Предусматривается плата за аренду земельного участка, предназначенного для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением публичному партнеру. Размер арендной платы и срок заключения договора аренды, определяется с учетом положений части 2 статьи 33 настоящего Федерального закона. Предусматривается концессионная плата, вносимая концессионером концеденту в период использования объекта концессионного соглашения. Внесение концессионной платы может предусматриваться как в течение всего срока использования объекта, так и в течение отдельных периодов такого использования. Размер концессионной платы, форма, порядок и сроки ее внесения устанавливаются концессионным соглашением в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения.
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
Окончание таблицы 1
Сферы преимущественного использования
Объекты здравоохранения (например, для санаторно-курортного лечения);
Объекты физкультурно-спортивной и образовательной инфраструктуры; Модернизация авиатранспорта.
Социально значимые объекты, которые не могут быть приватизированы - аэродромы, железные дороги, объекты ЖКХ, системы общественного транспорта т.д.
Срок действия соглашения
Минимальный срок три года, максимальный срок не установлен. Зависит от срока создания объекта соглашения, объема инвестиций, вложенных в создание такого объекта, срока окупаемости этих инвестиций, срока получения.
Минимальный и максимальный срок не установлен. Как правило, предоставляется на длительный срок.
Зависит от условий концессионного соглашения - сроков создания и (или) реконструкции объекта, объема инвестиций, срока окупаемости, срока получения концессионером объема валовой выручки. Срок действия концессионного соглашения может быть продлен, но не более чем на пять лет.
Изменение целевого назначения реконструируемого объекта
Не допускается
Не допускается
Государственная поддержка
Субсидии из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета в соответствии с условиями и сроками, предусмотренными соглашениями о государственно-частном партнерстве, му-ниципально-частном партнерстве (Бюджетный кодекс РФ, ст.78, пункт 6)
Инвестиционный налоговый кредит (Налоговый кодекс РФ, статья 67)1. Бюджетные ассигнования
Субсидии из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета в соответствии с условиями и сроками, предусмотренными концессионными соглашениями. (Бюджетный кодекс РФ, ст.78, пункт 6) Инвестиционный налоговый кредит (Налоговый кодекс РФ, статья 67)
Освобождение от уплаты НДС
Оценка
эффективности проекта
Оценка производится конкурсной комиссией, могут привлекаться независимые эксперты
Оценка производится конкурсной комиссией в составе, могут привлекаться независимые эксперты
Отдельные положения соглашений о ГЧП регламентируются Конституцией РФ, нормами Гражданского кодекса РФ, Бюджетного Кодекса РФ и Налогового кодекса РФ.
Для становления государственно-частного партнёрства важное значение имеет выделение в рамках системы государственного управления профильных департаментов и структур, ориентированных на инициацию, сопровождение и контроль процесса реализации проектов ГЧП.
В России для консолидации участников рынка инфраструктурных проектов и развития частно-государственного партнерства в 2009 году было организованно Некоммерческое партнерство «Национальный центр ГЧП». В его основные задачи входит: анализ рынка проектов государственно-частного партнерства; анализ барьеров для применения механизмов государственно-частного партнерства; взаимодействие с органами власти для продвижения инициатив в сфере ГЧП и т.д.
Исследуя институциональную среду ГЧП в Российской Федерации, следует остановиться на основных барьерах для ее дальнейшего развития.
Как справедливо отмечает Семёнова Е.А., в Бюджетном Кодексе РФ заложено основное препятствие развития ГЧП в России, в соответствии с которым запрещается предоставление любых государственных гарантий на срок более 10 лет, а государственные обязательства по финансированию любого проекта ограничены сроком трехлетнего бюджета. В таких условиях риски участия в долгосрочных инфраструктурных проектах для частных инвесторов весьма высоки [3, с. 154].
В институциональную сферу ГЧП вовлечено множество разнородных организаций - министерств, департаментов, комитетов, которые не имеют единой концептуальной основы. Необходимо создать единый координирующий орган, который будет наделен полномочиями разрабатывать стратегию развития ГЧП в России.
На региональном уровне реализацию проектов государственно-частного партнерства регулируют нормативно-правовые акты субъектов РФ.
При этом уполномоченные органы субъектов РФ и муниципальных образований наделены следующими основными полномочиями:
- осуществление оценки эффективности проектов ГЧП на региональном и муниципальном уровнях (за исключением уполномоченных органов местного самоуправления);
- согласование конкурсной документации публичным партнером для проведения конкурса на право заключения соглашения о ГЧП;
- проведение мониторинга реализации соглашений о ГЧП.
Одним один из первых субъектов, разработавших и принявших закон, регулирующий отношения в сфере государственно-частного партнерства, был Санкт-Петербург, в котором 25 декабря 2006 г. был принят Закон № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».
Уровень и качество развития законодательства на уровне субъекта РФ существенно различается. В Дальневосточном Федеральном округе уровень развития регионального законодательства в сфере ГЧП представлен в таблице 2. Во всех субъектах ДФО действуют собственные нормативные акты, которые устанавливают порядок работы с проектами и регулирующие развитие ГЧП.
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
Таблица 2
Уровень развития регионального законодательства о ГЧП в Дальневосточном _Федеральном округе в 2017 году_
Субъект ДФО Региональные нормативно-правовые акты Уполномоченный орган в сфере ГЧП, в т.ч. концессионных соглашений
Республика Саха (Якутия) Указ Главы Республики Саха (Якутия) О государственной программе Республики Саха (Якутия) «Развитие государственно-частного партнёрства и реализация долгосрочных инвестиционных проектов» Департамент инвестиционной политики и государственно-частного партнерства
Камчатский край Постановление Правительства Камчатского края №495-П «Об отдельных вопросах в сфере государственно-частного партнерства в Камчатском крае»; Постановление Правительства Камчатского края №74-П «Об утверждении Порядка принятия решения о возможности заключения концессионного соглашения в Камчатском крае» Агентство инвестиций и предпринимательства Камчатского края
Приморский край Закон Приморского края № 548-КЗ от 04.02.2015 г. «Об участии Приморского края в проектах государственно-частного партнерства (с изменениями на 25 декабря 2019 года)» Департамент экономики и развития предпринимательства Приморского края
Хабаровский край Инвестиционная декларация Хабаровского края (утверждена Губернатором Хабаровского края 15.11.2013) и государственная программа Хабаровского края «Содействие экономическому развитию, конкуренции, инвестиционной и внешнеэкономической деятельности в Хабаровском крае» (утверждена постановлением Правительства Хабаровского края от 02.05.2012 № 137-п Инвестиционный совет при Правительстве Хабаровского края
Амурская область Постановление Правительства Амурской области от 08.08.2019 № 439 «Об утверждении порядка межведомственного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Амурской области при принятии решений о заключении концессионных соглашений, кон-цедентом по которым выступает Амурская область». Амурская область
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
Продолжение таблицы 2
Еврейская автономная область Управление по внутренней политике Еврейской автономной области
Магаданская область Постановление Правительства Магаданской области от 01 июля 2016 года № 567-пп «О реализации отдельных положений Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Постановление Правительства Магаданской области от 09 июня 2016 года № 500-пп «Об утверждении порядка принятия решений о заключении от имени Магаданской области соглашений о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашений на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств» Межведомственная комиссия по предварительному рассмотрению и реализации проектов государственно - частного партнерства Магаданской области
Сахалинская область Постановление Правительства Сахалинской области от 11.06.2019 № № 252 Агентство по стратегическим проектам и государственно-частному партнерству Сахалинской области
Чукотский автономный округ Постановление Правительства Чукотского автономного округа от 01.07.2016 № 366 О реализации Федерального закона от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на территории Чукотского автономного округа Департамент финансов, экономики и имущественных отношений Чукотского автономного округа НО «Фонд развития экономики и прямых инвестиций Чукотского автономного округа»
Таким образом, обзор регионального законодательства в сфере ГЧП среди регионов ДФО позволяет сделать вывод о стадии развития институциональной среды для реализации проектов ГЧП в регионах ДФО. В настоящее время имеется возможность для ограниченного набора возможных вариантов сотрудничества государства с инвесторами. Для выработки системного под-
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
хода к запуску ГЧП-проектов необходимо обратить внимание на разработку комплексного порядка межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти на всех этапах жизненного цикла ГЧП-проектов.
Библиографические ссылки
1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
2. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство. В 2 т. Т. 1. М. : ИМЭМО РАН, 2009. 312 с.
3. Семенова Е. А. Государственно-частное партнёрство в экономике стран Западной Европы и России (опыт сравнительного анализа) // Проблемы национальной стратегии. 2014. № 4. С. 152-165.
Title: Institutional Bases of Public-Private Partnership in the Russian Federation and Far Eastern Regions
Author's affiliation:
Polianskaia E. V. - Far Eastern Scientific Center of Physiology and Pathology of Respiration, Blagoveshchensk, Russian Federation
Abstract. In the article the complex institution analysis of current federal and regional legislation of public-private partnership is carried out. The author makes a conclusion about insufficiency of the legal adjusting in the examined sphere.
Keywords: public-private partnership, region, investments, forms of public-private partnership.
