CC BY
46
Выходные сведения статьи:
Юшкова Н.Г. Институциональные основания совершенствования методологии регионального стратегирования // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. 2016. № 3(15). URL: https://regrazvitie.ru/institutsionalnye-osnovaniya-sovershenstvovaniya-metodologii-regionalnogo-strategirovaniya/
УДК 332.145
Институциональные основания совершенствования методологии регионального стратегирования
© 2016 Юшкова Наталия Геннадиевна1
E-mail: ymanul@gmail.com
Волгоградский государственный архитектурно-строительный университет
Эволюция институциональной среды стратегического управления представлена как ведущий фактор адаптивного развития региональных социально-экономических систем. Определены этапы формирования институциональной среды, различающиеся приоритетами развития региональных систем, влияющими на динамику его показателей. Это обусловливает выявление направлений совершенствования методологии регионального стратегирования с подчеркнутым значением пространственного аспекте.
Ключевые слова: региональная система, институциональная среда, эволюция, стратегическое управление, структуризация функций, пространственный аспект.
Institutional foundation to improve the methodology of the regional strategy development
© 2016 Yushkova Natalia Gennadievna
E-mail: ymanul@gmail.com
Volgograd state architectural and construction university
The evolution of the institutional strategic management of the environment is presented as a leading factor in the development of adaptive regio-nal socio-economic systems. The stages of the formation of the institutional environment, differing priorities of development of regional-systems, affecting the dynamics of its indicators. This makes you a phenomenon ways to improve the methodology of the regional stratum-doping to emphasize the importance of the spatial aspect.
Keywords: regional system, institutional environment, evolution, strategic management, structuring functions, spatial aspect.
Система регионального управления находится в состоянии постоянного обновления ее свойств, основанном на сохранении базовых характеристик, определяющих, в итоге, закономерности ее формирования. Среди факторов, определяющих особенности течения этого процесса, следует выделить элементы институциональной среды. Характерным признаком региональных социально-экономических систем является высокая динамика изменений, тре-
1 Юшкова Наталия Геннадиевна - кандидат архитектуры, доцент кафедры экономической теории, истории и права, ФГОУ ВПО «Волгоградский государственный архитектурно-строительный университет» (400074, Волгоград, ул. Академическая, 1)
Yushkova Natalia Gennadievna - PhD (architecture), associate professor, Volgograd state architectural and construction university (400074, Volgograd, Akademicheskaya, 1)
бующих целенаправленности и постоянства управляющих воздействий. Эти воздействия должны быть такими, чтобы не нарушать сложившегося порядка элементов системы и их связей, ее целостность и устойчивость, и, одновременно с этим, обеспечивать ее поступательное развитие адекватное воздействию внешних факторов. Институциональная среда, в этом отношении, способна выступать для региональной системы, прежде всего, императивом, вызывающим выполнение комплекса упорядоченных действий в установленных рамках задаваемых регламентами управления. Кроме того, она становится совокупностью условий и предпосылок, способных обеспечить системе сбалансированное функционирование посредством ее максимальной адаптации к «возмущающим» воздействиям [1]. В этой связи оправданным представляется широкое распространение научных идей, нашедших отражение в современных исследованиях отечественных и зарубежных ученых, связанных с повышением роли институтов федеративного государства, в целом, и региональной экономики, в частности [2].
Анализ имеющихся публикаций по данной проблеме показывает, что имеются различные, но не однозначные варианты ее решения, не всегда и не достаточно хорошо согласующиеся между собой. Данная рассогласованность может быть объяснена отсутствием до настоящего времени единства мнений относительно концептуальной сущности институционального обеспечения социально-экономических систем, формируемого на различных уровнях государственного управления.
С одной стороны, это связано с необходимостью перераспределения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Принято считать, что действующий иерархический принцип регламентации функций управления и делегирования полномочий как устанавливающий четкие рамки региональной политики и позволяющий вырабатывать определённые, близкие к эталону, ее типовые варианты, и по этой причине может считаться оптимальным. Он наследует преимущества и недостатки принципа управления, характерного для планового ведения народного хозяйства, не соответствующего новым экономическим условиям. При этом негативные проявления связаны преимущественно с требованиями урегулирования региональных и федеральных интересов таким образом, чтобы в приоритете оставалась тенденция централизации в управлении территориями, вместо того, чтобы выявить необходимость ее сосуществования с тенденцией децентрализации. Такой подход противоречит зарождающимся процессам региональной идентичности, поддерживаемым положениями государственной социально-экономической политики. Они подтверждают необходимость отхода от практики подавления субъектами региональной экономики разных уровней взаимных экономических интересов, понимаемое как условие постоянного совершенствования системы стратегического управления, как стимулирующий фактор для привлечения инвестиций в процессы регионального экономику, особенно те ее сектора, которые способны обеспечить выполнение задач опережающего развития.
С другой стороны, существуют противоречия в рассмотрении данной проблемы в теоретической плоскости. Обобщение достаточно хорошо известных теоретических работ позволяет установить, что в содержание термина «институт» вкладываются различные смыслы [2]. Так, по Д. Норту, институты определяются как набор правил поведения индивидуумов, дифференцированные на формальные (законы, конституции) и неформальные (договоры, добровольно принятые кодексы поведения) ограничения, факторы принуждения, такие как институт частной собственности, институты гражданского общества. В работах других исследователей (Т. Веблена, У. Митчелла) под институтами подразумеваются собственно организации, в широком смысле слова, — государства, правительства, фирмы, так или иначе определяющие функционирование экономической системы, в том числе юридически закрепленные традиции и нормы экономического поведения, складывающиеся исторически. Наряду с выделенными подходами существуют определения (Л. Фрейнкман, В. Дашкеев), по-
строенные на их обобщении и развитии. Их особенность заключается в понимании институтов как системы принятых в обществе норм и правил. При этом выделяются такие аспекты формирования институтов как способность обеспечивать функционирование экономической системы национального уровня, направленность на установление причинно-следственной связи от институтов к долгосрочному экономическому развитию, обусловленность обеспечения стабильного роста адекватностью институциональной базы.
Поступательное развитие институциональной среды стратегического управления может рассматриваться, скорее, как перспектива, нежели действительность. Разлаженность взаимодействия институциональных факторов не позволяет вести речь об их системных проявлениях, что существенно сдерживает возможности управляемого развития региональных систем. Такое состояние институциональной среды следует понимать как временную, вынужденную, ситуацию, которую следует преодолевать для обеспечения региональным системам условий бесконфликтного функционирования под воздействием факторов внешней среды, с максимальным использованием имеющегося ресурсного потенциала. Это, в свою очередь, позволяет осуществлять комплексное управленческое воздействие на региональную систему, ориентируюсь на обязательность достижения планируемых параметров региональных изменений, посредством моделирования институциональных факторов.
В большинстве современных исследований при рассмотрении различных аспектов институционального обеспечения государственного управления речь идет, как правило, о стратегическом планировании, что может быть объяснено сложившейся практикой, до недавнего времени значительно опережавшей теорию и методологию этого вопроса. Очевидно, что выявление признаков самоценности в стратегическом планировании, отличающих его от прочих функций управления, позволяет ему функционировать относительно самостоятельно, организуя ее как функциональную подсистему на основе присущих ей закономерностей [2]. Несмотря на жизнеспособность и привычность подобных представлений, возможны и другие точки зрения, согласно которым стратегическое планирование является элементом высшей системы, в которой оно представлено в качестве подчиненной ей функции управления, что определяет его место и роль. В этой связи правильнее бы было говорить о стратегическом управлении регионального развития и о его институциональном обеспечении [1].
В рамках данной работы был осуществлен анализ процесса формирования институциональной среды стратегического управления, позволивший установить эволюционную последовательность смены ее факторов, вызывающей использование различных методологических подходов к реализации региональной политики, которые, по мнению автора, могут быть охарактеризованы следующим образом.
На первом этапе формирования институциональной среды стратегического управления (1995—2007 годы) начинает использоваться ситуативный метод разработки, согласования и реализации документов стратегического планирования при обосновании перспективных направлений развития территориальных систем. Действия органов государственного управления на этом этапе ограничены действием федерального закона 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [3]. Поскольку подобные законодательные инициативы только начинают появляться, их содержание еще не совершенно, и вести речь о системе законодательного и нормативно-правового обеспечения государственного управления преждевременно. Однако, отмечается отход от господствующих тенденций: стала невозможной выработка волюнтаристских, неоправданных, спонтанных управленческих решений, продиктованных необходимостью их реагирования на реально существующие проблемы регионов в условиях экономической и социальной нестабильности; необходимостью переоценки предшествующего опыта управления
территориальными системами, не актуального в новых условиях хозяйствования, по объективным причинам, обусловливает формирование нового видения государственного стратегирова-ния.
Методологию стратегирования предложено развивать посредством возобновления процесса разработки прогнозно-программных мероприятий на основе системного подхода, предусматривающего четкую организацию деятельности органов публичной власти и строгую регламентацию их полномочий [4]. Произошедшее в результате принятия этого закона выделение стадий планирования (долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного) позволило точнее определять их роли в социально-экономической политике, а также формы их документальных соответствий. Соответственно, повысилась актуальность вопросов, связанных с установлением причинно-следственных связей этих элементов в системе государственного планирования, с установлением взаимосвязи: цель — средства ее достижения.
Дополнительной особенностью формирования методологии стратегирования на этом этапе является выявление и формализация условий последовательности и иерархичности разработки государственных прогнозов и программ социально-экономического развития: от приоритетов государственной политики к ориентирам регионального управления.
Переход ко второму этапу формирования институциональной среды стратегического управления (2007—2014 годы) связан с началом применения инициативно-векторного метода разработки схем и форм региональной политики. Он совпадает во времени с периодом проведения активных концептуальных поисков содержательной основы стратегирования как новой методологии управления, в ее неразрывной связи решений федерального и регионального уровней. К этому времени сказываются результаты опыта правоприменительной практики разработанных и утвержденных федеральных законов, многочисленных подзаконных актов, разнохарактерных нормативно-правовых документов, используемых в решении задач управления различными сферами и отраслями национальной экономики. Несмотря на то, что эти процессы получили заметное развитие, в то же время вопросы стратегического планирования остаются недостаточно глубоко проработанными, и при этом используются устаревающие методы и приемы.
В рамках этого этапа происходят качественные изменения в структуре элементов институциональной среды стратегического управления за счет приобретения социально-экономическими системами регионального уровня особого значения, определяемого целым рядом объективных факторов.
Они проявляются в целом ряде признаков:
в смещении векторов государственной политики в направлении принятия региональными системами концепции «поляризованного» развития, в противовес известной концепции «выравнивающего» развития, через совокупность «полюсов» и «точек» роста, приводящей к новым моделям социально-экономического пространства страны;
в повышении роли региональных систем при решении задач модернизации экономики, связанной с их экономической самостоятельностью и необходимостью выявления конкурентных преимуществ;
в выработке адаптированных к изменяющимся условиям принципов управления региональными системами, реализуемых не в традиционных, а в «пионерных» формах стратегиро-вания, таких как региональные стратегии или концепции.
Направления преобразования институциональной среды на этом этапе во многом связаны с появлением в 2007 году специальных требований, предъявляемых к стратегиям социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, утвержденные министром регионального развития в 2007 г., компенсирующих в определённой степени отсутствие общепризнанных теоретических и методологических основ стратегирования и одновременно оказали заметное влияние на функционирование системы регионального управления, преимущественно, в практической плоскости решения проблемы. В качестве ведущего, принципиально нового, положения дается формулировка стратегии социально-экономического развития субъекта РФ. Стратегия рассматривается как система мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи регионального управления в контексте проводимой государственной политики, обеспечивающих решение комплекса проблем развития региональных систем с учетом полноты раскрытия ресурсного потенциала и нейтрализующих потенциально возможные риски. Начиная с этого момента, региональная стратегия приобретает значение ведущего инструмента стратегического управления развитием региональных систем [5, 6].
На этом этапе на формирование институциональной среды стратегирования существенное влияние оказали разработанные на федеральном уровне такие стратегические концептуальные документы, как Стратегия 2020, Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г., и дополнившие их проекты законов и подзаконных актов, среди которых выделяется Указ Президента Российской Федерации 2009 года [7]. Вследствие его принятия форм в документах государственного стратегического планирования, представлены в новой структурной взаимосвязи федерального и регионального уровней стратегирования, соответствующей усложнившейся схеме управления территориями, получили законодательное закрепление.
Третий этап формирования институциональной среды стратегического управления (с 2014 года по настоящее время) начинает отсчет с момента принятия соответствующего федерального закона [8]. Особенностью этого этапа является уточнение методологических положений регионального стратегирования на основе рамочно-вариативного метода определяемых на основе всестороннего анализа результатов предшествующих этапов развития, обосновывающего условия и схемы урегулирования отношений участников деятельности в сфере стратегического планирования региональных систем.
Исследование положений данного закона дает основание утверждать, что его структура, основные понятия, характеристика документов стратегического планирования и потенциальные возможные перспективные схемы взаимодействия субъектов региональной экономики в этих вопросах не могут быть признаны абсолютно инновационными, до момента его принятия отсутствовавшими в теории, методологии и практике стратегирования. Известно, что аналогичные попытки узаконить базовые категории стратегического управления предпринимались не однократно, начиная с 2009 года, когда начал действовать упомянутый Указ Президента Российской Федерации [7]. Представленные варианты в течение нескольких лет(2009—2014 ГГ.) активно обсуждались в научных кругах, с привлечением государственных и общественных деятелей, практиков в области стратегического управления, приводя к появлению многократных изменений и дополнений в тексте проекта федерального закона. Документ, находясь на сайте Минэкономразвития и оставаясь доступным для ознакомления и обсуждения, не приобрел качественно новых черт, позволяющих рассматривать его в составе механизма обеспечения прогрессивных изменений региональных систем. Все это время, если судить по имеющимся официальным библиографическим источникам, его положения продолжали описываться, исходя из их принадлежности предметной сфере «стратегическое планирование». Накопление и обобщение опыта стратегирования, как в теоретическом,
так и в практическом аспекте, позволяет, на наш взгляд, разрешить противоречие, касающееся его понятийного аппарата в направлении уточнения объекта, — стратегического управления, — выявляя тем самым новую роль стратегического планирования и соподчиненность функций управления, в том числе и в форматах законодательных актов [9, 10].
Формальное наличие на данном этапе сформированного, в целом, институционального обеспечения стратегического управления на федеральном уровне не может являться абсолютной гарантией его полноценного функционирования на региональном уровне. С точки зрения осуществления соответствующих полномочий, определяемых законодательством в рамках действия рассматриваемого закона, органы регионального управления в подавляющем большинстве регионов России реализуют их посредством разработки и утверждения законодательных актов, действующих на территориях субъектов РФ по аналогии с содержанием федерального закона. Если понимать этот процесс как формальную процедуру, то деятельность органов публичной власти моет быть представлена как не нуждающаяся в критике.
В результате системного анализа процесса стратегического управления, могут отмечаются, наряду с позитивными также и негативные признаки , проявляемые, в частности, в расхождениях между заявленными стратегическими приоритетами регионального развития и реально существующими возможностями реализации потенциала территорий. Это подтверждается трудностями, возникающими в практической деятельности органов регионального управления, связанной с необходимостью не допущения отклонений от заявленной структурно-иерархической системы разработки, согласования и утверждения документов, соответствующих различным стадиям управления: целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию. Теоретически, данная последовательность позволяет представить процесс стратегического управления как новую, усовершенствованную, технологию управления, на каждой стадии которой выполняются строго определенные задачи в соответствии с четко установленной целью. Их решения, корреспондирующие друг другу, разрабатываются на основе действия принципа прямых и обратных связей и закрепляются в содержании документов государственного управления федерального и регионального уровней, дополняемые документами муниципального уровня. Прогнозируется, что предлагаемый подход позволит снизить процент допустимых отклонений показателей изменения региональных систем на стадии планирования от показателей, сформированных на стадии целеполагания. При этом изменившиеся форматы региональных стратегий окажут непосредственное влияние на деятельность органов регионального управления, описываемую термином «территориальное планирование», потребовав очевидных корректировок регламентирующего ее градостроительного законодательства.
Список литературы
1. Юшкова, Н.Г. Стратегия и тактика управления региональными изменениями: современный опыт, проблемы и особенности оценки. /Н.Г. Юшкова. М., ИД: «Экономическая газета». 2016. 200 с.
2. Шеховцева Л. С., Артемьев И. А. Институциональное обеспечение стратегического управления развитием регион Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2012. Вып. 3. С. 86—90.
3. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон: утв. Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ: электрон. ресурс. Режим доступа: http://api.duma.gov.ru/api/transcript/18259-3. Дата сохранения: 23.11. 2015
4. Юшкова Н.Г. Планирование пространственного развития территории региона: идеология и технология / Юшкова Н.Г. // Вестн. ВолгГАСУ. Сер. «Строительство и архитектура». 2010. Вып. 20 (40). С. 196—2G2.
5. Прогнозирование и программирование комплексного социально-экономического развития региона /под ред. д-ра экон. наук, проф. Г.Р. Хасаева. Самара: Изд-во Самарского гос. экон. ун-та. 2013.140 с.
6. Селиверстов, В.Е. Формирование многоуровневой системы стратегического планирования: методология, инструментарий, институты (на примере Сибири) // Регион: экономика и социология. 2009. № 2. С. 207—218.
7. Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №536: электрон. ресурс. Режим доступа: http://www.sevizm.ru/ob_osnovah_strategicheskogo_planirovaniya_v_rf/. Дата сохранения: 23.11. 2G1
8. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития российской федерации № 115 (с изм., внесенными Федеральным законом от 09.07.1999 N 159-ФЗ): электрон. Ресурс. Режим доступа: www.consultant.ru. Дата сохранения: 23.11. 2G15.
9. Зельднер А.Г. Место стратегирования в понятийно-категориальной системе прогнозирования //Экономические науки. 2012. № 8 (93). С. 7—15.
1G. Шеховцева Л. С. Стратегическое целеполагание регионального развития: междисциплинарный подход Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2006. Том 4 № 3. С. 134—139.
References
1. Jushkova, N.G. Strategij a i taktika upravlenija regional'nymi izmenenijami: sovre-mennyj opyt, problemy i osobennosti ocenki. /N.G. Jushkova. M., ID: «Jekonomicheskaja gazeta». 2016. 200 s.
2. Shehovceva L. S., Artem'ev I. A. Institucional'noe obespechenie strategicheskogo upravlenija razvitiem region Vestnik Baltijskogo federal'nogo universiteta im. I. Kan-ta. 2G12. Vyp. 3. S. 8б— 9G.
3. O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii: federal'nyj zakon: utv. Ukazom Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 28 ijunja 2014 g. № 172-FZ: jelektron. resurs. Rezhim dostupa: http://api.duma.gov.ru/api/transcript/18259-3. Data sohranenija: 23.11. 2G15
4. Jushkova N.G. Planirovanie prostranstvennogo razvitija territorii regiona: ideologija i tehnologija / Jushkova N.G. // Vestn. VolgGASU. Ser. «Stroitel'stvo i arhitek-tura». 2010. Vyp. 20 (4G). S. 19б—2G2.
5. Prognozirovanie i programmirovanie kompleksnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija regiona /pod red. d-ra jekon. nauk, prof. G.R. Hasaeva. Samara: Izd-vo Samarskogo gos. jekon. unta. 2G13.14G s.
6. Seliverstov, V.E. Formirovanie mnogourovnevoj sistemy strategicheskogo plani-rovanija: metodologija, instrumentarij, instituty (na primere Sibiri) // Region: jekonomi-ka i sociologija. 2009. № 2. S. 207—218.
7. Ob Osnovah strategicheskogo planirovanija v Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezi-denta Rossijskoj Federacii ot 12 maja 2009 g. №536: jelektron. resurs. Rezhim dostupa: http://www.sevizm.ru/ob_osnovah_strategicheskogo_planirovaniya_v_rf/. Data sohranenija: 23.11. 201
8. O gosudarstvennom prognozirovanii i programmah social'no-jekonomicheskogo raz-vitija rossijskoj federacii № 115 (s izm., vnesennymi Federal'nym zakonom ot 09.07.1999 N 159-FZ): jelektron. Resurs. Rezhim dostupa: www.consultant.ru. Data sohranenija: 23.11. 2015.
9. Zel'dner A.G. Mesto strategirovanija v ponjatijno-kategorial'noj sisteme progno-zirovanija //Jekonomicheskie nauki. 2012. № 8 (93). S. 7—15.
10. Shehovceva L. S. Strategicheskoe celepolaganie regional'nogo razvitija: mezhdis-ciplinarnyj podhod Jekonomicheskij vestnik Rostovskogo gosudarstvennogo universiteta. 2006. Tom 4 № 3. S. 134—139.
