CC BY
91
Бойко Александр Валерьевич ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ..
социологические науки
УДК 314.745.22-314.745.23
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННЫМИ ПОТОКАМИ В КОНТЕКСТЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕЖДУ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ
И ТУРЦИЕЙ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
© 2016
Бойко Александр Валерьевич, кандидат социологических наук, заместитель начальника кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Краснодарский университет МВД России, Крымский филиал (295053, Россия, Симферополь, ул. академика Х.Х. Стевена, дом 14, e-mail: [email protected])
Аннотация. Статья посвящена актуальным вопросам регулирования миграционных процессов на региональном уровне. В силу географической близости, тесных социально-экономических, культурно-исторических отношений России с государствами европейского региона и Малой Азии миграционные процессы являются предметом активного междисциплинарного исследовательского интереса. Исследование институциональных особенностей национальных и межгосударственной систем контроля и управления миграционными процессами позволяет определить степень государственного влияния на миграционные потоки. Европейский миграционный кризис за несколько лет стал одной из основных тем международных дискуссий как на политическом уровне, так и в рамках научных дискурсов. Европейский Союз находится в активном поиске буферных зон, с помощью которых предполагается сократить поток мигрантов из стран Азии и Африки, захлестнувшего Европу за последние 10 лет. Отношения между Турцией и Европейским Союзом включают в себя соглашения, направленные на ограничение доступа мигрантов на его территорию. В настоящее время Совет Европейского Союза в рамках договоренностей с властями Турции использует три основных схемы распределения потоков мигрантов на территории Европейского Союза в тесной кооперации с турецкими властями: Схема переселения, Схема перемещения и рамочное соглашение между Турцией и Европейским Союзом. Каждый из институциональных инструментов имеет свою специфику реализации, которая, тем не менее, не позволяет считать их эффективными средствами управления миграционными потоками, прежде всего, в силу отсутствия единства среди членов Европейского Союза по вопросам квотирования числа мигрантов.
Ключевые слова: миграционный кризис, беженец, Европейский Союз, Турция, институциональные инструменты, схема переселения, схема перемещения, процессуальная несостоятельность, исходная страна получения убежища, безопасная третья страна.
INSTITUTIONAL TOOLS IN MIGRATION FLOWS MANAGEMENT IN CONTEXT OF EU-TURKEY INTERACTION ON MIGRATION
© 2016
Boyko Alexandr Valerievich, Ph.D. in sociology, deputy chief of humanitarian and socio-economical sciences chair Krasnodar University of Ministry of Internal Affairs of Russia, Crimean branch (295053, Russia, Simferopol, street Academica H.H. Stevena, 14, e-mail: [email protected])
Abstract. The article is dedicated to peculiar features of migration processes regulatory policies on a regional level. Migration is in a close research interdisciplinary interest because of geographical disposition, close social, economic, cultural and historical relations of Russia and the countries of European region and Asia Minor. Research of institutional features in state and international migration flows control and management systems gives us an opportunity to determine the level of a state influence on migration. European migration crisis for the last few years has become a top story topic for international political and research discussions. EU is in active search of buffer zones that could help it to reduce a migration flow from Asia and Africa that flooding Europe for the last 10 years. Turkey and EU relations include specific agreements that are aimed to limit migrants' admittance to EU zone. For now EU Council uses three major migrants' distribution schemes: resettlement scheme, relocation scheme and EU-Turkey agreement of 18 march 2016 (1:1 resettlement -return scheme). Every of institutional tools has its implementation specific that still doesn't provide effective power to control migration flows. The major reason for that is a lack of intraorganizational cooperation within EU in issues related to migrants quoting.
Keywords: migration crisis, refugee, European Union, Turkey, institutional tools, resettlement scheme, relocation scheme, inadmissibility of applications, first country of asylum, safe third country.
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. С начала сирийского конфликта почти три миллиона прошений на представление убежища было зарегистрировано в государствах-членах Европейского Союза (ЕС), включая Швейцарию и Норвегию, из них около 650 тыс. составляют граждане Сирии и 200 тыс. - Ирака. В то же самое время, практически 1,5 млн мигрантов прибыло к южным границам Европы морским путем, из которых около 15 тыс. человек погибли. Европейский Союз на фоне масштабного миграционного кризиса предпринимает активные попытки институциональным способом распределить потоки прибывающих мигрантов на территории государств как самого Союза, так и соседних государств. Учитывая тот факт, что наиболее крупный маршрут миграции в Европу проходит через Турцию, очевидным является интерес со стороны Европейского Союза к миграционной политике Турции, учитывая заинтересованность турецких властей в членстве в ЕС, желание получить безвизовый режим для своих граждан и некоторые иные, в том числе, материальные преференции.
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешен-
ных раньше частей общей проблемы. Миграционный кризис в Европе является актуальной темой для многочисленных междисциплинарных исследований, так как затрагивает широкий спектр социально-политических, экономических, национально-культурных отношений. Научная среда достаточно оперативно реагирует на изменения в глобальной конъюнктуре проблем - миграционный кризис в Европе приобрел угрожающие масштабы сравнительно недавно, с началом вооруженного конфликта в Сирии, а до этого военными действиями в Афганистане и Ираке. Особенности межгосударственных отношений в рамках рассматриваемой темы является предметом в основном политологических исследований, где можно выделить работы Е.М. Зиганшина, Е.С. Кудряшова, Е.Д. Квашнина, Н.М. Михеевой, П.П. Тимофеева, О.Е. Трофимова [1-5]. Современные аналитические исследования кризисных явлений в сфере миграции относительно их выраженности на Европейском континенте осуществлялись Н.Б. Кондратьевой, О.Ю. Потемкиной [6]. На наш взгляд социологический интерес к аспектам управления и дальнейшего разрешения миграционного кризиса в Европе обусловлен особенностями институциональной активности в рамках регулирования сферы миграционных отношений. Институциональные средства и последствия их исполь-
социологические науки
Бойко Александр Валерьевич ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ...
зования влияют на систему общественных отношений, некоторые из них носят характер социального экспериментирования, что в условиях острых конфликтов может иметь плачевный исход. Целью нашей работы является рассмотрение институциональных инструментов управления миграционными потоками на территории государств-членов Евросоюза. В данной статье затронуты три основных программных документа, определяющие принципы и механизмы распределения внешних мигрантов на территории Европейского Союза и Турции: Схема перемещения, Схема переселения и соглашение между Европейским Союзом и Турцией, заключенное в марте 2016 года.
В сентябре 2015 года с целью остановить потоки мигрантов, хлынувшие на побережье Италии и Греции, Совет юстиции и внутренних дел Европейского Совета принял решение о перемещении 160 тыс. человек из Греции и Италии в другие страны Европейского Союза [7]. Данный инструмент является внутренним регулятивным средством Европейского Совета, который впервые был опробован в рамках так называемого мальтийского проекта в 2011 году [8]. Согласно данному решению принимающая сторона берет на себя обязанности по рассмотрению прошений о предоставлении убежища. В случае положительного рассмотрения документов мигранты смогут получить статус беженца с возможностью получения разрешения на постоянное проживание. По плану Европейского Совета все перемещения должны быть осуществлены в течение двух лет, реализация схемы является обязательной для всех членов государственного объединения за исключением Великобритании и Ирландии. Кроме того, свое согласие на участие в программе перемещения мигрантов из Греции и Италии дали Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария. Однако первые же месяцы с момента начала реализации схемы перемещения мигрантов продемонстрировали ее неэффективность. Так, в уже упомянутые сроки в рамках программы с сентября 2015 года по сентябрь 2017 года подлежат перемещению 160 тыс. человек или практически 6,5 тыс. человек в месяц. К концу сентября 2016 года общее количество мигрантов, перемещенных в рамках реализации Схемы, составило чуть более 5,6 тыс. человек, что составляет около 3,5% от плана [9]. Основной причиной, по которой данная схема так и не начала эффективно функционировать является слабость внутриевропейской солидарности.
Следующим программным инструментом в руках европолитиков является Схема переселения. В июле
2015 года государства - члены Европейского Союза и Ирландия заключили соглашение о добровольном участии в программе переселения более 22 тыс. мигрантов из стран Ближнего Востока, Северной и Восточной Африки с использованием национальных и межгосударственных правовых инструментов. В дополнение к уже заключенному соглашению между Турцией и Европейским Союзом ожидалось, что основное количество мигрантов по данной схеме составят мигранты, которые в настоящее время находятся на территории Турции. Первые результаты функционирования данной программы показывают немного большую эффективность по сравнению с программой перемещения. Действие Схемы переселения также предполагается ограничить двумя годами. Таким образом, с июля 2015 года по июль 2017 года планируется переселить 22504 человека или по 938 человек в месяц [9]. В первый год функционирования программы число переселенных мигрантов составило порядка 8 тысяч человек или около 630 человек в месяц, что немногим меньше, чем запланировано.
18 апреля 2016 года Европейским Союзом и Турцией заключено соглашение с целью радикальным образом уменьшить неконтролируемый поток мигрантов, прибывающих в Европу по восточносредиземноморскому маршруту. Согласно данному договору все мигранты, прибывающие из Турции на греческие острова с 20 марта
2016 года, должны быть возвращены обратно в Турцию.
За каждого сирийского гражданина, возвращенного в Турцию из Греции, один сириец будет принят на территории Европейского Союза. Согласно данному документу Турция обязуется предпринять все необходимые меры по ограничению неконтролируемой миграции через свою территорию на государства-члены ЕС. После того как Турция сможет взять под контроль миграционные потоки со своей территории в Европейский Союз будет задействована дополнительная миграционная программа ЕС по приему мигрантов из стран вышеуказанных регионов. Кроме того, Турция взяла на себя дополнительные обязательства по выполнению дорожной карты по либерализации визового режима для своих граждан, желающих въехать на территорию Европейского Союза. Материальная составляющая соглашения включает 3 млрд евро помощи, выделяемых Европейским Союзом для обустройства специальных миграционных центров на территории Турции с возможностью дополнительного увеличения финансирования данного направления вдвое до конца 2018 года. Турция и Европейский Союз также продолжат совместную работу над совершенствованием функционирования Таможенного Союза между Турцией и ЕС [10].
Промежуточные результаты функционирования вышеописанных механизмов распределения мигрантов по территории ЕС и Турции свидетельствуют о том, что в целом количество перемещаемых из Греции в Турцию мигрантов практически в три раза превышает число тех, кто прибыл из Турции в другие страны континентальной Европы, что свидетельствует об определенной дисфунк-циональности новых механизмов управления миграционными потоками. Конечно, еще рано оценивать результативность всех трех программ, однако учитывая очевидную напряженность в отношениях Евросоюза и Турции, а также программную динамику с 2015 года можно предположить, что и эти шаги по улучшению ситуации с мигрантами в Европе будут не эффективны. Основной эффект от подобных институциональных инструментов сказывается на выборе мигрантами маршрутов, которыми они пытаются добраться берегов европейского континента. С января по март 2016 года 90,4 % мигрантов, а это практически 130 тыс. человек, прибыли в Европу восточнос-редиземноморским маршрутом из Турции в Грецию через Эгейское море. После вступления в силу соглашения между ЕС и Турцией количество нелегальным мигрантов, пытавшихся воспользоваться восточным маршрутом сократилось до 30,7% от общего количества прибывших. Однако такой эффект проявился одновременно с активизацией так называемого центральносредиземноморского маршрута (Тунис, Алжир Италия).
Кроме того, что проблема пресечения нелегальной миграции не была решена в связи с текущей миграционной политикой Евросоюза возникают еще и вопросы относительно статуса перемещаемых лиц, а также защиты их прав и свобод в Турции. Последняя не в полном объеме присоединилась к Женевской конвенцию 1949 года о защите гражданского населения в военных конфликтах, что означает, что мигранты могут получать защиту только на кратковременной основе, и даже с принятыми в 2013 году нормативно-правовыми актами, расширяющими возможности обеспечения прав и свобод иностранцев, отношение в Турции к вынужденным мигрантам можно охарактеризовать скорее как дискриминационное - во многих случаях прошения о предоставлении статуса беженца не удовлетворяются на основании критерия «процессуальной несостоятельности». Вообще, европейская бюрократия достаточно активно использует процессуальную казуистику для того, чтобы всеми средствами воспрепятствовать получению мигрантами статуса беженца. Так, возвращение мигрантов из Греции в Турцию осуществляется двумя путями: те, кто не имеет права на международную защиту, согласно двустороннему соглашению между Турцией и Грецией возвращаются немедленно; те, кто подает прошение на
Бойко Александр Валерьевич социологические
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ... науки
получение статуса беженца в Греции зачастую сталкиваются с тем, что государственные органы отказывают в прошении, используя при этом формулировку «процессуальной несостоятельности» [10]. Действительно, законодательство ЕС в отношении лиц, ищущих убежище, позволяет использовать формулировку «процессуальная несостоятельность» в «определенных случаях», что по сути означает для апликанта получение отказа без разъяснений. В таких случаях еврочиновниками используются два правовых принципа для признания прошения «процессуально несостоятельным»:
- «исходная страна получения убежища», где мигрант уже получил статус беженца или обеспечена защита его прав и свобод как вынужденного переселенца или беженца;
- «безопасная третья страна», где лицо не получило статуса беженца, но такое государство может обеспечить необходимую защиту прав лица, подлежащего ре-адмиссии.
В контексте использования этих процедур Греция недавно привела свое законодательство в соответствии с принципами «исходной страны получения убежища» и «безопасной третьей страны», реализация которых необходима для осуществления отправки мигрантов на турецкую территорию. Возникает логичный вопрос, означает ли это, что Турция в одночасье стала «безопасным государством» для беженцев и лиц, ищущих убежище? Согласно исследовательским данным международной организации «Амнести Интернешнл» с сентября 2015 года тысячи мигрантов были отправлены турецкими властями в специальные приемники-изоляторы [11].
В контексте попыток Европейского Союза привлечь Турцию к решению проблемы неконтролируемой миграции отдельно можно выделить вопрос о судьбе сирийцев, иракцев и афганцев, в отношении которых не применимы положения Женевской конвенции 1949 года. С середины января 2016 года турецкие власти ежедневно высылают порядка 100 человек обратно в охваченную огнем Сирию [12].
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Анализ динамики функционирования трех рабочих институциональных инструментов регулирования миграционных потоков, прибывающих на территорию Европейского Союза свидетельствует о продолжающейся стагнации миграционной политики ЕС, что справедливо было также отмечено Президентом России В.В. Путиным в ходе его выступления на заседании Совета по межнациональным отношениям в Астрахани 31 октября 2016 года. Опыт Европы в решении миграционного кризиса даже негативный для России в любом случае является показательным, так как Российская Федерация имеет значительные показатели внешней и внутренней миграции и в своей истории сталкивалась с проявлениями массовой миграции. Осуществляемые Европейским Союзом меры по уменьшению потока мигрантов из стран Ближнего Востока, северо-восточной Африки не носят системный характер, а являются скорее проявлением желания снизить уровень социального напряжения, которое накаляется все больше с каждой волной мигрантов. В итоге сами мигранты, среди которых, без сомнения, огромное количество тех, кто действительно нуждается в международных гарантиях безопасности, такую защиту найти не могут ни на территории Европейских государств, ни тем более на территории Турции, правительство которой в силу остроты ситуации с беженцами занимает довольно жесткую позицию по отношению к последним. Миграционный кризис является серьезным испытанием не только для отношений меду Турцией и Европейским Союзом, но также и для жизнеспособности государственных образований, вовлеченных в массовые миграционные процессы. Учитывая свой статус транзитного «хаба» на пути мигрантов из стран Ближнего Востока и Афганистана, Турция предпринимает значительные 456
усилия для укрепления своих позиций в откровенном торге с Европейским Союзом, и сейчас, когда вырисовывается реальная перспектива смены внешнеполитического вектора (угроза срыва договоренностей по безвизовому режиму для граждан Турции и приостановление переговоров по членству Турции в Европейском Союзе) Европа вынуждена искать новых партнеров, которые смогут принять у себя часть мигрантов, направляющихся в Европу [13].
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Зиганшина Г.М. Турция и ЕС: социально-правовые и политические аспекты интеграции // Ближний Восток и современность / Институт изучения Израиля и Ближнего Востока. М., 2004. № 24. С. 155-160.
2. Кудряшова Ю.С. Турция и Европейский союз: история, проблемы и перспективы взаимодействия. М.: Институт Ближнего Востока, 2010. 364 с.
3. Квашнин Ю.Д. Греция: границы закрыты, миграционный кризис продолжается [Электронный ресурс]. // ИМЭМО РАН. 30.03.2016. Режим доступа: http://www. imemo.ru/index.php?page_id=502&id=2251&ret=640 (дата обращения 31.03.2016).
4. Михеева Н.М. Миграционный кризис и новые возможности для Турции // Официальное интернет издание «Вестник МГИМО-Университета». 2016. № 2 (47). URL:
- http://www.vestnik.mgimo.ru/razdely/mirovaya-politika/ migracionnyy-krizis-i-novye-vozmozhnosti-dlya-turcii (дата обращения:25.11.2016).
5. Тимофеев П.П. Влияние миграционного кризиса в Европе на отношения ЕС и Турции // Официальное интернет издание «Вестник МГИМО-Университета». 2016. № 2 (47). URL: - http://www.vestnik.mgimo.ru/razdely/ mirovaya-politika/vliyanie-migracionnogo-krizisa-v-evrope-na-otnosheniya-es-i-turcii (дата обращения: 25.11.2016).
6. Миграционные проблемы Европы и пути их решения / [под ред. Н.Б. Кондратьевой, О.Ю. Потемкиной].
- М.: Ин-т Европы РАН, 2015. - 144 с.
7. EU (2015) "Council decision (EU) 2015/1601 of September 2015 establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece". URL: - http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=celex%3A32015D1601 (дата обращения: 24.11.2016).
8. Resettlement, relocation or humanitarian admission?! We explain the terminology...European resettlement network. URL: - http://www.resettlement.eu/page/resettle-ment-relocation-or-humanitarian-admission-we-explain-ter-minology (дата обращения: 25.11.2016).
9. European Commission - EC (2016). Report from the Commission to the European Parliament, the European council and he Council, Sixth report on relocation and resettlement. COM (2016) 636 final, Strasbourg, 28/09/2016. URL:
- http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/ european-agenda-migration/proposal-implementation-pack-age/docs/20160928/sixth_report_on_relocation_and_resettle-ment_en.pdf (дата обращения: 24.11.2016).
10. European Commission - EC (2016) "EU-Turkey agreement: questions and answers. Factsheet on the EU-Turkey agreements". URL - http://europa.eu/rapid/press-release_ MEMO-16-963_en.htm (дата обращения: 20.11.2016).
11. Amnesty International (2015) "Europe's Gatekeeper: unlawful detention and deportation of refugees from Turkey". URL: - https://www.amnesty.org/en/documents/ eur44/3022/2015/en/ (дата обращения: 25.11.2016).
12. Amnesty International (2016) "Turkey: illegal mass returns of Syrian refugees expose fatal flaws in EU-Turkey deal". URL: - https://www.amnesty.org/en/press-releases/2016/04/ turkey-illegal-mass-returns-of-syrian-refugees-expose-fatal-flaws-in-eu-turkey-deal/ (дата обращения:25.11.2016).
13. Украину предложили заселить мигрантами в обмен на безвизовый режим с ЕС. Информационный электронный ресурс Lenta.ru. URL: - https://lenta.ru/ news/2016/11/28/petukhov/( дата обращения: 28.11.2016).
