CC BY
54
Т.Н. Гороховицкая Ю.А. Тихонов
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Ключевые слова: институционализация, стратегическое планирование, комплексная целевая программа, муниципальное планирование.
Институционализм есть система взглядов на методологию социальной науки -особую отрасль знания, резко контрастирующую с естествознанием по специфике своего предмета и метода. В той мере, в какой экономическая наука занимается именно этим особым предметом, она является отраслью социальной науки и институционализм есть ее методологическое кредо. Исходным является понятие социальной системы как предмета исследований социальной науки.
Социальная упорядоченность совместной деятельности есть, по определению, упорядоченность, отрегулированность посредством рефлексивных норм, или рефлексивных правил. Понятие рефлексивной нормы введено в оборот Р. Штаммлером [9]. Рефлексивная норма выступает внешней, ибо не предполагает, что исполняющий ее человек следует внутренним побуждениям. Иными словами, такой норме всегда подчиняются как внешнему основанию действия, в силу принуждения или добровольно. Поэтому рефлексивная норма, будучи внешней, противостоит этической, или нравственной норме поведения.
Термин «институт» связан с понятием внешней нормы, поскольку она фактически (притом достаточно часто) применяется в практике хозяйственной деятельности. По определению, институт - это и есть фактически действующая рефлексивная норма и ничего, кроме нее [9]. Закрепление внешней нормы в общественной практике, ее фактическое подтверждение в реальном поведении людей (в правоотношениях, традициях и т.д.) называется институционализацией. При ближайшем рассмотрении институционализа-ция сама есть совместная деятельность, упорядоченная институтами, которые создают базовые структуры, с помощью которых люди на протяжении всей истории добились порядка и таким образом снизили степень своей неуверенности. Они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия в политике, социальной сфере, экономике. Институты влияют на функционирование экономических систем, образуя институциональную структуру общества и экономики.
Институционализация стратегического планирования на муниципальном уровне, на наш взгляд, должна включать три составляющие: разработку структуры процесса стратегического планирования; разработку процедуры реализации процесса стратегического планирования; разработку и принятие законодательной базы, которая обеспечит правовую основу для реализации процесса стратегического планирования. Методология стратегического планирования должна быть разработана на федеральном уровне. Используя данную методологию, каждый муниципалитет разрабатывает структуру и процедуру стратегического планирования и законодательно ее утверждает. Эволюцию этапов развития планирования лучше рассматривать на примере развития корпоративного
© Гороховицкая Т.Н., Тихонов Ю.А., 2013
планирования. Историки бизнеса обычно выделяют четыре этапа в развитии корпоративного планирования: бюджетирование, долгосрочное планирование, стратегическое планирование и стратегическое управление [1, 2].
Эволюция планирования сопровождалась формированием систем управления. По мере повышения уровней нестабильности управленческая практика вырабатывала методы, регламентирующие деятельность организации в условиях растущей непредсказуемости, новизны и сложности окружения [3, 4]. Чем более многоканальным и неожиданным становилось будущее, тем больше усложнялись системы, причем каждая последующая дополняла предыдущую. Развитие этих систем происходило в три этапа:
1) классический менеджмент. Управление на основе контроля за исполнением. Управление по инструкциям;
2) управление по целям. Управление на основе экстраполяции, когда темп изменений ускоряется, но будущее еще можно предсказывать путем экстраполяции прошлых тенденций;
3)управление по стратегическим планам. Управление на основе предвидения изменений, когда начали возникать неожиданные явления и темп изменений ускорился, однако не настолько, чтобы нельзя было вовремя предусмотреть тенденции и определить реакцию на них. Сменявшие друг друга системы управления были ориентированы на растущий уровень нестабильности и все меньшую предсказуемость будущего.
Если применить данную классификацию систем управления к развитию местного самоуправления (муниципалитетов), то с определенной долей условности можно сказать следующее. Периоду с 1880 г. по 1920 г. соответствует система управления на основе контроля за исполнением. Планирование ограничивалось составлением ежегодных финансовых смет - бюджетов по статьям расходов на разные цели. Период с 1920 г. по 1990 г. можно охарактеризовать как период экстенсивного развития местного самоуправления. Периоду экстенсивного развития местного самоуправления соответствует система управления на основе экстраполяции исторически сложившихся тенденций роста. В период экстенсивного развития темп изменений во внешней среде муниципалитета был невысок и факторы внешней среды оказывали несущественное влияние на показатели его деятельности. Результаты в большей степени зависели от внутренних факторов самой системы местного самоуправления. Периоду с 1990 г. по настоящее время соответствует система управления на основе предвидения изменений, то есть, стратегическое планирование или стратегическое управление. В настоящий момент времени темп изменений во внешней среде увеличился, и факторы внешней среды оказывают такое же влияние на развитие муниципалитетов, что и внутренние факторы самой системы местного самоуправления. В системе стратегического управления вместо экстраполяции исторически сложившихся тенденций применяется развернутый стратегический анализ, который связывает перспективы и цели между собой для выработки стратегии развития. Формирование стратегии развития дополняется планированием потенциала (функционального и общеуправленческого) системы местного самоуправления, который необходим для реализации стратегии.
Из вышесказанного можно выявить взаимосвязь этапов развития местного самоуправления с эволюцией систем планирования и управления им. Она изображена в таблице.
Таблица
Взаимосвязь этапов развития местного самоуправления с этапами развития систем управления им
Этапы развития местного самоуправления Годы
1880-1920 1920-1990 1990-по настоящее время
Система планирования Бюджетирование Долгосрочное планирование Стратегическое управление
Система управления Управление на основе контроля за исполнением Управление на основе экстраполяции Управление по стратегическим планам
Реализация стратегического планирования требует применения программно-целевых методов управления, которые предполагают строгую увязку целей, ресурсов, сроков, мероприятий. Программно-целевое управление представляет собой форму стратегического управления, ориентированного на качественные преобразования социальных отношений, то есть, на развитие. Это, конечно, не означает, что проблемы социального функционирования остаются в тени. Функционирование является моментом развития, и именно так оно рассматривается в стратегическом управлении, в рамках которого тактические и оперативные решения принимаются с учетом реализации стратегических целей.
Реализацией программно-целевого управления к социально-экономическому развитию муниципалитета выступает целевая комплексная программа. Известно множество трактовок указанного термина. Однако наиболее перспективной, по нашему мнению, является трактовка понятия программы, основанная на характеристике изменения функций управления социально-экономической системой. Под программой понимают согласованный по ресурсам, исполнителям, времени осуществления комплекс плановых мероприятий, направленных на решение конкретной проблемы в установленные сроки, разработка (реализация) которого связана с централизованным принятием решений или с временной концентрацией ряда функций участников этих процессов [5, 8].
Признавая ценность приведенной концепции, нельзя не отметить, что в ней недостаточно проработан ряд вопросов. Это, во-первых, необходимость обеспечения разработки в рамках программы не просто комплекса мероприятий, а именно их системы, позволяющей вовлечь в сферу «программной проработки» все основные аспекты решаемой проблемы, а также добиться определенного синергетического эффекта, когда реализуемые мероприятия формируют качественно новый уровень удовлетворения потребности или состояния процесса. Во-вторых, завершение реализации программы (решение проблемы) должно соответствовать такому состоянию элементов социально-экономической системы, когда дальнейшее их развитие не требует продолжения применения программных методов, а также динамика ключевых показателей их функционирования, на основе которых была выявлена комплексная проблема, свидетельствует об отсутствии возможности ее повторения в средне- или долгосрочной перспективе.
Российский опыт муниципального планирования очень неоднозначен. В конце 1990-х - начале 2000-х годов комплексный подход к проблемам социально-экономического развития получил широкое распространение в российских муниципальных образованиях. Средне- и долгосрочное планирование муниципального социально-экономического развития не отменяет необходимости решения текущих задач, более того, грамотная организация «вертикали» планирования на местном уровне позволяет решать и текущие вопросы более оперативно и эффективно. Ссылка на недостаток самостоятельности, безусловно, не лишена оснований: действующая схема межбюджетных отношений оставляет муниципальным образованиям мало пространства для маневра. Тем не менее и в этих условиях существует возможность для внедрения хотя бы отдельных элементов рыночного планирования, достаточно быстро приносящих свои плоды, чему имеются подтверждения из практики многих муниципалитетов.
В пользу планирования свидетельствует целый ряд факторов: комплексное планирование позволяет повысить эффективность муниципального управления в традиционных для российских муниципалитетов условиях ограниченности местных ресурсов; наличие разработанного плана (программы) позволяет инвентаризировать имеющиеся ресурсы и системно их расходовать, а также активизировать работу по поиску новых ресурсов. Наличие плана (программы) позволяет организовать процесс управления, прежде всего, при решении повседневных проблем. Наличие инвестиционных программ и проектов (а они могут появиться только в результате планового подхода) служит веским аргументом при обосновании предложений о бюджетных и внебюджетных инвестициях в реконструкцию и модернизацию коммунальных сетей и транспортной инфраструктуры в муниципалитетах.
С середины 1990-х ггодов история стратегического планирования социально-экономического развития российских муниципальных образований, несмотря на относительную краткость, успела пройти ряд этапов, каждому из которых были присущи определенные типические черты [6].
Начало 1990-х гг. Инерционный этап. Распространение в России рыночной методологии планирования социально-экономического развития осложнялось глубокой укорененностью в отечественной практике антирыночных по своей сути методов советского планирования. Поэтому на ранней стадии по инерции доминировали плановые документы, несущие родовые черты советского стиля планирования. Этому способствовала и сама структура городских администраций, сформированная, чаще всего, по отраслевому принципу под запросы планового хозяйства.
Для методики планирования, унаследованной от советского строя, характерны ди-рективность, отраслевой крен и жесткое административное регулирование. Типичный план социально-экономического развития того времени представлял собой набор отраслевых подпрограмм, которые рассчитывались на один год или несколько лет и обычно основывались на региональных плановых документах. Описание экономических механизмов реализации намечаемых мероприятий и оценка их экономического эффекта в программах, как правило, отсутствовали. Выводы и заключения приводились в виде единообразно сгруппированных количественных показателей и не давали ответа на вопросы о потребностях и тенденциях развития городского хозяйства.
В основе рыночного планирования лежат совершенно иные принципы. Это не спущенный сверху директивный документ, а продукт «общественного договора», консенсуса различных групп и представителей городского сообщества. Его разработка это открытый, прозрачный процесс, не замыкающийся внутри городской администрации, а предполагающий участие как можно более широких слоев местного сообщества. Он учитывает реги-
ональные планы, но не завязан на них жестко, а основывается на разработках, выполненных на муниципальном уровне. Одна из основных отличительных черт наличие механизмов мониторинга и оценки хода реализации плана, позволяющих оперативно реагировать на изменение происходящих обстоятельств и корректировать план в соответствии с ними.
Важным элементом является сочетание долгосрочного (стратегического) и текущего (практического) планирования. В стратегическом плане или программе с элементами стратегического планирования мероприятия и сроки, как правило, не конкретизируются: детализация должна обеспечиваться в текущих планах, ориентированных на приоритеты, заявленные в долго- и среднесрочных планах.
Вторая половина 1990-х гг. «Антикризисный» этап. Со временем советские методы планирования все более вытеснялись рыночными механизмами. Большая часть комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований носила кратко-, реже среднесрочный (3-5 лет) характер, охватывала в основном оперативные управленческие вопросы, нередко программам присваивался «антикризисный» статус. Отчасти это объяснялось определенными традициями, но, в большей мере, сложной социально-экономической ситуацией, в которой находились города. В центре внимания таких программ зачастую лежали проблемы текущего характера в сфере жилищно-коммунального хозяйства, городского пассажирского транспорта, социальной поддержки. О разработке комплексных программ, ориентированных на решение задач развития, задумывались лишь в самых развитых и обеспеченных городах, остальные просто не могли себе позволить мыслить на перспективу в условиях кризисных ситуаций.
С начала 2000-х гг. по 2005 г. Распространение комплексных программ. Со стабилизацией социально-экономической обстановки в стране на смену «пожарным» антикризисным планам стали приходить комплексные программы социально-экономического развития, рассчитанные на среднесрочную перспективу и не замыкающиеся на латании дыр. Расширялся и охват российских городов процессами планирования: многие средние и малые города также пожелали самостоятельно планировать свое развитие. Муниципальное социально-экономическое планирование перестало быть прерогативой крупных образований. В то же время стратегические планы могли позволить себе лишь немногие города; пионером в этой сфере стал Санкт-Петербург [6].
Особенностью российских комплексных программ была (и остается) ориентация на системные преобразования, способствующие, прежде всего, созданию благоприятной нормативной и институциональной среды для муниципального развития.
С начала 2005 г. по настоящее время. Распространение стратегического планирования. Относительная экономическая стабильность в стране, установление более-менее четких «правил игры» в политической и экономической сфере, а также накопление определенного опыта в области планирования муниципального социально-экономического развития способствовали увеличению временной «глубины» планирования в городах. На первый план постепенно стали выходить идеи стратегического планирования. Все больше городов (и не только крупных) озадачивались разработкой полноценных стратегических планов как основы для всего кратко- и среднесрочного планирования (Череповец, Дзержинский). Позже с середины 2000-х годов к процессу подключились и сельские районы (Кинель-Черкасский район Самарской области) [6].
Можно отметить и другие положительные тенденции современного этапа планирования социально-экономического развития российских городов. Так, с трудом, но все же, распространяются принципы общественного участия в разработке муниципальных программ. Сейчас уже многие местные программы социально-экономического развития
проходят процедуру публичного обсуждения, а затем официально принимаются городскими органами представительной власти. В ряде городов, особенно крупных, к созданию программ привлекались ведущие городские организации.
На Западе комплексные плановые документы развития муниципальных образований формируются в условиях стабильной нормативной и организационной среды и устоявшихся «правил игры» и нацелены, прежде всего, на повышение инвестиционной привлекательности муниципалитета путем активизации его конкурентных преимуществ. В России пока сохраняется правовая и организационная неопределенность, не завершены основные институциональные преобразования на муниципальном уровне, не отрегулированы рыночные механизмы управления землей и недвижимостью и т.д. Соответственно, центральная задача планов и программ развития российских городов и районов становится двуединой: нужно не только найти ключевые проекты социально-экономического развития, но и параллельно сформировать необходимые условия для их реализации.
Отечественная история муниципального планирования пока сравнительно молода, однако, определенные традиции уже успели сформироваться, в том числе, и в отношении иерархии видов планирования. В российской традиции муниципального планирования можно выделить ряд уровней (вертикальная структура) и видов (горизонтальная структура) планирования. Уровни муниципального планирования различаются по временному горизонту, на который данный вид планирования рассчитан. Обычно принято выделять следующие: краткосрочное (1-2 года), среднесрочное (3-7 лет), долгосрочное (7-20 и более лет, чаще всего 10-15 лет). Краткосрочное планирование называют также текущим, долгосрочное стратегическим. Граница между ними подвижна: во-первых, варьируют временные рамки, во-вторых, часто реализуются смешанные варианты например, среднесрочное планирование с элементами стратегического. В современной России существуют три основных вида планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне. Основанием для их выделения служит объект планирования.
Бюджетное планирование. Объект - муниципальные финансы. Основные документы - бюджет и среднесрочный финансовый план (их наличие обязательно согласно Бюджетному кодексу РФ [7]), а также разного рода документы финансового обоснования проектов и направлений перспективного развития, планы капитального строительства за счет бюджетных средств, программы муниципальных заимствований, программы приватизации муниципального имущества. Бюджет, продукт текущего планирования, на среднесрочный период в три года разрабатывается среднесрочный финансовый план.
Территориальное планирование. Объект - территория города, его пространственное развитие. Основные документы генеральный план, схема территориального планирования, правила землепользования и застройки, схема функционального зонирования, в некоторых городах имеет место комплексный подход, предусматривающий и программу инвестиционного освоения градостроительных решений.
Социально-экономическое планирование. Объект социально-экономического планирования наиболее сложен: это вся система муниципальной экономики и социальной сферы. Основные документы - разного рода программы и планы социально-экономического развития, рассчитанные на средне- и долгосрочный горизонт, вплоть до стратегического плана. По сути, социально-экономическое планирование является основой для бюджетного и территориального планирования. Тем более, это относится к стратегическому планированию, которое фактически интегрирует все три вида. Однако в целом конкретные вопросы системного применения всех трех видов планирования в российской муниципальной практике проработаны слабо.
Внесенные в 2007 г. изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации [7] имели существенное значение для формирования системы комплексного планирования в стране. В кодексе определены ключевые положения, обеспечивающие плановый подход, обязательный для всех уровней бюджетной системы в стране. Ключевые элементы планирования - прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, среднесрочный финансовый план - определены в качестве обязательных элементов для всех уровней бюджетного планирования, что, по сути, представляет системный унифицированный подход ресурсного обеспечения проектов и программ развития. Единый подход в вопросах управления ресурсами позволяет реализовать наиболее значимые проекты развития на условиях софинансирования. Еще одним релевантным изменением в системе планирования стало появление в Бюджетном кодексе отдельной статьи [7] «Долгосрочные целевые программы» с обязательной нормой включения в ее состав технико-экономического обоснования и прогноза ожидаемых результатов реализации программы. В соответствии с положениями Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса» исполнительные органы государственной власти и местные администрации до 1 декабря 2007 г. должны были установить порядок формирования и реализации долгосрочных программ соответствующего уровня.
Можно выделить три основных организационных подхода к планированию социально-экономического развития муниципального образования:
1. поручение муниципальной администрации. По существу это административный подход. Он предусматривает создание некой структуры, как правило, в штате городской администрации, которая целевым образом отвечает за создание плана и координацию деятельности остального сообщества по его реализации. Этот подход не очень приемлем, так как не способствует открытости процесса планирования и не защищен от коррупции;
2. создание временной рабочей группы. Она может быть дистанцирована от администрации, но администрация, как правило, финансирует работу такой группы. Собирается группа только на время разработки и создания плана, а дальнейшим мониторингом занимается уже структура в администрации. По общим наблюдениям, такой вариант более применим к небольшим городам, у которых меньше ресурсов на содержание таких структур;
3. заключение договора на разработку программы или стратегии силами сторонней организации (университетом, бизнес-ассоциацией, консалтинговой организацией и т.п.). Существуют теории, согласно которым только внешние организации способны адекватно заниматься разработкой планов и сопровождением их выполнения. Этот вариант оптимален, но применение на практике сдерживается недостатком ресурсов, поскольку привлечение квалифицированных специалистов в условиях неоформленной в виде научной дисциплины системы планирования требует от разработчиков значительных исследовательских усилий, а от заказчиков в лице местной администрации существенных расходов на приобретение индивидуально разработанного научного продукта.
Библиографический список
1. Ансофф И. Новая корпоративная стратегия / И. Ансофф. - СПб.: Питер, 1999. - 416 с.
2. Ансофф И. Стратегическое управление / И. Ансофф; сокр. пер. с англ.; науч. ред. и авт. пре-дисл. Л.И. Евенков. - М.: Экономика, 1989.
3. Кислинская М.В. Метод оценивания систем управления промышленными предприятиями // Вестник Сам. гос. экон. у-та. - 2009. - № 58. - С. 37-42.
4. Кислинская М.В. Роль систем управления и их оценивания в повышении конкурентоспособности предприятий // Экономические науки. - 2010. - № 73. - С. 189-194.
5. Лейбкинд А.Р. Проблемы методологии и организации разработки комплексных программ / А Р. Лейбкинд. - М.: Наука, 1983. - 111 с.
6. Падилья Сароса Л.Ю. Планирование экономического развития муниципальных образований // Управление развитием территории. - 2008. - № 1-2.
7. Проект федерального закона № 116795-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
8. Руднева Е.В. Целевые комплексные программы: организационно-экономический механизм / Е.В. Руднева. - М.: Наука, 1989. - 214 с.
9. Штаммлер Р. Хозяйство и право с точки зрения материалистического понимания истории / Рудольф Штеммлер [Штаммлер]; пер. со 2-го нем. изд. М.К. Покровского, А.А. Мейера и И.А. Давыдова / Под ред. И.А. Давыдова. - Т. 1-2. - Санкт-Петербург: Начало, 1907.
Н.С. Демерчян
ФОРМИРОВАНИЕ КРИТЕРИЕВ ОЦЕНКИ РОССИЙСКИХ И ЗАРУБЕЖНЫХ КУРОРТОВ КАК ТУРИСТСКИХ ЦЕНТРОВ
МИРОВОГО УРОВНЯ
Ключевые слова: курорт, туристско-рекреационный потенциал, конкурентоспособность, модель оценки, туристский центр мирового уровня.
Еще до провозглашения города Сочи «олимпийским преемником» Правительство России определило ориентиры развития курорта федерального значения на соответствие его уровню «мирового туристского центра» [3, с. 215]. Вот почему создание комплексной модели оценки российских и зарубежных курортов на соответствие «мировым стандартам» является актуальным.
В первую очередь, нужно выработать само определение понятия «туристский центр мирового уровня», от которого необходимо будет в дальнейшем отталкиваться. Основным в контексте данной задачи является слово «курорт». Наиболее распространо следующее определение (от немецкого «Kurort», где «Kur» означает «лечение», а «Ort» -«место») - «местность, обладающая природными лечебными средствами (минеральные воды, грязи, климат и другие) и необходимыми условиями для их применения» [1,С. 14].
В соответствии с Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 27 января 1995 года [4], курорт - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Курорты являются государственной собственностью. Важно отметить, что курорты отличаются от рекреационных зон тем, что имеют в своем составе кроме природных лечебно-оздоровительных ресурсов систему технических и медико-организационных ресурсов и поэтому могут оказывать помощь больным различного профиля. В свою очередь, рекреационные
© Демерчян Н.С., 2013
