CC BY
161
УДК 351
Институционализация сферы государственных услуг: проблемы исследования
И. Н. Рыбакова
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС)
Анализируются проблемы институционализации сферы государственных услуг в России, обозначено влияние зарубежных концепций государственного управления, реформирования бюджетной системы страны, применения административных управленческих механизмов и инструментов регулирования государственных услуг на этот процесс. Проведена типологизация государственных услуг. Рассмотрено внедрение и функционирование элементов электронного правительства. Делается вывод о современном состоянии институционализации сферы государственных услуг.
Ключевые слова: государственные услуги; институционализация сферы государственных услуг; регулирование сферы государственных услуг; электронное правительство.
Государственное управление в сфере государственных услуг представляет собой способ реализации функций государства как института власти, решения наиболее общих и жизненно важных проблем взаимодействия государства с гражданским обществом и гражданином, а также одну из форм социальной деятельности в российском социуме.
Исследование данной проблематики подтверждает, что в государственном управлении всегда есть внешнее воздействие (структур государства), сознательное начало (целеполагание государственных руководителей и служащих), проявляющееся в рамках взаимодействия (с муниципальным управлением, институтами социальной самоорганизации). Государственное регулирование в сфере государственных услуг в этом контексте — установление такими субъектами, как органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, общих правил и принципов деятельности на рынке социальных услуг в России.
Иными словами, государственное регулирование в сфере государственных услуг — это, прежде всего, непосредственное предоставление государственных услуг гражданам и организациям при одновременном создании благоприятных условий для деятельности бизнеса, коммерческих и некоммерческих организаций, также предоставляющих социальные услуги, в том числе реализующих государственные услуги для граждан по поручению государственных структур, оказывающих этот вид услуг (договоренности с ними). Сложилось стереотипное представление о том, что государственные структуры предоставляют государственные услуги исключительно гражданам, однако это не соответствует действительности. Так, Министерство образования и науки РФ оказывает их (разрабатывая государственно-образовательные стандарты, системы требований к образовательному процессу и др.) государственным образовательным учреждениям, а те, в свою очередь, — непосредственно гражданам (государственные образовательные услуги). Государственные структуры зарубежных стран давно и успешно делегируют оказание государственных услуг негосударственным структурам и организациям.
© Рыбакова И. Н.
134
Экономические и социально-гуманитарные исследования № 1 (5) 2015
______________________________Рыбакова И. Н.___________________________
Системообразующим компонентом государственного управления в сфере государственных услуг служит государственный орган; «несущий стержень» организационной структуры в этой области государственного управления — органы исполнительной власти.
Сфера государственных услуг как объект регулирования рассматривается как институционализирующаяся структура, состоящая из взаимообусловленной и взаимозависимой системы специфических элементов. По мнению А. В. Шарова [1], реорганизацию функций и структуры исполнительной власти, в рамках административной реформы 2003—2004 гг. (см. [2]) можно условно разделить на две части: оперативную и институциональную.
Как нам представляется, реформирование управления в сфере государственных услуг не сводится только к трансформации структуры и штатов института предоставления данных услуг гражданам, оно подразумевает также пересмотр полномочий органов исполнительной власти и совершенствование административных механизмов регулирования сферы государственных услуг.
С позиций институционального подхода сфера государственных услуг рассматривается как совокупность институциональных параметров структур, выполняющих однородные функции по обеспечению потребностей в некоммерческом продукте — государственной услуге, а также непосредственных источников их государственного финансирования (см. рисунок).
Институциональные параметры структуры сферы государственных услуг:
ФОИВ, РОИВ — соответственно федеральные и региональные органы исполнительной власти; ООГУ — основание оказания государственной услуги
Возникновение термина «государственная услуга» связывается с зарождением в конце 1980-х гг. концепции «нового государственного управления». В ее контексте государство рассматривается как специфическая бизнес-структура, предоставляющая услуги гражданам и юридическим лицам. На рубеже 2000-х гг. данная концепция
Экономические и социально-гуманитарные исследования № 1 (5) 2015
135
________________________Личность. Общество. Государство__________________
получила широкое хождение в России. Необходимость придать государственному управлению экономическую эффективность повлекла за собой применение подходов, прежде не применявшихся в этой сфере, а именно стандартов государственной деятельности и ее измеряемых целевых показателей, элементов аутсорсинга и конкуренции [3—5].
Как считает И. Н. Барциц, введение в науку управления понятия «публичная (государственная и муниципальная) услуга» также связано с утверждением «концепции эффективного государственного менеджмента, вместе с которой в государственный сектор вошли стандарты и приемы рыночной экономики... предоставление услуг, оказываемых населению (налогоплательщикам). С учетом этого применительно к органам государственного и муниципального управления стала использоваться формула соответственно государственных и муниципальных услуг» [6, с. 128—129]. Наконец, уточненное и расширенное понятие «государственная услуга» было закреплено в Федеральном законе Российской Федерации «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [7].
К стержневым административным механизмам данный закон относит регулирование сферы услуг, а инструментом повышения качества государственного управления служат административные регламенты и стандарты: «Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной и муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной и муниципальной услуги» [7, ст. 2]. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов.
Применение административных регламентов способствует реализации законодательно закрепленных мер оптимизации состава и полномочий органов исполнительной власти, а именно устранению дублирующих административных действий и сокращению количества документов, которые должен представить получатель государственной услуги [8]. Использование принципа «одного окна», а также межведомственных согласований при предоставлении государственной услуги посредством информационно-коммуникационных технологий, уменьшение срока исполнения государственной функции повышают качество оказания государственных услуг и могут обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу.
К регламентационным элементам институционализирующейся сферы государственных услуг можно отнести правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а также правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.
Важным этапом в совершенствовании процесса оказания государственных услуг в России является формирование клиентоориентированного подхода, в контексте регулирования государственных услуг подразумевающего максимальное подстраивание процесса оказания услуги под мнение и ощущение потребителя. Как отмечает Е. А. Карловская: «Ориентация на потребителя индуцирует интерес к клиент-ори-ентированному государственному управлению как разновидности субъект-ориен-тированного управления. Клиент-ориентированное государственное управление представляет собой процесс определения и достижения целей производителей государственных услуг за счет инициирования и максимального удовлетворения потребностей клиентов (получателя государственных услуг), а также установления долгосрочных проактивных отношений с ними» [9, с. 103].
136
Экономические и социально-гуманитарные исследования № 1 (5) 2015
________________________________Рыбакова И. Н.____________________________
Современной открытой формой взаимодействия административных структур, выстраивающих коммуникации в сфере государственных услуг между организационными структурами, предоставляющими государственные услуги в электронном виде, и гражданами и представителями бизнес-организаций — потребителями государственных услуг, является «Портал государственных и муниципальных услуг Российской Федерации» (www.gosuslugi.ru). На региональном уровне с ним интегрированы порталы государственных услуг регионов. Отметим, что именно на региональных порталах в основном осуществляется взаимодействие граждан и бизнеса с органами государственной власти.
«Портал государственных и муниципальных услуг Российской Федерации» (далее Портал) — федеральная государственная информационная система, в содержательную основу которой заложен сформированный Сводный реестр государственных услуг (функций), состоящий из баз данных Федерального реестра государственных услуг, реестра государственных услуг субъектов РФ и реестра муниципальных услуг. Коммуникация потребителя и поставщика услуг на Портале выстраивается с помощью информации из этих баз данных о государственных и муниципальных услугах, а также услугах организаций (в том числе подведомственных услугах подведомственных учреждений), порядке их предоставления и необходимых документах, утвержденных административными регламентами. Поставщики услуг представлены на Портале федеральными органами власти РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, муниципальными органами власти, местными администрациями, внебюджетными фондами и организациями.
Описанные выше подходы, технологии и решения позволяют реализовать внешнее взаимодействие структур управления, оказывающих государственные услуги (с гражданами и юридическими лицами, потребляющими этот вид услуг). Структурный анализ Портала позволяет сделать вывод о комфортности получения государственных услуг для потребителя, несмотря на то, что некоторые форматы взаимодействия не отработаны до конца.
Стандартизация предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде — новый административный механизм, стимулирующий субъекты Российской Федерации к переводу услуг в цифровую форму. Она также является институциональным компонентом сферы государственных услуг.
Наряду с внешними процесс институционализации этой сферы включает внутренние взаимодействия (самих поставщиков услуг), выстраиваемые посредством создания федеральной государственной информационной системы межведомственного электронного взаимодействия.
К механизмам, способствующим этому, можно отнести «Портал методической поддержки реализации Федерального закона № 210-ФЗ “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”» (www.210fz.ru), разработанный Центром региональных программ совершенствования государственного и муниципального управления ИГМУ НИУ ВШЭ для сотрудников федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и прочих учреждений, оказывающих государственные и муниципальные услуги.
Институционализация современной сферы государственных услуг сопряжена с системными рисками и кризисами, чем вызвана необходимость постоянного их мониторинга, подготовки и реализации мер их предотвращения и смягчения, а также формирования эффективной системы управления рисками, позволяющей
Экономические и социально-гуманитарные исследования № 1 (5) 2015
137
________________________Личность. Общество. Государство__________________
обеспечивать прогнозирование и предотвращение кризисных ситуаций и быстрое реагирование [11]. Внедрение данного механизма в сфере государственных услуг актуально и своевременно.
К ключевым индикаторам институционализации сферы государственных услуг относится показатель качества государственных услуг, реализуемый через нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность властных институтов. Он определяется исполнением требований указанного законодательства, удовлетворенностью конкретных потребителей, а в рамках целевых программ — степенью достижения качественных и количественных показателей их выполнения, выражающейся в удовлетворенности конкретного потребителя услуги.
Институционализация сферы государственных услуг предполагает совершенствование показателей, характеризующих эффективность ее функционирования. К ним относятся уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг; доля получателей электронных государственных услуг; доля потребителей, обслуженных по принципу «одного окна»; время ожидания в очереди при обращении гражданина с целью получить государственные услуги; среднее число обращений представителей бизнеса в целях получения одной государственной или муниципальной услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности.
В рамках административной реформы с 2008 г. проводится мониторинг внедрения административных регламентов. Его результаты показывают, что административные регламенты решили главную задачу: позволили описать и упростить административные процедуры, обобщить нормативную правовую базу, регулирующую предоставление государственных услуг, и определить основные направления оптимизации (сроки, административные процедуры и количество документов, требуемых для получения услуги).
В послании Президента РФ о бюджетной политике в 2013—2015 гг. в контексте бюджетирования, ориентированного на результат, подчеркнута необходимость повысить качество предоставляемых населению государственных услуг. Поставлена задача повсеместно внедрить и обеспечить практическую реализацию нового административного механизма регулирования сферы государственных услуг — государственного (муниципального) задания. В его рамках предполагается формулирование четких требований к количественным и качественным показателям оказания государственных услуг, в том числе путем разработки стандартов качества и административных регламентов их предоставления.
Децентрализация в сфере государственных услуг (передача полномочий по реализации различных программ из центра на более низкие уровни управления) названа одним из стратегических приоритетов. Среди механизмов продвижения данного приоритета в сферу государственного регулирования можно назвать предоставление государственных услуг за счет бюджетных средств не только государственными и муниципальными учреждениями, но и частными организациями [11].
Интегральным информационным компонентом, объединяющим структуры управления в социокультурном пространстве сферы государственных услуг, является многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Использование принципа «одного окна» в МФЦ призвано разрушить многие административные барьеры. Непосредственная работа с получателем государственных услуг, возможность получения потребителем нескольких услуг одномоментно, оперативность, комфортность и клиентоориентированность
138
Экономические и социально-гуманитарные исследования № 1 (5) 2015
___________________________________Рыбакова И. Н.________________________________
входят в число главных задач МФЦ. Структурам, участвующим в предоставлении услуг, удается заметно снизить расходы на взаимодействие с их получателями за счет сокращения штата сотрудников, офисных площадей и затрат на автоматизацию.
Новая форма предоставления услуг — с использованием универсальной электронной карты (УЭК) — повышает эффективность взаимодействия граждан с государственными органами власти, ускоряет предоставление государственных услуг, способствует реализации принципов информационной открытости и прозрачности работы государственных учреждений, чем препятствует коррупции и взяточничеству в этой сфере.
Реализация современных форм интернет-взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, продолжение продвижения и ввода комплекса технологий электронного правительства, направленных на внедрение и широкое применение информационно-коммуникативных технологий, а также на повышение удобства и комфортности получения организациями и представителями гражданского общества электронных услуг и информации о деятельности органов государственной власти, значительно повысили рейтинг России среди стран, использующих в государственном управлении технологии электронного правительства.
В ежегодном отчете об исследовании вопросов электронного правительства за 2012 г., опубликованном Департаментом по социальным и экономическим вопросам ООН [12, с. 30], Российская Федерация поднялась сразу на 32 позиции и заняла, таким образом, 27-е место в интегральном рейтинге. По индексу электронной вовлеченности (e-Participation) Россия вошла в число 20 ведущих стран мира и сохранила эту позицию в 2014 г. [13]. Кроме того, она заняла первое место среди стран с высоким значением индекса развития электронного правительства (EGDI), опередив Литву и Швейцарию. Таким образом, можно говорить о приближении организации предоставления электронных государственных услуг гражданам РФ к стандартам мировой практики.
Итак, институционализация сферы государственных услуг в России находится на этапе становления. Отметим, что не только управленческие структуры испытывают трудности при переходе к информационной открытости, но и сами граждане не вполне готовы к инновационным формам взаимодействия с органами государственного управления. Управленческие структуры, регулируя сферу государственных услуг, внедряя и продвигая в нее инновационные административные механизмы, должны ориентироваться на достижение стратегических целей повышения уровня удовлетворенности граждан, малого и среднего бизнеса получением государственных и муниципальных услуг, доступности услуг для граждан, бизнеса и других организаций, упрощения процедур взаимодействия государства с гражданами, снижения коррупционных рисков и роста эффективности бюджетных расходов.
Литература
1. Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 19—28.
2. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
3. Hood Ch. The “New Public Management” in the 1980s: Variations on a Theme // Accounting, Organizations and Society. 1995. Vol. 20. № 2—3. P. 93—100.
4. Drechsler W. The Rise and Demise of the New Public Management // Post-autistic Economics Review [email journal]. 2005. Issue 33 (September 14). P. 17—28. URL: http://www.paecon.net/PAEReview/ issue33/Drechsler33.htm (accessed: 31.03.2015).
Экономические и социально-гуманитарные исследования № 1 (5) 2015
139
_______________________________Личность. Общество. Государство________________________________
5. Байдаков С., Озеров Г., Савельев О. Многофункциональный центр предоставления государственных услуг: модель, назначение и принципы организации: Опыт Центрального административного округа г. Москвы. М.: Олимп-Бизнес, 2013. 185 с.: ил.
6. Барциц И. Н. Система государственного и муниципального управления: в 2 т. М.: Изд-во РАГС, 2011. Т. 2. 487 с.
7. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федеральный закон от 28.07.2010 № 210-ФЗ // Бюджетный учет. 2010. № 9 (69). С. 36—49.
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р // Российская газета: Интернет-портал. 2011. 28 июня. URL: http://www.rg.ru/2011/06/28/koncepciya-site-dok. html (дата обращения: 31.03.2015).
9. Карловская Е. А. Статичность и динамичность сферы государственных услуг // Ars Adminis-trandi (Искусство управления). 2011. № 1. С. 96—104.
10. Постановление Правительства РФ от 24.10.2011. № 861 (ред. от 16.02.2015) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» // СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_175491/ (дата обращения: 31.03.2015).
11. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013— 2015 гг. // Президент России [Электронный ресурс]. 2012. 28 июня. URL: http://news.kremlin.ru/ acts/15786 (дата обращения: 31.03.2015).
12. United Nations E-Government Survey 2012: E-Government for the People // United Nations Public Administration Network (UNPAN) [Web source]. URL: http://unpan3.on.org/egovkb/Portals/egovkb/ Documents/un/2012-Survey/unpan048065.pdf (accessed: 31.03.2015).
13. United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the Future We Want // United Nations Public Administration Network (UNPAN) [Web source]. URL: http://unpan3.un.org/egovkb/Portals/ egovkb/Documents/un/2014-Survey/E-Gov_Complete_Survey-2014.pdf (accessed: 31.03.2015).
Рыбакова Ирина Николаевна — кандидат социологических наук, доцент кафедры организационного проектирования систем управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС). E-mail: [email protected]
140
Экономические и социально-гуманитарные исследования № 1 (5) 2015
