CC BY
52
М.С. ИЛЬЧЕНКО
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПРАКТИК ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
Утверждение в научном дискурсе категории неформальных институтов существенно расширило границы исследований самых различных областей социально-политической реальности. Для большинства авторов оно ознаменовало возможность преодоления недостатков нормативных подходов, предложив многочисленные варианты ответа на извечный вопрос: почему в рамках одних и тех же правовых норм траектории развития политических систем могут значительно расходиться? В случае анализа российской действительности такой инструментарий приобретал особую ценность. По замечанию В. Волкова и О. Хархордина, у отечественных авторов появилась хорошая возможность противопоставить «то, как на самом деле, тому, как нечто выглядит на бумаге или в теории»1.
Однако за внешней привлекательностью нового подхода скрывались определенные методологические противоречия. Использование категории неформальных институтов в ряде случаев имело своего рода «побочный эффект». Попытка связать неформальные практики с реальными наблюдаемыми повседневными изменениями, а формальные институты - с декларируемыми и по большей части несоблюдаемыми нормами находила выражение в излишне жестком противопоставлении «того, что на самом деле» юридическим правилам. В итоге институциональное развитие рассматривалось как бы в двух измерениях, проявляясь, по мнению
1 Волков В.В., Хархордин О.В. Теория практик. - СПб.: Изд-во ЕУ СПб., 2008. - С. 7.
ряда авторов, в «существовании параллельных систем организации»1. Характерно, что исследовательской задачей в этом случае нередко становится не столько анализ самого комплекса институтов, сколько демонстрация того, в какой степени формальные правила не соответствуют насыщенной политической жизни.
Вероятным выходом из такой ситуации можно считать анализ взаимодействия и сочетаемости формальных и неформальных институтов2. С точки зрения ряда специалистов, этот вопрос является ключевым при рассмотрении процесса институционализации3. Но и он далеко не всегда в состоянии разрешить поставленную проблему. Институциональный комплекс может анализироваться в его целостности, а составляющие его практики рассматриваться в совершенно различном ракурсе. Так, неформальные институты довольно часто связывают с нестабильностью функционирования системы, особенно характерной для развивающихся государств с низким уровнем политико-правовой культуры.
В результате подход, ориентированный на преодоление нормативности, сам нередко способствует ее воспроизводству в скрытых формах. Главным образом - через дихотомию «формальное -неформальное».
Вместе с тем в ряде случаев условия и особенности процесса институционализации таковы, что их анализ требует не разграничения формальных и неформальных правил, а, напротив, их рассмотрения в функциональном единстве. Иными словами - рассмотрения формальных и неформальных практик с позиции принципиального пересечения и совпадения их функций.
Сферой, где этот подход может оказаться особенно действенным, являются взаимоотношения Центра и регионов в рамках федеративного государства. Опыт развития федерализма последних десятилетий отчетливо демонстрирует, что характер федерации определяется не столько условиями ее формирования и структур-
1 Даугавет А.Б. Неформальные практики российской элиты (Апробация когнитивного подхода) // Полис. - М., 2003. - № 4. - С. 27.
2 См., например: Хелмке Г., Левитски С. Неформальные институты и сравнительная политика. Основные направления исследований // Прогнозис. - М., 2007. - № 2 (10). - С. 188-211.
3 Pejovich S. The effects of the interaction of formal and informal institutions on social stability and economic development // Journal of markets & morality. - Grand Rapids, Mich., 1999. - Vol. 2, N 2. - P. 164-181.
ными особенностями, сколько той практикой взаимоотношений, которая со временем складывается в отношениях между элитами двух уровней ее власти.
По мнению большинства исследователей, стержневым институтом взаимодействия Центра и регионов в России выступила практика заключения двусторонних договоров между Федерацией и ее субъектами в 90-е годы. Ее правовой статус и политическое значение до сих пор остаются предметом острых дискуссий специалистов. Для того чтобы понять, какова роль системы двусторонних соглашений в развитии российского федерализма, необходимо рассмотреть ее в качестве сложного институционального комплекса, объединяющего не только правовые нормы и неформальные правила, но и дискурсивные практики. Находясь «в диалектическом взаимодействии с другими измерениями социальных практик»1, они не требуют обязательной отсылки к референту и могут рассматриваться в общем комплексе регуляторов, формирующих устойчивые ожидания акторов в отношении функционирования системы.
Но прежде чем перейти к анализу российской действительности, стоит остановиться на том, какой статус изучение практик взаимодействия Центра и регионов может иметь в контексте исследований федерализма.
Федеративные практики: Федерализм между структурой и субъектом
Отношения между федеральной и региональной властью принято рассматривать в качестве ключевого механизма функционирования федеративного государства. Тем удивительнее, что сам аспект взаимодействия Центра и регионов далеко не всегда оказывается в фокусе внимания специалистов.
В исследованиях федерализма можно выделить две доминирующие методологические традиции, условно обозначив их как «объективистскую» и «субъективистскую». Первая включает в себя целый ряд подходов, от формально-юридического до социологиче-
1 Йоргенсен М.В, Филлипс Л.Дж. Дискурс-анализ. Теория и метод. - Харьков: Гуманитарный центр, 2008. - С. 227.
ского, каждый из которых в той или иной степени ориентирован на изучение объективных характеристик и особенностей федерализма. Не так важно, предстают ли эти характеристики в виде правовых норм, ценностей или выступают в роли предпосылок федерализации, - речь в любом случае идет о наборе универсалий, определяющих природу федерализма и, соответственно, нормативную установку его рассмотрения. Вторая анализирует федеративную систему с точки зрения действий ее основных акторов, в роли которых, как правило, выступают элиты. Соответственно, определяющим здесь является субъективный фактор.
Для сторонников «объективистской» традиции проблема взаимоотношений Центра и регионов всегда выступает в качестве своего рода производной от анализа структурных и нормативных аспектов федерализма и потому имеет второстепенное значение. «Субъективистский» подход в данном случае дает гораздо больше оснований для анализа. Вопрос взаимодействия Центра и регионов для него во многом является определяющим. Это ярко демонстрируют работы представителей теории рационального выбора. В частности, согласно Райкеру, федерализм представляет собой «конституционную сделку», выступая результатом политического компромисса, достигнутого элитами1. Характер федерации в таком случае зависит от тех механизмов и практик, которые вырабатывают в ходе взаимодействия друг с другом Центр и регионы.
Однако сами эти практики оказываются целиком зависимыми от действий конкретных акторов. Если акторы утверждают «правила игры», то эти правила будут действовать лишь в условиях конкретной сложившейся конфигурации элит. Новые акторы будут действовать по новым правилам. Как следствие, любая модель федерализма априори индивидуальна. Такую позицию достаточно четко выражает Панкевич, отмечая, что «формирование, функционирование и взаимодействие институтов различных уровней федеративной системы является производной от деятельности... политически значимых групп»2.
1 Riker W.H. Federalism: Origin, operation, significance. - Boston: Little, Brown & company, 1964. - P. 2.
2 Панкевич Н.В. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. - Екатеринбург: УрО РАН, 2008. - С. 35.
Рассмотрение федерализма в аспекте функционирования устойчивых практик взаимодействия Центра и регионов в известной степени учитывает специфику обеих традиций. Если федерация представляет собой совокупность конституционных норм, это означает лишь то, что сама система отношений в рамках этих норм еще должна сложиться и утвердиться. В свою очередь, если федерализм выступает в роли «сделки» элит, то эта «сделка» может иметь место и быть закреплена в конкретных институциональных условиях. Федеративные практики лишь подчеркивают существование таких механизмов взаимодействия различных уровней власти, которые не всегда вписываются в правовые нормы и в состоянии обладать достаточной устойчивостью, чтобы не зависеть от частых изменений состава элиты.
Федеративные практики далеко не обязательно должны носить неформальный характер. Напротив, в большинстве случаев они оказываются плотно вплетены в ткань формальных институтов, а их возникновение и утверждение нередко обусловливается существованием четких правовых установлений. Кроме того, формальные институты могут служить основанием для выделения тех областей федеративной системы, в которых процесс институциона-лизации практик взаимодействия Центра и регионов происходит наиболее интенсивно.
В первую очередь, к ним стоит отнести сферу разграничения полномочий между центральным и региональным уровнями власти. В зависимости от конституционных принципов этого разграничения в ней могут утверждаться как практики конкурирования за полномочия и ресурсы, так и, наоборот, уже выработанные и сложившиеся со временем механизмы сотрудничества федерального и регионального правительств в каждой конкретной области предметов ведения.
Серьезные основания для анализа практик взаимодействия Центра и регионов дают механизмы представительства региональных интересов в федеральных органах законодательной власти. В этом аспекте заслуживают внимания не только практики формирования региональных групп интересов, а также используемые ими способы давления на федеральные элиты и органы государственной власти (так называемый «региональный лоббизм»), но и каналы рекрутирования самих представителей от регионов.
Активное взаимодействие элитных групп в рамках федеративного государства традиционно связано со спецификой осуществляемой в нем бюджетной и финансовой политики. В этой сфере интенсивность сотрудничества региональной и федеральной элит практически не зависит от характера и степени централизации системы. Распределение федеральных трансфертов, особенности реализации редистрибутивных программ или любые другие механизмы, допускающие предоставление финансовых преференций отдельным регионам, будут неизбежно формировать соответствующие практики взаимоотношений Центра и региональных групп интересов.
Наконец, особый тип федеративных практик складывается в результате влияния, оказываемого на региональную политику партийной системой. Этот фактор развития федерализма сегодня отмечается целым рядом специалистов1. Взаимодействие элитных групп в рамках партийной системы, вне зависимости от того, имеет ли оно межпартийный характер или характер сотрудничества внутри одной партии, создает дополнительные каналы коммуникации для реализации и согласования интересов Центра и регионов. В ряде случаев эти каналы играют определяющую роль.
Стоит подчеркнуть, что устойчивость и функциональная значимость практик федерализма слабо зависят от его типа. Они одинаково важны для каждой модели и в каждой «осваивают» свою область распространения. В этом смысле предлагаемое рядом авторов противопоставление дуалистического и кооперативного феде-рализма2 - вопрос скорее различия механизмов интеракции, нежели ее существования.
Распространенное мнение о том, что федеративная система США практически исключает наличие устойчивых механизмов коммуникации (тем более имеющих неформальный характер) между федеральным и региональным уровнями власти, слабо отражает политические реалии. Так, в частности, Хелмке и Левитски рассматривают федерализм как одну из тех сфер американской поли-
1 Cm., hanphmep: FilippovM, OrdeshookP.C., Shvetsova O. Designing federalism. A theory of self sustainable federal institutions. - Cambridge: Cambridge univ. press, 2004.
2 Schapiro R.A. Toward a theory of interactive federalism // Iowa law review. -Iowa, 2006. - Vol. 91. - Mode of access: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm? abstract id=734644
тики, которые наиболее подвержены действию неформальных правил1 . Свидетельством этому может служить утвердившаяся в федеративной системе США практика воздействия центрального правительства на региональную политику через редистрибутивные программы, «в ходе которых Центр передислоцирует часть собственных экономических ресурсов в регионы»2.
Вполне естественно, что основания для развития многочисленных практик взаимодействия Центра и регионов дает кооперативная модель. Она, в частности, демонстрирует пример существования в рамках единого институционального комплекса федерации неразрывной связи между юридическими нормами и неформальными механизмами.
Так, в Германии частичное переплетение компетенций центра и субъектов, а также сложные формы взаимодействия бундесрата с другими федеральными органами послужили основанием для появления «федерализма сотрудничества». Его система, включающая в себя целую сеть переговоров, совещаний и комитетов, стала важнейшим неформальным институтом в регулировании отношений Центра и земель. Однако постепенная трансформация германской федерации привела к тому, что все неформальные ограничения оказались органично вплетены в общую схему институциональных правил. Именно поэтому в современных условиях они играют роль дополнения юридических конституционных норм, являясь неотъемлемой составляющей системы федерализма в государстве3.
Весьма разнообразные формы институционализация федеративных практик принимает в рамках моделей, которые принято относить к крайне централизованным или «формальным» федерациям. Этот тип систем, как правило, остается на периферии исследовательского интереса. Между тем механизмы внутриэлитного взаимодействия, укорененные в практиках бюрократической субординации, способны воспроизводиться в самых разных условиях.
1 Хелмке Г., Левитски С. Указ. соч. - С. 191.
2 Панкевич Н.В. Указ. соч. - С. 66.
3 Подробнее о «федерализме сотрудничества» и роли неформальных институтов в развитии федеративной системы Германии см.: Леванский С.А. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис. - М., 1995. - № 5. -С. 116-120; а также: Васильев В.И. Федерализм и избирательная система в Германии // Полис. - М., 1995. - № 4. - С. 139-145.
Методы централизованного управления, практики администрирования, принятия решений и согласования интересов внутри номенклатуры определяли облик государственно-территориальной системы СССР. На протяжении десятилетий они существенно трансформировались и видоизменялись. В своих основных контурах их несложно разглядеть и в реалиях современного российского федерализма.
Центр и регионы в постсоветской России: Институционализация системы двусторонних отношений
Природа двусторонних соглашений между Центром и регионами, определявших развитие российского федерализма во второй половине 1990-х годов, до сих пор вызывает дискуссии среди специалистов. Одни склонны видеть в них преимущественно правовую практику, проявившуюся в заключении договоров между Федерацией и субъектами1. Другие - политические механизмы согласования интересов, за которыми скрывались «индивидуализированные, часто неформальные федеративные отношения»2.
На первый взгляд, обе позиции исходят из качественно различных оснований, делая акцент на разных аспектах взаимодействия Центра и регионов. Между тем определение роли договорной практики в развитии российского федерализма необязательно требует такого разделения. Скорее наоборот - значимость двусторонних соглашений как стержневого института федеративной системы России в полной мере можно увидеть лишь в принципиальной неразличимости ее правовых и неформальных аспектов. В этом смысле последующее изложение строится на двух основных тезисах.
1. Система двусторонних соглашений как политический институт определяется не столько заключением самих договоров в период 1994-1998 гг., сколько, во-первых, теми многочисленными практиками взаимодействия Центра и регионов, возникновению и утверждению которых это заключение способствовало, во-вторых,
1 См., например: Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С. Д. Валентей. - СПб.: Алетейя, 2008. - С. 60-63.
2 Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. - М., 2000. - Т. 5, № 1. - С. 25.
теми неформальными практиками, которые этим заключением были формализованы, т.е. получили с его помощью правовое закрепление.
2. Как следствие, система двусторонних соглашений между Центром и регионами представляет собой сложное институциональное образование, включающее в себя наряду с правовыми нормами и установлениями различные по своему характеру и устойчивости неформальные механизмы согласования интересов, а также воспроизводимые в общем комплексе регуляторов дискурсивные практики.
В известной степени заключение договоров между Центром и субъектами, начавшееся в 1994 г., формализовало собой уже сложившиеся к этому моменту практики взаимодействия двух уровней власти. В большинстве случаев соглашения лишь закрепляли выработанный порядок сотрудничества элит, выступая результатом многочисленных «сделок» и промежуточных «компромиссов». Наиболее интенсивный период «торга» между Центром и регионами пришелся как раз на начало 1990-х годов1. Тогда же в своих основных контурах были определены и стратегии поведения акторов2. Договоры институционализировали утвердившийся механизм согласования интересов, давая ему правовое оформление. Регионы получали привилегии в результате переговоров с Центром, которые с каждым из них он вел в отдельности. Эта «индивидуальность» в полной мере отразилась и в договорах. Все они заключались в различных условиях, и в результате каждый из них «по-своему» противоречил конституционным нормам.
Безусловно, сам факт подписания договора между Центром и субъектом имел серьезное значение. В юридическом плане многие соглашения заполняли «лакуны» конституционных норм. И несмотря на то что сами договоры нередко создавали новые «лакуны», их роль в конкретизации и уточнении формальных правил сложно переоценить.
1 См., например: Солник Ст. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства, 1990-1995 // Полис. - М., 1995. - № 6. - С. 95-108.
2 Stoner-Weiss K. Russia: Managing territorial cleavages under dual transitions // Federalism and territorial cleavages / Ed. by Amoretti U.M. and Bermeo N. - Baltimore; L.: The Johns Hopkins univ. press, 2004. - P. 307-308.
Вместе с тем роль двусторонних соглашений как стабилизатора федеративной политики не может быть объяснена их правовым оформлением. Подписание соглашения носило в большей степени декларативный характер. В действительности значение приобретало то, в какой степени соответствующий документ закреплял и институционализировал сложившуюся практику взаимодействия Центра и регионов. Сам договор при этом совершенно не обязательно должен был становиться важнейшей вехой в ее утверждении. Он мог представлять собой лишь одну из множества «компромиссных сделок» между элитами, которая, в отличие от остальных, получала широкий публичный резонанс.
Ярким примером этому служит первый из заключенных Центром и, как принято считать, «этапный» договор с Республикой Татарстан. С одной стороны, его существенную роль в развитии российского федерализма сложно оспаривать. Именно этот договор стал прецедентом для подписания аналогичных соглашений с другими регионами, одновременно обозначив отказ Татарстана «от обсуждения темы самоопределения» и его возвращение в правовое пространство Российской Федерации1.
Между тем соглашение закрепляло лишь общие условия компромисса, достигнутого элитами Центра и республики в результате продолжительного «торга». То, что на сей раз принятые решения получили широкую социально-политическую огласку, не означало его завершения. Напротив, с подписанием документа сотрудничество элит вступало в новую фазу. По мнению Равьо, «рос-сийско-татарстанский договор показал, что наряду с напряжением между Москвой и Казанью закулисно ведется непрерывный и конструктивный диалог с самого начала постсоветской эры»2. Договор подчеркивал глубину накопившихся противоречий и обнаруживал новые, требовавшие по крайней мере частичного разрешения. Как отмечают Н.М. Мухарямов и Л.М. Мухарямова, «договор не имел прямой силы юридического действия и не отменял конституционных коллизий между Российской Федерацией и Республикой Та-
1 Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // Общественные науки и современность. - М., 2003. - № 3. - С. 57.
2 Федерализм и децентрализация / Отв. ред. А.В. Гайда, В.Н. Руденко. -Екатеринбург: УрО РАН, 1998. - С. 273.
тарстан»1. Кроме того, его заключение следовало скорее из логики ситуации, нежели последовательного выстраивания отношений. Те же авторы подчеркивают, что подписание документа было обусловлено вполне конкретными обстоятельствами - «отказом правящей элиты Татарстана от фактического бойкота выборов в Федеральное Собрание РФ»2.
В этом смысле формальная составляющая договора, т.е. его правовое содержание, если и выполняла роль регулятора в отношениях между элитами Центра и регионов, то эта роль никак не была определяющей. Сложно назвать определяющим и тот факт, что документ закреплял негласные договоренности, формализуя практику согласования спорных вопросов между Федерацией и республикой. Большинство его положений носило слишком общий характер, не отражая всей сложности процесса «торга» и тонкости выполнения взятых обеими сторонами на себя обязательств. Тем не менее эффект, оказанный им на дальнейшее выстраивание отношений по линии «Центр - регионы», очевиден. В чем в таком случае он заключался?
Наряду с юридическим статусом и неформальными согласованиями институциональная значимость договора между Федерацией и Татарстаном в существенной мере определялась тем широким общественно-политическим резонансом, который получило его подписание. В Послании Президента к Федеральному Собранию РФ 1995 г. подчеркивалось, что именно «в прошлом году стало ясно, что преодолена явная угроза сепаратизма»3. Договоры, заключенные Центром с тремя республиками (помимо Татарстана, в 1994 г. соглашения были подписаны с Башкортостаном и Кабардино-Балкарией), рассматривались как важнейший шаг на пути к «под-
1 Мухарямов НМ, Мухарямова Л.М. Татарстан в условиях рецентрализа-ции по-путински // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? Сб. статей / Под ред. К. Мацузато. - М., 2004. -(Славяно-евразийские исследования; Вып. 1). - С. 318.
2 Там же. - С. 318.
3 Послание Президента России Бориса Ельцина Федеральному Собранию РФ: «О действенности государственной власти в России». 1995 г. - Режим доступа: http://www.intelros.ru/2007/02/05/poslanie_prezidenta_rosii_borisa_elcina_federalnomu_ sobraniju_rf_o_dejjstvennosti_gosudarstvennojj_vlasti_v_rossii_1995_god.html
линному федерализму»1. Двусторонние соглашения тем самым приобретали символическое значение. Они воспринимались не просто как правовой документ, дополняющий конституционные нормы, а как механизм достижения компромисса на договорной основе.
Акцентирование «договорного» характера российского федерализма прочно закрепилось в общественно-политической риторике. Это ясно дают понять выступления многих высокопоставленных чиновников того времени. Так, советник президента РФ по вопросам отношений с субъектами Федерации Николай Медведев заявлял: «Договор, подписанный с Татарстаном, - это модель построения федерализма для нашей страны. Этот цивилизованный метод ведения переговоров может позволить реорганизовать государственное устройство России, включая и СНГ»2.
Договор с Татарстаном задавал определенный тип дискурса, а вместе с ним и определенную модель поведения для остальных регионов. Первоначально - для республик, а в дальнейшем и для других типов субъектов. Устойчивое присутствие в публичной риторике таких понятий, как «договорная федерация», «переговорный федерализм», «федерализм сотрудничества», оказывало серьезное влияние на формирование взаимных ожиданий региональных элит относительно их возможного поведения по отношению к Центру. Власти региона воспринимали «переговорную» модель как общепризнанную и усваивали ее в качестве образца поведения. Это проявлялось как в выборе способов отстаивания своих интересов, так и в определении общей стратегии сотрудничества.
Вполне естественно, что в действительности за риторикой «договорного федерализма» скрывались устоявшиеся механизмы взаимодействия элитных групп - многочисленные негласные договоренности и неафишируемые встречи. В такой ситуации дискурс «договорного федерализма» легитимировал этот порядок. Регионы продолжали строить свои отношения с федеральной элитой на основе привычных методов, которые теперь можно было обосновать следованием модели «сотрудничества» или «переговоров». Таким обра-
1 Послание Президента России Бориса Ельцина Федеральному Собранию РФ: «О действенности государственной власти в России». 1995 г. - Режим доступа: http://www.intelros.ru/2007/02/05/poslanie_prezidenta_rosii_borisa_elcina_federalnomu_ sobraniju_rf_o_dejjstvennosti_gosudarstvennojj_vlasti_v_rossii_1995_god.html
2 Независимая газета. - 1994. - 17 марта // Цит. по: Федерализм и децентрализация. - Указ. соч. - С. 260.
зом, дискурсивные практики подкрепляли собой сложившиеся механизмы неформальных отношений между Центром и регионами, придавая им большую прочность и устойчивость воспроизводства.
Характерно, что в ряде случаев основным регулятором взаимодействия становился не сам договор, а возможность его подписания. Со многими регионами соглашения не были заключены, но это отнюдь не означало, что все они оказывались вне сферы действия института двусторонних соглашений. Уже сама перспектива подписания договора вносила существенные изменения в практику взаимодействия двух уровней власти. Нередко возможное заключение соглашения становилась предметом «торга» с Центром, выступая своего рода ориентиром в выстраивании стратегии поведения региональной элиты. И при этом существенно корректировало внутреннюю политику региона. Показателен пример Рязанской области. Там задача подписания договора о разграничении полномочий с Центром «на правовой основе» была поставлена в качестве «одной из главных» для региона сразу же после избрания В.Н. Любимова губернатором области в 1997 г.1 Для области она означала качественно новый этап в выстраивании отношений с федеральной элитой. На фоне общей стратегии конфронтации с Центром «договор» был выдвинут в качестве «требования» со стороны региона, выступая предметом «торга» с федеральной властью. Впоследствии, как отмечает Авдонин, «в условиях "неустойчивого" или "конфликтного" компромисса с Центром... работа по его подготовке застопорилась и постепенно прекратилась»2. В итоге договор так и не был подписан, сыграв тем не менее немаловажную роль в регулировании отношений между областью и Федерацией.
Утверждение дискурса «договорного» федерализма в публичной сфере не стоит воспринимать в качестве следствия целенаправленной информационной политики или работы с общественным мнением. Безусловно, договоры, которые послужили толчком для развития соответствующих дискурсивных практик, носили преимущественно декларативный характер. Однако двусторонние
1 Авдонин В.С. Рязанская область: от «централизма Ельцина» к «централизму Путина» через «антицентралистскую девиацию» // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? - Указ. соч. - С. 27.
2 Там же. - С. 32.
соглашения не являлись «имиджевым» проектом власти. Они были вынужденной мерой, на которую Центр пошел в отсутствии других альтернатив сохранения целостности государства. «Идеологизация» договоров была крайне не выгодна федеральной элите. В этом смысле развитие и воспроизводство дискурса «договорных отношений» по большей части обусловливалось объективными факторами. В существенной мере этому способствовало распространение неформальных механизмов согласования интересов между элитами. Дискурсивные практики «договора» и «сотрудничества» идеально вписывались в дискурс внутриэлитного взаимодействия, опирающийся на «сделки», «партнерства» и «согласования». В результате они оказались неотделимы друг от друга.
Практика договорных отношений между Центром и регионами не стала универсальным механизмом российской федеративной политики. Стремление увидеть в ней черты самостоятельной модели федерализма, как правило, основывается исключительно на рассмотрении формально-правовой стороны соглашений.
По сути, само понятие «договор» в отношении порядка согласования интересов федеральной и региональной элит стоит рассматривать как политическую метафору. На деле «договор» представлял собой «сделку» элит. Его подписание следовало из логики конкретной ситуации, имея разную значимость для каждого региона. В случае с Татарстаном, как уже отмечалось, двустороннее соглашение являлось ситуативной мерой и временным компромиссом. Во многом схожими обстоятельствами обусловливалось подписание договора с Республикой Коми. По замечанию Ковалёва, власти региона «в полной мере использовали в своих интересах политические просчеты Центра и ожесточенную борьбу за власть на федеральном Олимпе»1. В результате чего смогли выторговать в свою пользу значительные полномочия. Иная ситуация складывалась с «нереспубликанскими» субъектами. В данном случае следствием реального политического «торга» стали соглашения, подписанные Центром со Свердловской и Калининградской областями в
1 Ковалёв В.А. Республика Коми в путине российского федерализма (Хроника республиканского политического режима и региональной политики в Российской Федерации в 1990-х - начале 2000-х гг.) // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? - Указ. соч. -С. 206.
1996 г. (т.е. первые соглашения, подписанные с субъектами, не являвшимися республиками). Последующие многочисленные договоры «были составлены по единому шаблону и позволяли разграничить правовое и экономическое пространства различных регионов по единообразному принципу»1. По своему характеру они существенно отличались от соглашений, подписанных в 19941996 гг., серьезно уступая им в своей политической значимости.
Расторжение договоров между Центром и регионами принято считать одной из основных составляющих федеративной реформы В. Путина, обозначившей контуры политики «нового централизма». Вместе с тем эта мера носила такой же декларативный характер, как и само заключение двусторонних соглашений в 1990-е годы. В сущности, расторжение ничего не меняло. Двусторонние договоры как совокупность правовых текстов лишь формализовали собой утвердившиеся в политической практике механизмы согласования интересов, которые играли определяющую роль в регулировании отношений Центра и регионов. Отказ от формально-правовой практики заключения договоров не означал отказа от сложившегося неформального порядка взаимодействия федеральной и региональной элит. Естественно, что с исчезновением легитимирующих и подкрепляющих его формальных институтов этот порядок претерпевал определенные изменения. Но в своих основных контурах он оставался прежним.
Система двусторонних соглашений способствовала утверждению в российской политике целого комплекса федеративных практик. Большинство из них сохраняли свою устойчивость и в новых, изменившихся условиях. Эти практики продолжали воспроизводиться во взаимодействии федеральной и региональной элит, даже несмотря на кардинальные структурные трансформации политической системы начала 2000-х годов. По сути, с их воспроизводством продолжала функционировать и сама система двусторонних соглашений. Только теперь - исключительно в виде неформальных практик и согласований, скрытых от стороннего наблюдателя и сопровождаемых качественно иной, нежели на предыдущем этапе, риторикой.
1 Панкевич Н.В. Указ. соч. - С. 148-149.
Неизменным остается главный, стержневой принцип взаимодействия федеральной и региональной элит - индивидуальный подход Центра к каждому субъекту. Теперь он приобретает новые формы. «Диалог» с регионами становится еще более закрытым, и у Центра появляются новые возможности для лавирования. Он старается самостоятельно определять своих будущих региональных «партнеров», в одних случаях делая ставку на сложившиеся элитные группы, в других - делая опору на «сильный клан»1. «Торг» сохраняется, но сами «ставки» существенно меняются. В обмен на поддержку и невмешательство во внутриэлитные дела Центр требует от регионов политической лояльности, в первую очередь, - на выборах. Результатом этого становятся те же неформальные договоренности, нередко принимающие форму «пакта» . Согласно Панову, именно сложившаяся в результате таких отношений федеральной и региональной элит «система персонифицированных обменов» позволяет Центру добиться желаемого результата и «переломить тенденцию к децентрализации»3. Таким образом, практики «двустороннего метода» в новых условиях лишь укрепляются, приобретая еще большую устойчивость.
Безусловно, новый расклад политических сил оказал серьезное воздействие на «правила игры», которым следовали Центр и регионы. Однако субъектный фактор не в состоянии объяснить всей глубины изменений, произошедших с российской федеративной системой в условиях «нового централизма» 2000-х годов. В существенной степени действия и стратегии федеральной и региональной элит определялись теми федеративными практиками, на которых их взаимоотношения строились два последних десятилетия. С годами эти практики приобрели прочность и устойчивость, успев крепко укорениться в российской политике. Поэтому, какой бы мощью и силой ни обладал Центр, он был вынужден сле-
1 См.: Сельцер Д.Г. От А.И. Рябова до О.И. Бетина: О традиционной парадигме «коммунисты-демократы», клановости и феномене Владимира Путина (Тамбовская область, 1995-2000 гг.) // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? - Указ. соч. - С. 136.
2 Авдонин В.С. Указ. соч. - С. 14-83.
3 Панов П. Новые правила формирования региональных органов власти в контексте трансформации отношений «Центр - регионы» // Федерализм и российские регионы: Сб. ст. / РАН ИНИОН; отв. ред. Лапина Н.Ю., Мохов В.П. - М., 2006. - С. 147-176.
довать им, встраиваясь в утвердившуюся систему взаимодействия с регионами. Нередко то, что можно было принять за продуманный стратегический ход, в действительности оказывалось неизбежным следованием «правилу».
Возможности Центра в этом смысле были далеко не так безграничны, как кажется на первый взгляд. По крайне мере, этим можно объяснить крайне осторожную, совершенно не характерную для стиля новой власти политику Центра в отношении Татарстана, словно бы следовавшую соблюдению тех принципов партнерских отношений Москвы и Казани, о которых Шаймиев говорил еще в 1995 г.1 По схожей модели строилось взаимодействие федеральной элиты и с другими субъектами. Во многом вынужденной для Центра мерой являлись и так называемые «пакты» с региональной элитой, о чем ярко свидетельствует пример рассматриваемого Авдониным случая Рязанской области.
Для новой власти федеральная реформа была имиджевым проектом, своего рода заявлением о намерениях. По замечанию Петрова, это «не просто первая крупная реформа, объявленная президентом Путиным сразу после инаугурации, но и самая масштабная и эшелонированная из всех»2. С ее помощью Центр пытался задать регионам определенную модель поведения. За риторикой «вертикали» власти стоял «навязываемый» дискурс «ответственности» и «подотчетности» региональных элит, «эффективности» регионального «строительства» и «территориального управления».
Вполне естественно, что в таких условиях определенные изменения претерпевали и сами федеративные практики. Их воспроизводство в ситуации структурных преобразований и декларируемой «вертикализации» приобретало особые черты. Многие регуляторы представляли собой «сплав» прежних устойчивых правил взаимодействия элит с элементами новых.
Примером симбиоза «старых» механизмов согласования интересов и новых методов управления стала практика назначения глав регионов, утвердившаяся за последние несколько лет. С одной стороны, Центр не отступил от устойчивого принципа - индивиду-
1 См.: Известия Татарстана. - 1995, 15 февр. // Цит. по: Федерализм и децентрализация. - Указ. соч. - С. 260.
2 Петров Н. Корпоративизм vs регионализм // Pro et contra. - М., 2007. -Т. 11, № 4-5. - С. 77.
ального, селективного подхода к каждому региону. С другой стороны, стал все чаще использовать новую стратегию - утверждать в качестве кандидатур на должность губернатора не представителей местной региональной элиты, а так называемых «варягов»1. Эта мера нередко приводит к нарушению устоявшейся традиции неформальных договоренностей с местной элитой относительно возможных кадровых перестановок в регионе. «Индивидуальность» и «избирательность» Центра в данном случае - это скорее следствие отсутствия каких-либо универсальных принципов региональной политики, нежели продуманных стратегических шагов. Сам выбор кандидатуры нередко обусловлен конкретной ситуацией, а процедура ее определения носит глубоко неформальный характер2.
Практики межбюджетных отношений Центра и регионов также претерпели определенные изменения. Но все эти изменения, по сути, лишь подчеркивали устойчивость принципов, сложившихся в сфере финансового взаимодействия федеральной и региональной элит. Экономическая политика Центра продолжала строиться на фаворитизме и предоставлении исключительных привилегий отдельным субъектам. Особый бюджетный статус ряда регионов, который характеризовал систему двусторонних соглашений 1990-х годов, сохранился и в новых условиях. Не смогла этому помешать и декларативная мощь налоговой реформы. В случае с Татарстаном и Башкирией, по замечанию Кузнецовой, этот статус «из формального превратился в неформальный»3. Для его сохранения вместо корректировки правовых норм власть решила использовать другой механизм - федеральные целевые программы. Критерии отбора регионов для предоставления ФЦП, по большому счету, отсутствуют, что дает Центру хорошую возможность для манипуляций и лавирования в определении «надежных партнеров». При этом использование федеральных программ под лозунгами выравнивающей политики еще больше обостряет саму проблему неравенства регионов, создавая все условия для дальнейшего воспроиз-
1 См.: там же. - С. 82.
2 См.: Титков А. Кризис назначений // Pro et contra. - М., 2007. - Т. 11, № 4-5. - С. 96.
3 Кузнецова О.В. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития // Общественные науки и современность. - М., 2005. - № 2. -С. 74.
водства практик дифференцированного подхода. В данном случае -через «застойный характер "иждивенчества"»1.
Устойчивость селективного подхода Центра в отношениях с регионами находит свое отражение практически в каждом проекте власти, связанном с федеративными межбюджетными и финансовыми взаимодействиями. К таковым, в частности, относится внедряемый механизм «особых экономических зон». Критерии выбора территории, на которой предполагается создать привилегированные условия для ведения бизнеса, и определение объема выделяемых субсидий, зависящие от ведомственной государственной структуры (Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ), создают хорошую почву для лоббистских практик и неформальных отношений. В этой ситуации, по замечанию Швецова, «вместо конкуренции на рынке инвестиционных ресурсов регионам предлагается добиваться благосклонности Центра»2.
Но особенно характерен пример развивавшейся Минрегио-ном и обсуждаемой некоторое время в публичной сфере концепции «конкурентного федерализма». Идея, которая, казалось, должна быть исходно направлена на преодоление патерналистских настроений субъектов, получала в прочтении федеральных чиновников довольно неожиданную трактовку. Предполагалось, что в ситуации общей конкуренции регионов Центр будет определять наиболее успешные из них (так называемые «точки роста»), впоследствии оказывая им дополнительную поддержку. Таким образом, даже здесь принцип поощрений и индивидуальных привилегий оказывался ключевым.
Естественно, что в новых условиях на федеративных практиках не могли не отразиться и те изменения, которые происходили в механизмах взаимодействия внутри всего административно-управленческого аппарата. Если в 1990-е годы исследователи говорили о преобладании в отношениях федеральной и региональной элит «наследства» номенклатурных традиций, а в начале 2000-х -практик внутрипартийного взаимодействия, то сегодня внимание
1 Зубаревич Н. Региональная проекция кризиса // Pro et contra. - М., 2008. -Т. 12, № 5-6. - С. 58.
2 Швецов А. Децентрализация федеральной региональной политики // Федерализм. - М., 2006. - № 4. - С. 8.
специалистов все чаще обращается к анализу принципов корпоративизма. На этом, в частности, делает акцент Петров, отмечая, что сегодня «функции партий в рамках нашей политической системы во многом выполняют региональные и корпоративные политические машины»1. Выстраивание отношений внутри корпораций и складывающиеся в них механизмы согласования интересов имеют свой особый характер. А значит, их распространение будет способствовать появлению и воспроизводству новых практик взаимодействия элитных групп Центра и регионов.
***
Как уже было отмечено, основная претензия, адресуемая сторонникам нормативного подхода, обычно формулируется в виде следующего вопроса: почему в рамках одних и тех же правовых норм и формальных правил существуют различные режимы, различные конфигурации властных институтов и различные соотношения сил между политическими акторами? Но этот вопрос можно логически продолжить, дав ему следующую формулировку: почему в рамках различных режимов, конфигураций властных институтов и соотношений сил между политическими акторами сами акторы нередко действуют по одним и тем же устойчивым правилам, которые не закреплены в правовых нормах? При этом субъектный состав элиты может претерпевать кардинальные изменения, но практики и механизмы взаимодействия внутри нее в своих основаниях сохраняются.
Система двусторонних договоров между Центром и регионами выступила ключевым регулятором федеративных отношений в России. Однако ее значимость как политического института не ограничивается подписанием документов о разграничении полномочий и реализацией соответствующих стратегий федеральными и региональными элитами.
Эта система представляет собой запутанный клубок правовых установлений, неформальных правил, дискурсивных практик и символических значений, объединенных в единый институциональный комплекс. Порядок взаимодействия элит, который она ин-ституировала, продолжает функционировать и в современных ус-
1 Петров Н. Корпоративизм vs регионализм. - С. 84.
ловиях, приобретая при этом еще большую устойчивость, чем раньше. То, что прежде выступало осознанной стратегией Центра, сегодня стало правилом, ограничивающим его собственные действия. В этом смысле позиции Центра не являются столь непоколебимыми, а возможности - столь безграничными, как это могло казаться еще недавно. В стремлении проявить свою политическую силу Центр все чаще вынужден сталкиваться с неблагоприятными последствиями собственных преобразований в корректировке формальных правил федеративной политики - как с неэффективностью действия механизмов «вертикального» управления, так и с возрастающим экономическим неравенством субъектов. Весьма вероятно, что в ближайшем будущем эти последствия станут еще очевиднее.
