CC BY
120ИНСТИТУТ ВЫБОРОВ В РОССИИ И МИРОВОМ ОПЫТ*
В.Е. Чуров, председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Российская Федерация принадлежит к числу государств с наиболее устойчивой и стабильной избирательной системой. После того, как 12 декабря 1993 г была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации, лишь один раз в истории современной России - в 2000 г. - Президента Российской Федерации выбирали досрочно. В остальных случаях выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации проходили строго в установленные законом сроки.
К примеру, в Палату депутатов Итальянской Республики в 1992-2008 гг. досрочные выборы назначались трижды, то есть досрочными были каждые вторые выборы. В Японии, где досрочный роспуск Палаты представителей является важным политическим инструментом, в 1993-2009 гг. выборы депутатов Палаты представителей проводились шесть раз, из них досрочно - четыре раза. По мнению ряда исследователей, правящие партии Японии стремятся провести выборы не только тогда, когда имеют шансы укрепить или максимально сохранить свои позиции на фоне внешней конъюнктуры, но и назначают выборы на наиболее благоприятный для своего электората период. Например, до недавнего времени ЛДПЯ стремилась распустить Палату представителей таким образом, чтобы единый день голосования пришелся на удобное для наиболее консервативно настроенной части населения (крестьян) время, например, выборы назначались на время после сбора урожая или на религиозные праздники, когда население не было занято на сельскохозяйственных работах.
Российские законодатели (в том числе на основании позиции российских организаторов выборов) также учитывают ряд параметров, определяющих участие избирателей в выборах: так, был осуществлен переход от голосо-
вания практически каждое воскресенье к двум единым дням голосования (второе воскресенье марта и второе воскресенье октября), а теперь и к одному единому дню голосования во второе воскресенье сентября.
Стабильность избирательной системы Российской Федерации опирается на постоянное совершенствование законодательства о выборах. По мере развития политической культуры проводятся необходимые реформы в области избирательного права. Д.А. Медведев на расширенном заседании Государственного Совета 24 апреля 2012 г. отметил, что в текущем году реализуется наиболее масштабная за последние 20 лет политическая реформа.
Основные направления для нынешнего этапа модернизации избирательной системы были сформулированы в ряде посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Эти изменения затрагивают все области политической жизни страны. Изменены сроки полномочий депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Произошел возврат к прямым выборам глав субъектов Российской Федерации. Уменьшено количество или совсем отменен сбор подписей, необходимых для выдвижения кандидатов, списка кандидатов на выборах различного уровня. Упрощен порядок регистрации политических партий. Изменены применяемые на выборах различного уровня виды избирательных систем. Активно идет процесс технической модернизации избирательной системы, и решается целый ряд иных вопросов.
Положения очередного, беспрецедентного по масштабам изменений этапа политической реформы были сформулированы в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. Были обозначены контуры новой политической системы, создающейся уже
2
Статья подготовлена на основе выступления В.Е. Чурова в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина на итоговой конференции аспирантов и студентов «Выборы и реформа политической системы Российской Федерации» (Москва, 19 мая 2012 г.).
в условиях сформировавшейся партийной системы и учитывающей уровень развития политической культуры общества.
Такие президентские инициативы, как прямые выборы глав субъектов Российской Федерации, упрощение процедуры регистрации политических партий, освобождение политических партий от сбора подписей избирателей при проведении выборов различного уровня, уже оформлены в виде законов.
Политические партии. Требования к численности политических партий
В Российской Федерации за годы партийного строительства партиями пройден путь «побед и поражений», число партий сократилось до семи. Этот процесс привел к тому, что сузилась возможность выбора партии для политически активных граждан страны. Вопрос либерализации требований к созданию политических партий назрел, поэтому Президентом Российской Федерации в декабре 2011 г. предложено снизить минимальную численность членов политических партий до 500 человек [1]. Естественно, что число партий увеличится.
Федеральный закон вступил в силу с 4 апреля, поэтому для новых политических партий применяются и новые требования, касающиеся числа региональных отделений, численности членов политической партии, и другие. В Минюст России уже подано более 100 заявок от оргкомитетов по созданию новых политических партий. Видимо, в следующем году мы будем наблюдать наиболее активное участие новых партий в региональных выборах.
Крупные российские политические партии имеют опыт участия в избирательных кампаниях, у них подготовленный кадровый состав, опыт политической деятельности, финансовые возможности. А новым партиям еще предстоит стать политическими силами, способными выражать и представлять интересы граждан в органах власти, формировать политическую волю либо воздействовать на ее формирование.
По-разному решается в мировой практике вопрос о требованиях к численности членов политических партий. В Великобритании за-
регистрировано более 400 политических партий, в США около 50 общенациональных партий. Там требования к регистрации партий достаточно мягкие. Например, в Великобритании вообще не оговорен минимальный численный состав партий, в Канаде для регистрации партии необходимо 250 человек.
В ряде государств до сих пор не применяется регистрация политических партий в качестве юридических лиц. В Италии партии регистрируются Министерством внутренних дел только при проведении выборов и только как участники выборов - для регистрации политической партии представляют эмблему, название политической партии, список кандидатов и лицо, его возглавляющее, а также предвыборную программу. Процедура регистрации политических партий не предусмотрена и в Бельгии, где партии также не являются юридическими лицами. Относительно недавно в Японии введена процедура юридической регистрации партий.
В ряде государств отсутствуют формальные требования к численности партий. Например, в Швеции партией фактически является любое объединение или группа избирателей, участвующая в выборах под определенным наименованием. Регистрация партий носит уведомительный характер, но для участия в выборах партии необходимо собрать определенное количество подписей. На выборах в Ригсдаг (парламент Швеции) - 1,5 тысяч подписей избирателей. Однако подобная система приводит и к негативным последствиям. В Швеции применяется система голосования, схожая, например, с французской, - для каждой партии или кандидата выпускается отдельный бюллетень с ее наименованием (при этом бюллетень не является документом строгой отчетности). Избиратель помещает этот бюллетень в конверт и затем уже конверт опускает в ящик для голосования. Поскольку заказ бюллетеней возлагается на партии (хотя процесс их печати централизован и субсидируется государством), возможны случаи, когда на ряде участков отсутствуют бюллетени тех или иных партий.
В Финляндии минимальная численность партии составляет всего три человека, однако для участия в выборах партии необходимо
3
4
представить не менее 5 тысяч подписей избирателей в свою поддержку. Регистрация партии для участия в выборах аннулируется, если в ходе двух последних выборов партия не была допущена к распределению мандатов.
В Казахстане минимальная численность партии составляет не менее 40 тысяч членов партии, в Республике Украина - не менее 10 тысяч членов, в Армении - 2 тысяч членов, в Грузии - 300 членов.
Изменение закона о выборах депутатов национальных законодательных органов
В большинстве государств мира структура выборных органов и применяемая избирательная система остаются достаточно стабильными. Изменения в структуре представительных органов происходят редко. Например, в 2009 г. Стортинг Королевства Норвегия был преобразован из двухпалатного в однопалатный. В ходе конституционных реформ в Турции 21 октября 2007 г. процедура избрания президента парламентом была заменена избранием президента в ходе всеобщих прямых выборов.
Изменяется и система распределения мандатов. Так, с 2005 г. на выборах членов Бундестага применяется метод Сен-Лагю вместо использовавшегося с 1987 г. метода Нимейера-Хейра.
В последние годы общемировой тенденцией является смена использования мажоритарной избирательной системы на иную: на смену чаще всего приходят смешанная либо полностью пропорциональная избирательная система. Эта тенденция оформилась в 1993 г., когда на референдуме в Италии был поднят вопрос о переходе от мажоритарной избирательной системы к смешанной. С того времени от мажоритарной избирательной системы отказалось более 30 государств, большинство из которых перешло к полностью пропорциональной избирательной системе. В Италии в 2005 г. также был осуществлен переход к полностью пропорциональной избирательной системе.
Существуют и примеры поиска альтернативных систем голосования. Например, в Великобритании, оплоте мажоритарной избирательной системы относительного большинства, 5 мая 2011 г. в ходе референдума была
осуществлена попытка перехода к системе альтернативного голосования. Однако большинство избирателей (67,9 процента от числа принявших участие в голосовании) не поддержали реформу избирательной системы.
О выборах депутатов федерального парламента в Российской Федерации
В Российской Федерации еще ряд инициатив оформлен в виде законопроектов, которые находятся на рассмотрении в Государственной Думе. В частности, 16 февраля 2012 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации был внесен законопроект «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Он подразумевает введение иной, чем использовалась в течение двух последних электоральных циклов, системы выборов депутатов Государственной Думы.
Нововведения предусматривают сохранение пропорциональной избирательной системы, но вводится пропорциональное представительство по 225 округам. Территориальные единицы образуются на основе единой нормы представительства избирателей на территориальную единицу, что обеспечивает соблюдение принципа равного избирательного права. Единая норма представительства определяется путем деления общего числа избирателей, зарегистрированных на территории Российской Федерации, на 225. Также предусмотрен механизм, который обеспечивает представительство избирателей в Государственной Думе и для тех субъектов Российской Федерации, где число избирателей меньше единой нормы.
Новации законопроекта:
1. Границы территориальных единиц устанавливаются Центральной избирательной комиссией России один раз в десять лет, причем каждое новое их установление проводится заблаговременно, не менее чем за год до дня голосования на очередных выборах депутатов Государственной Думы.
2. Каждый федеральный список кандидатов разбивается на региональные группы. Каждая региональная группа может соответствовать только одной территориальной единице (в на-
стоящее время региональные группы соответствуют субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации или части территории субъекта Российской Федерации). Ограничений по числу региональных групп не устанавливается (в настоящее время в федеральном списке кандидатов должно быть не менее 70 региональных групп). В одной региональной группе должно быть не более четырех кандидатов, а в федеральном списке кандидатов - не менее 100 кандидатов (в настоящее время - не может превышать 600).
3. Упрощается порядок подачи документов в Центральную избирательную комиссию России. Федеральный список кандидатов, содержащий все необходимые сведения о них, будет заполняться на сайте Центральной избирательной комиссии России в сети Интернет.
4. Сведения о доходах и об имуществе кандидатов будут размещаться не Центральной избирательной комиссией России, как это делается в настоящее время, а самими политическими партиями - на своих сайтах. Это налагает на них ответственность за достоверность указанных сведений.
5. Впервые вводится регулирование участия сетевых изданий в предвыборной агитации.
6. Закрепляется право наблюдателей вести фото- и видеосъемку на избирательных участках, гарантируется возможность осуществления непрерывной видеотрансляции в сети Интернет хода голосования и подсчета голосов избирателей.
7. Предоставляется возможность создания избирательных фондов не только политическими партиями и их региональными отделениями, но и кандидатами.
8. К распределению депутатских мандатов будут допускаться федеральные списки кандидатов, получившие 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Сбор подписей
Изменение требований к количеству подписей, необходимых для выдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации, может стать причиной серьезных измене-
ний в политической сфере. В мировой практике выработаны различные требования к кандидатам на пост президента.
Недавний пример - выборы Президента Французской Республики. Действующее законодательство едва не отсекло от участия в президентской гонке Марин Ле Пен, дочь известнейшего политика, непременного участника президентских кампаний Жан-Мари Ле Пена. Марин Ле Пен, сменившая своего отца на посту председателя Народного Фронта, столкнулась с серьезными трудностями при сборе необходимых для выдвижения своей кандидатуры 500 подписей выборных должностных лиц, представляющих не менее чем 30 различных департаментов и территорий Франции, то есть депутатов, мэров, членов региональных советов и иных лиц, занимающих выборные должности. В итоге, несмотря на трудности при выдвижении, в первом туре выборов ей удалось уверенно занять третье место с результатом 17,9 процента голосов избирателей, что ниже показателя победителя первого тура Франсуа Олланда чуть более, чем на 10 процентов. Примечательно, что ее отец, регулярно участвовавший в выборах с 1974 г., также один раз не смог собрать необходимое количество подписей должностных лиц и не участвовал по этой причине в президентских выборах 1981 г. У этой нормы есть очевидные преимущества, так как она заставляет политиков искать поддержки по всей Франции. Подписи в поддержку кандидатов подлежат публикации, что сильно затрудняет сбор фиктивных подписей. В то же время она лишает граждан Франции, не занимающих выборные должности, возможности выразить свою поддержку кандидату непосредственно. Ряд похожих норм будет применяться в России при выдвижении кандидатур на пост главы субъекта Российской Федерации.
В США помимо системы праймериз существует и принципиально иная система выдвижения кандидатов на президентских выборах. Несмотря на то, что фактически выборы являются борьбой кандидатов от двух ведущих политических сил (иные лица, за редким исключением, не могут оказывать серьезного влияния на ход борьбы за президентское кресло),
5
в выборах участвует значительное количество кандидатов. Например, в выборах Президента США в 2008 г. в порядке самовыдвижения участвовало 22 независимых кандидата, из которых лишь четверо были зарегистрированы в ряде штатов. Если кандидаты от основных политических партий проходят через многоступенчатую систему выдвижения, включающую подачу петиции о выдвижении, проведение праймериз и партийных конвентов, то регистрация независимых кандидатов проходит отдельно в каждом штате. В большинстве штатов условием выдвижения является сбор подписей. Например, в ряде штатов он установлен на уровне трех процентов от числа зарегистрированных избирателей, принявших участие в последних выборах на территории штата.
В Финляндии для участия в президентских выборах кандидатам необходимо получить в поддержку своего выдвижения 20 тысяч подписей избирателей, в Республике Азербайджан - 40 тысяч подписей в 60 избирательных округах, в Белоруссии кандидату необходимо получить не менее 100 тысяч подписей избирателей.
Партии часто освобождены от сбора подписей при выдвижении кандидатов на выборах различного уровня. Например, в Колумбии (где президентские выборы состоялись в мае - июне 2010 г.) партии могут регистрировать своих кандидатов без каких-либо дополнительных требований. Кандидаты от политических партий освобождены от сбора подписей в свою поддержку в Польше, в отличие от кандидатов-самовыдвиженцев. А в Мексике политические партии являются единственным субъектом выдвижения кандидатур на выборные должности, в том числе на должность президента: выдвижение кандидатов инициативными группами или в порядке самовыдвижения не предусмотрено.
В Италии сбор подписей для участия в парламентских выборах предусмотрен только для непарламентских политических партий или партий, не представленных в Европейском парламенте. Партии, входящие в коалицию с парламентскими партиями или партиями, представленными в Европарламенте и имеющие ту же самую эмблему, не собира-
ют подписи избирателей. Если политическая партия, представленная в парламенте, изменила свою эмблему, она должна собирать подписи избирателей. Партии должны собрать от 1,5 до 4 тысяч подписей в зависимости от избирательного округа, но не более одного процента от численности избирателей в избирательном округе. Избирательный залог отсутствует.
В Российской Федерации в 2011 г. были установлены: единая форма подписных листов, порядок их заполнения и заверения, основания признания подписей избирателей недействительными и недостоверными [2]. На этапе выдвижения кандидатов ошибок стало меньше. Подтверждение тому выборы депутатов Государственной Думы шестого созыва, где были зарегистрированы все семь партий. Но на выборах Президента Российской Федерации не смогли выполнить требования закона о сборе подписей и представить необходимое количество подписей кандидаты С.М. Пе-унова, Д.Ф. Мезенцев и Г.А. Явлинский, что и послужило основанием для отказа им в регистрации.
Как известно, идея отмены сбора подписей партиями на парламентских выборах давно обсуждается. По итогам консультаций Д.А. Медведева с представителями политических партий и общественности страны в декабре в Государственную Думу был внесен соответствующий законопроект [3].
Он предусматривает, что при проведении любых выборов, за исключением выборов Президента Российской Федерации, все политические партии освобождаются от сбора подписей избирателей. Только общественные объединения, не являющиеся политическими партиями и обладающие статусом избирательного объединения на выборах в органы местного самоуправления, должны собирать подписи в поддержку выдвинутых ими кандидатов.
Сокращено число подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения на региональных и местных выборах. Оно не может превышать 0,5 процента (в настоящее время - 2 процента) от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа.
На выборах Президента России сохраняется действующее в настоящее время требование о сборе подписей избирателей политическими партиями, не представленными в Государственной Думе. Однако число собираемых ими подписей уменьшено - надо будет собрать не менее 100 тысяч подписей избирателей (в настоящее время - не менее двух миллионов); до 300 тысяч сокращено число подписей, которое необходимо собрать в свою поддержку кандидату, выдвинутому в порядке самовыдвижения.
Выборы глав субъектов федераций
Еще одним направлением совершенствования политической составляющей российских выборов стал возврат к прямым выборам глав субъектов Российской Федерации.
Прямые выборы глав исполнительной власти субъектов федеративных государств в мировой практике являются достаточно распространенным явлением. Всеобщие прямые выборы глав субъектов существуют в таких государствах, как Российская Федерация, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Республика Южный Судан, Соединенные Штаты Америки, Соединенные Штаты Мексики, Федеративная Республика Нигерия и в ряде иных.
Часто применяется система непрямых выборов глав субъектов федераций - местными законодательными или представительными органами. Ее используют такие федеративные государства, как Австрийская Республика, Федеративная Республика Германия, Республика Ирак, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федеративные Штаты Микронезии (здесь - при отсутствии института партий). Схожая система существует и в бывших британских доминионах Австралии и Канаде, с тем лишь отличием, что в этих государствах сохранился институт губернаторов и генерал-губернаторов, представляющих Королеву, в то время, как реальная власть в субъекте федерации сосредоточена в руках формируемого законодательным собранием правительства провинции и территории.
В Исламской Республике Пакистан, Республике Индия, Федеративной Демократической
Республике Непал, Малайзии (в четырех штатах из 13) и Судане губернаторы назначаются президентами этих государств или органами федерального правительства.
В Малайзии (в 9 из 13 штатов) и Объединенных Арабских Эмиратах субъекты федерации являются монархиями с наследными формами правления. Во главе семи штатов Малайзии стоят султаны, одного - раджа, а один монарх носит традиционный титул Янг Дипер-туан Бесар. Объединенные Арабские Эмираты являются конгломератом из семи эмиратов - абсолютных монархий.
Совершенно уникальная система, подразумевающая регулярную ротацию членов правительства кантона на посту кантонального президента, существует в Швейцарской Конфедерации. Не менее сложной является структура управления субъектами федерации Королевства Бельгии: страна делится на три языковых сообщества, три региона, четыре языковых зоны и десять провинций, имеет шесть федеративных парламентов и шесть федеративных правительств. Языковые и региональные представительные органы (федеративные парламенты) формируют соответствующие правительства.
В Федерации Боснии и Герцеговины премьер-министры кантонов назначаются председателями ассамблей (законодательных органов) кантонов.
В тех государствах, где проходят выборы глав административных единиц, применяются различные требования к кандидатам, выдвигающим свои кандидатуры на выборах глав субъектов федерации. В ряде федеративных государств, таких как Аргентина, Бразилия и США, эти требования устанавливаются законодательством штатов и различаются от субъекта к субъекту. В других государствах кандидатов на губернаторских выборах могут выдвигать только политические партии. Например, подобная система существует в Мексике.
Среди государств, не являющихся федерациями, также не сложилось единого подхода к требованиям, предъявляемым к кандидатам, выдвигающим на выборах свои кандидатуры на высшие посты административно-территориальных единиц.
7
8
Например, в Индонезии, где с 2004 г. губернаторы избираются всеобщим голосованием, кандидаты могут выдвигаться политическими партиями, получившими не менее 15 процентов голосов на парламентских выборах или на выборах законодательных органов провинций, либо в порядке самовыдвижения. В последнем случае кандидаты должны собрать в поддержку своего выдвижения подписи не менее чем 4 процентов избирателей. В Венесуэле выдвижение кандидатов на должность губернатора может осуществляться общенациональными политическими партиями и группами избирателей соответствующей территориальной единицы. Для образования региональной или муниципальной группы избирателей поддержка избирателей должна быть распределена по крайней мере в % муниципий или общин, в каждой из которых должна быть обеспечена поддержка не менее одного процента от установленного количества избирателей. В Японии при выдвижении кандидатуры на пост губернатора префектуры необходимо внести избирательный залог в размере 3 млн иен.
Формирование избирательных комиссий
В законопроекте «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесенном 16 февраля 2012 г. Президентом Российской Федерации, предполагается, что участковые избирательные комиссии будут формироваться сроком на пять лет.
На выборах Президента Российской Федерации остро встала проблема формирования участковых избирательных комиссий. Ее причины всем понятны. Политические партии сейчас активно участвуют в формировании участковых избирательных комиссий, около 42 процентов членов этих комиссий с правом решающего голоса представляли интересы политических партий. Но они зачастую не обладают для этого достаточным кадровым ресурсом.
В зарубежных странах применяется несколько различных вариантов формирования органов, отвечающих за организацию и проведение выборов. В ряде государств соответ-
ствующие функции возложены не на специально создаваемые для этой цели органы, а на систему органов внутренних дел, судебную систему, администрации различных уровней. В других государствах избирательные комиссии формируются на основании различных подходов. Так, некоторые страны придерживаются партийного подхода, либо формируют их на основе профессиональной принадлежности, на основе представительства от различных ветвей власти, либо комбинируя эти подходы.
Сложность задач, связанных с организацией выборов, приводит к тому, что электоральная администрация «обособляется» даже в государствах, где функции по организации выборов традиционно лежали на системе органов внутренних дел и административной власти.
Например, в Великобритании, где основные усилия по организации выборов лежат на органах местного самоуправления и Министерстве внутренних дел, в 2000 г. была учреждена Избирательная комиссия Великобритании. К ее компетенции отнесены такие вопросы, как регистрация политических партий, контроль за финансированием партий, экспертные заключения о необходимости изменений избирательного законодательства, правовое просвещение избирателей и некоторые иные. Полномочия комиссии постепенно расширяются.
Применяется следующий принцип ее комплектования: все ее члены (их не менее пяти и не более десяти) назначаются Королевой по представлению Палаты общин на срок, не превышающий 10 лет. Члены комиссии не могут быть членами политических партий, являться их спонсорами, а также занимать выборные должности.
В США, где не существует единой общефедеральной избирательной системы, а организация и проведение выборов отнесены к компетенции отдельных штатов, к образованной в 1974 г. Федеральной комиссии по выборам в 2003 г. добавилась специально созданная Комиссия по содействию выборам, которая является консультативным органом.
К компетенции Федеральной избирательной комиссии отнесены нормативное регулирование и контроль за соблюдением федераль-
ного законодательства, прежде всего в вопросах обеспечения избирательных прав граждан и контроля за финансированием избирательных кампаний. Комиссия по содействию выборам обеспечивает распределение средств, выделяемых на основании акта «Помоги Америке голосовать» (Help America Vote Act -HAVA).
Все шесть членов Комиссии назначаются Президентом США по совету и с согласия Сената Конгресса США. При этом не более трех из них могут принадлежать к одной партии. На практике это означает, что в состав комиссии входит по три представителя от Демократической и Республиканской партий США. Кроме партийной принадлежности на них накладывается ряд ограничений, связанных с предпринимательской и профессиональной деятельностью. Комиссия по содействию выборам также формируется по партийному принципу. К одной партии может принадлежать не более двух (из четырех) членов комиссии. Фактически это означает равное представительство двух ведущих партий - Демократической и Республиканской.
Таким образом, можно говорить о том, что на данном этапе развития государственных институтов организация выборов все более и более «обособляется» от системы органов государственной власти. Например, Конституцией Боливарианской Республики Венесуэла, принятой в 1999 г., избирательная (электоральная) власть провозглашается отдельной и самостоятельной отраслью власти наравне с законодательной, исполнительной и судебной. Подобный статус имеет электоральная власть в Республике Никарагуа.
Многообразие подходов к формированию электоральной администрации можно продемонстрировать на примере Ассоциация Организаторов Выборов Стран Европы (АОВСЕ), институциональным членом которой является и Российская Федерация.
Во всех странах - институциональных членах АОВСЕ организация и проведение выборов возлагается на специализированные избирательные органы. В Венгрии, помимо Национального избирательного комитета, функционирует Национальная служба выборов в составе Министерства внутренних дел Венгрии. Во
всех государствах избирательные органы имеют независимый статус.
В подавляющем большинстве государств -институциональных членов АОВСЕ избирательные органы функционируют на постоянной основе. Только Центральная избирательная комиссия Словакии функционирует исключительно в период выборов. Кроме того, в Хорватии у избирательной комиссии есть постоянный состав, в который входят только представители судебной системы, и расширенный состав, куда входят также представители политических партий. В Румынии в период выборов помимо постоянно действующего избирательного органа функционирует Центральное бюро по выборам, куда входят члены постоянно действующего избирательного органа, а также представители судебной системы и политических партий.
В ряде стран (Хорватия, Польша, Турция) электоральная администрация формируется судебными органами. Представители судебной системы входят также в состав избирательных органов таких государств, как Албания, Армения, Латвия. В большинстве государств формирование избирательной комиссии осуществляется высшим законодательным органом. При этом механизмы комплектования избирательного органа различны, в некоторых странах парламент формирует избирательный орган на основе кандидатур политических партий при обеспечении гарантий представительства для оппозиционных сил и независимых депутатов, в других парламент утверждает кандидатуры, предложенные президентами этих государств или иных институтов.
В Албании члены избирательной комиссии назначаются парламентом, президентом (по два члена) и Высшим советом юстиции (три члена). В Армении по одному представителю назначает Президент Армении и судебная власть, а остальных - представленные в парламенте политические партии и объединения. В Азербайджане при формировании Центральной избирательной комиссии Республики применяется исключительно партийный принцип: равное количество членов назначает правящая партия, оппозиционные силы и независимые
9
депутаты. В Белоруссии половину членов палаты назначает Президент Республики, а половину - верхняя палата парламента. В Боснии и Герцеговине ЦИК формируется парламентом, в Болгарии - из представителей президента и парламента (политических партий). В Хорватии постоянный состав комиссии формируется Верховным судом, а в расширенный состав также входят на паритетных началах представители правящей и оппозиционных партий. В Грузии члены Комиссии назначаются парламентом по представлению Президента Грузии. В Венгрии в избирательную комиссию назначаются представители политических партий. В Казахстане членов ЦИК Казахстана назначает Президент Республики и каждая из палат парламента. В Латвии восемь членов Комиссии назначаются Сеймом, один - Верховным Судом Латвии. Избирательная комиссия Литвы формируется Сеймом из кандидатур, предложенных Министерством юстиции, Литовской ассоциацией юристов и политическими партиями. В Национальную избирательную комиссию Республики Польша членов назначает Президент по представлениям судебных органов. Государственная избирательная комиссия Черногории формируется парламентом. В Румынии члены постоянного избирательного органа назначаются парламентом, Президентом и Премьер-министром. В Словакии избирательная комиссия формируется парламентом и политическими партиями. В Турции формирование Верховного бюро по выборам осуществляется судами. Центральная избирательная комиссия Республики Украина формируется Верховной Радой Украины по представлению Президента Республики.
Процедура отзыва члена избирательных комиссий в мире встречается достаточно редко. Например, подобная практика существует в Республике Украина. На Украине политические партии наделены правом назначать и отзывать членов участковых и территориальных избирательных комиссий. В Канаде Председатель Центрального избирательного ведомства (не является коллегиальным органом) может быть отстранен за нарушение принципа «пра-1П вильного поведения». Основаниями для применения данной нормы могут быть как нрав-
ственные характеристики Председателя Центрального избирательного ведомства, так и его профессиональные качества и действия.
Техническая модернизация избирательной системы
В Европе тенденции по применению на выборах технических средств голосования разно-направлены - во многих государствах проводились эксперименты по внедрению перспективных технических средств голосования и подсчета голосов. Однако безбумажные технологии голосования в ряде стран были признаны небезопасными или нарушающими права избирателей. В государствах, где широко применяется электронное голосование, - Бельгии и Нидерландах, в которых на муниципальных выборах с помощью сенсорных устройств голосуют до 98 процентов избирателей, ряд общественных организаций выступает против их применения, поскольку, по их мнению, с помощью технических средств может быть нарушена тайна голосования избирателя или сфальсифицировано его волеизъявление.
В целом ряде государств произошел отход от электронного голосования, которое не применялось на парламентских выборах в Италии (2008), Испании (2008), Германии (2010), несмотря на более ранние масштабные эксперименты.
Мировой опыт применения устройств для электронного голосования и подсчета голосов позволяет выявить несколько очевидных проблем при их внедрении. Прежде всего, это необходимость наличия единых стандартов для устройств электронного голосования, их общенациональная сертификация. В условиях отсутствия единых стандартов для подобных устройств невозможно обеспечить соблюдения требований корректности их работы, защите содержащейся в них информации. С такими проблемами регулярно сталкиваются организаторы выборов в США, где закупка комплексов электронного голосования и сканирующих устройств осуществляется избирательными комиссиями штатов.
В ряде европейских стран применение устройств электронного голосования ограничивается из-за потенциальной уязвимости
их программного обеспечения. Конституционный Суд Германии признал в 2009 г. электронное голосование не отвечающим принципам честных и открытых выборов, в том числе из-за возможных уязвимостей. Некоторые эксперты в области криптографии и компьютерной безопасности указывают на незащищенность программного кода конкретных моделей устройств, применяемых в США и ряде других стран.
Важной проблемой является обеспечение бесперебойной работы устройств электронного голосования и необходимость создания резервных возможностей для голосования. В ряде стран (США, Филиппины) отказы подобной техники приводили к тому, что часть избирателей не смогла проголосовать.
Сложности, связанные с массовым применением технических средств, могут затруднять для избирателей участие в выборах, а в ряде случаев нарушать их права. Например, в ходе всеобщих выборов на Филиппинах применялась технология, предъявляющая жесткие требования к заполнению бюллетеня. Несмотря на то, что одновременно проводились избирательные кампании различных уровней, выборы всех типов были объединены в единый бюллетень. Если избиратель ошибался при заполнении хотя бы одной из его частей, то весь бюллетень признавался недействительным и не подлежал замене. То есть избиратель фактически лишался права голоса.
Значительно шире эти средства применяются на американском континенте - в Северной и Южной Америке. Электронное голосование и новые формы организации избирательного процесса, например электронный регистр избирателей, в том или ином виде применяются в Аргентине, Антигуа и Барбуде, Бразилии, Венесуэле, Гренаде, Канаде, Колумбии, Перу, США, Ямайке и планируются к применению еще в ряде государств.
В США электронными средствами голосования и подсчета голосов избирателей охвачены более 90 процентов избирателей. При этом в 9 штатах применяются исключительно безбумажные технологии голосования (всего такие комплексы применяются в 26 штатах). Сканирующие устройства применяются в подавля-
ющем большинстве штатов - 41, а в 17 штатах ими оснащены все избирательные участки. При столь широком использовании технических средств их обязательная сертификация была введена только в 2007 г., а на федеральных выборах (президентских и выборах в Конгресс) 2008 г. ни одна из использовавшихся систем электронного голосования не была сертифицирована федеральными органами. При этом отмечается недоверие к сенсорным техническим средствам голосования со стороны общественности. В ряде штатов произошла их замена на сканирующие технические средства.
В Бразилии система электронного голосования была введена в качестве эксперимента в 1996 г. И с тех пор регулярно применяется на выборах различного уровня, в том числе - на федеральных выборах.
Использование для голосования сети Интернет также распространяется в мировой практике организации и проведения выборов. Например, 50 штатов и пять территорий США применяют голосование через Интернет для организации голосования за рубежом. Для того чтобы принять участие в этом голосовании, пользователю необходимо ежегодно продлевать эту возможность с помощью интернет-сайта.
Все большее значение приобретают не системы, технически обеспечивающие подсчет голосов избирателей, а технологии, повышающие открытость избирательного процесса, такие как веб-камеры и устройства идентификации личности на основе использования биометрических данных.
Идея использования технических средств видеонаблюдения на избирательных участках не нова. Например, веб-камерами оснащены часть избирательных участков в Азербайджане, Грузии.
В качестве контрольной меры видеорегистраторы используются в Бразилии. Однако ими оснащаются не все участки, а только участки, входящие в контрольную выборку (выборка формируется случайным образом). При помощи видеокамер на этих участках фиксируется процесс голосования. По окончании голосования проверяется соотношение числа избирателей, принимавших уча-
стие в голосовании и зафиксированных видеокамерами и компьютером, с количеством электронных избирательных бюллетеней проголосовавших избирателей, зафиксированных на карте памяти компьютера.
Отличительной чертой применения информационных технологий в Южной Америке является применение систем биометрической регистрации избирателей.
Например, в Бразилии активно используются биометрические показатели избирателей (отпечатки пальцев) в целях идентификации и предотвращения множественного голосования избирателей; кроме того, участки оснащаются цифровыми фотокамерами для идентификации избирателей. Планируется, что к 2020 г. будет осуществлен переход на биометрическую идентификацию избирателей на всей территории Бразилии. В Венесуэле подобная система интегрирована в технические средства голосования - они снабжены специальными модулями, идентифицирующими избирателя по отпечаткам пальцев. На Ямайке на парламентских выборах 2007 г. на 700 наиболее политически конкурентных избирательных участках были установлены технические средства идентификации избирателей и выдачи избирательных бюллетеней на основе отпечатков пальцев избирателей.
Выборы и современные информационные технологии в Российской Федерации: технический аспект
Помимо развития избирательного законодательства в Российской Федерации активно совершенствуется техническая основа проведения выборов и референдумов. В этом отношении Россия находится в рамках общемировых тенденций, занимая по ряду направлений лидирующие позиции.
В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. Д.А. Медведев уделил особое внимание «технологическому обеспечению» политической конкуренции. В целях реализации данного положения послания ЦИК России совместно с Правительством Российской Федерации была разработана программа ускоренного технического переоснащения избирательной си-
стемы. В рамках этой программы с 2011 по 2015 г. предполагается сформировать в Российской Федерации на основе использования современных технологий информационно-коммуникационную инфраструктуру, направленную на обеспечение реализации конституционного избирательного права гражданина Российской Федерации.
К 2015 г. предусмотрены масштабные изменения технического оснащения избирательного процесса в Российской Федерации.
Благодаря развитию информационных технологий возрастают возможности граждан участвовать в управлении государством. «Очевидно, что впереди нас ждет не только опосредованная, или представительная, демократия, но и непосредственная, или прямая, демократия, которая ведет к тому, что люди путем моментального волеизъявления могут показать, чего они хотят, добиться конкретных результатов. Сегодня через открытые дискуссии, через неформальные голосования и выясняются общественные взгляды по всем важнейшим вопросам», - подчеркнул Д.А. Медведев на Мировом политическом форуме «Современное государство: стандарты демократии и критерии эффективности».
ЦИК России работает над схожим по своей сути механизмом - механизмом дистанционного голосования с помощью сети Интернет и мобильных устройств. Современные технологии пока не дают возможности полностью гарантировать право каждого избирателя голосовать лично при дистанционном голосовании. Попытки зарубежных стран урегулировать эту проблему в рамках доступных им при проведении дистанционного голосования технологий нельзя признать абсолютно эффективными. Например, в Великобритании при голосовании по почте избиратель должен заполнить специальный бланк о том, что он заполнил бюллетень лично и в отсутствии посторонних, а в Германии избиратель должен в письменном виде клятвенно заявить, что бюллетень заполнен им лично и в полном соответствии с его волей. Электронные аналоги подобных бланков также не дают стопроцентной гарантии устранения возможности присутствия посторонних при заполнении бюллетеня в слу-
чае добровольного или вынужденного отказа избирателя от тайны голосования - при голосовании не будут присутствовать члены избирательной комиссии и независимые наблюдатели, как при голосовании на избирательном участке.
В ходе прошедших в Российской Федерации в 2012 г. президентских выборов мы использовали новые технологии информирования избирателей о времени и месте голосования. Во второй раз (впервые - на парламентских выборах) на сайте ЦИК России функционировали интернет-сервисы «Найди себя в списке избирателей» и «Найди свой избирательный участок». Ими воспользовалось более 250 тысяч человек (в декабре 2011 г. - около 390 тысяч). Сегодня существование подобных интернет-сервисов является необходимым условием любой избирательной кампании.
Более 105 миллионов избирателей были внесены в списки тех избирательных участков, где осуществлялось видеонаблюдение или видеорегистрация. Каждый, кто пожелал, смог в режиме он-лайн следить, как проходит голосование на избирательных участках страны, как подсчитываются голоса избирателей. Большинство россиян позитивно оценили эти мероприятия, но более всего они помогли избирательной системе.
Впервые мы столкнулись с проблемой психологической подготовки членов участковых избирательных комиссий для работы в течение длительного времени под наблюдением веб-камер. Поэтому своевременно ряд избирательных комиссий субъектов Российской Федерации провели своеобразные психологические тренинги.
В субъектах Российской Федерации на 5,5 тысячах избирательных участков на президентских выборах 4 марта 2012 г. применялись комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБы) и комплексы электронного голосования (КЭГи): в 76 регионах - КОИБы; в 8 регионах и на территориях Республики Казахстан, Республики Польша и Федеративной Республики Германия - КЭГи.
Одновременно появились новые проблемные вопросы, требующие проведение работ по усовершенствованию КОИБ и КЭГ в ча-
сти повышения их надежности, расширения функций в связи с предполагаемым увеличением числа зарегистрированных политических партий.
Заключение
Из приведенных примеров мы видим, что в мире существует огромное множество различных механизмов, обеспечивающих реализацию гражданами их избирательных прав. Выбор той или иной избирательной системы, определение ее конкретных параметров опирается на особенности развития политической культуры государства и его правовые традиции. Каждое суверенное государство имеет право на суверенную избирательную систему, обусловленную ее историей, политической культурой, зрелостью политических институтов.
Как отметил на расширенном заседании Государственного Совета 24 апреля 2012 г. Д.А. Медведев, «политическое многообразие и прямое включение граждан в политические процессы на этом этапе нашей истории не приведут к возвращению хаоса, а напротив, сделают государство и прочнее, и эффективнее». А значит, избирательная система как основа любого демократического государства должна обеспечить новый уровень участия политических сил в процессе управления государством, заложив тем самым основы для дальнейшего стабильного развития российской государственности.
1. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» от 28 апреля 2009 г. № 75-ФЗ предусматривал снижение численности с 50 тысяч в 2010 г. до 40 тысяч в 2012 г., Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ - с 4 апреля 2012 г. не менее 500 членов.
2. Федеральный закон № 259-ФЗ от 23 июля 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Законопроект № 1476-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» внесен Пре- | О зидентом РФ 23 декабря 2011 г.
