CC BY
368
ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТОЛОГИИ И ЭТНОПОЛИТИКИ
Кудряшов К.В., к. ист.н., доц. (Ставропольский ф-л СКАГС)
ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА В ПАРЛАМЕНТАРНЫХ РЕСПУБЛИКАХ
В настоящее время можно с уверенностью констатировать, что институт президентства является преобладающей разновидностью институт главы государства. При этом необходимо учитывать, что правовой статус президентов различных государств зачастую существенно различается.
Мировая практика в вопросе определения статуса президента пошла по пути закрепления за ним многочисленных статусных символов, эпитетов, подчеркивающих значимость поста президента. По мнению Л.А. Окунькова, за этими политическими символами нет юридического содержания, конкретных полномочий и ответственности президента1.
Действительно, реальная власть главы государства зависит, очень часто, не столько от официального объема принадлежащих ему конституционных полномочий, сколько от существующей формы правления, характера политического режима, соотношения ведущих политических сил в стране в конкретный период ее развития, а порой и от личных качеств лица, являющегося президентом.
В то же время, отбрасывать в сторону эти многочисленные статусные символы и эпитеты, подчеркивающие значение главы государства, как полностью не имеющие ни какого содержания и значения, на взгляд автора, нельзя, так как порою, они играют немаловажную роль в поддержании стабильности и преемственности государственного развития, например, про короля Бельгии Бодуэна I не случайно говорили, что он является един-
1 Окуньков Л.А. В кн.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С.129-130.
ственным настоящим бельгийцем, поскольку большинство остальных жителей Бельгии либо фламандцы, либо валлоны1.
Нельзя и упускать из внимания, тот факт, что реальное место и роль главы государства в осуществлении государственной власти зависит и от формы правления.
Парламентарная республика представляет собой такую форму правления, при которой во главе государства стоит выборное должностное лицо, но правительство формируется и действует лишь при том условии, что оно располагает доверием нижней (или иногда обеих, как например, в Итальянской Республике) палаты парламента. Впервые такая форма правления возникла во Франции в семидесятых годах XIX века. За рубежом государствоведы обычно не выделяют парламентарной республики, а предпочитают говорить о «парламентской форме правления», «представительной форме правления», «парламентарной демократии», «парламентарном режиме», «парламентарной системе» и т. п., охватывающей как парламентарную республику, так и парламентарную монархию2.
При этом признаки парламентарной республики еще с советских времен выделяются неодинаково. Первоначально было сформулировано лишь два признака: «президент избирается парламентом» и «правительство, возглавляемой премьер-
1 Цит. no:Coalition Government in Western Europe. L., 1983. p. 266.
2 Беджгот В. Государственный строй Англии. М., Изд. М. и С. Сабашниковых. 1905; Вильсон В. Государство: прошлое и настоящие конституционных учреждений. М., Изд. В.М. Саблина. 1905; Дайси Ф. Основы государственного права Англии. М., Тов-во И.Д. Сытина. 1907; Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государственности. Лекции прочитанные в 1908 г. в Высшей школе социальных наук в Париже. М., Изд. Н.Н. Клочкова. 1909; Ел-линек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., Тип. «Общественная польза». 1903.; Ольстон Л. Краткий очерк современных конституций. М, Изд. В.М. Саблина. 1905; Орландо В. Принципы конституционного права. М., 1907; Представительное правление. Публицистические очерки Д.С. Милля. СПб., Изд. Ф. Пав-ленкова. 1897; Спенсер Г. Развитие политических учреждений. СПб., 1882. Энциклопедия государственных наук. Сочинение Р. фон Моля. СПб.,-М., Изд. М.О. Вольфа. 1868; Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб., Изд. О.Н. Поповой. 1909; и др.
министром, ответственно не перед президентом, реальная роль которого в парламентской республике незначительна, а перед парламентом»1.
A.А.Мишин отмечает четыре признака парламентарной республики: во-первых, глава государства, как правило, избирается парламентским путем; во-вторых, президент парламентарной республики наделяется формально значительными полномочиями, но на практике не осуществляет почти никакого влияния на осуществление государственной власти из-за необходимости контрасигнации своих решений; в-третьих, провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства; в-четвертых, устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент всегда может быть распущен правительство; утратившим его доверие2.
B.Е.Чиркин отмечал, что парламентарная республики в «чистом» виде, распространена гораздо меньше чем президентская. Признаками парламентарной республики по его мнению являются: во-первых, особый порядок избрания президента республики, который избирается так, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от народа (т. е. граждан-избирателей) и не мог противопоставить себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственно гражданами; во-вторых, порядок назначения правительства и его политическая ответственность (роль президента в формировании правительства всегда формальна, а правительство несет ответственность не перед президентом, а перед парламентом); в-третьих, декларативный характер большинства полномочий президента республики3.
Чаще других, среди отличительных признаков парламентарной республики называют ответственность правительства перед парламентом. Этот подход, представляется автору верным, когда речь идет о политической ответственности правительства,
1 Государственное право буржуазных стран/ Под ред. И.Д. Левина и Б.С. Крылова. М., 1962. С. 48
2 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., Белые альвы. 1996. С. 86.
3 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., Юрист. 1999. С. 149-150
но не о допускаемой законом ответственности министров, за совершенные ими правонарушения, связанные с их служебной деятельностью.
Ряд авторов, в качестве отличительного признака парламентарной республики, указывают, что в парламентарной республике принцип разделения властей осуществляется по-иному, чем в президентской. Акцент здесь делается, например, считает И.А.Алебастрова, не на разъединении законодательной и исполнительной власти, а на их взаимном контроле, который намного тщательнее, чем в президентской республике1.
Другим отличительным признаком парламентарной республики принято назвать принцип верховенства парламента. Однако автором не обнаружено ни одного конституционного акта, ни в одной из существующих современных парламентарных республиках, который сегодня закреплял бы принцип «верховенства парламента». В то же время имеются конституционные нормы, в законодательстве парламентарных республик, которые снижают юридическую зависимость правительства от парламента, затрудняют принятие парламентом решений способных вызвать отставку правительства. Так, например, Бундестаг может выразить недоверие федеральному канцлеру (а в Германии только эта процедура считается выражением недоверия ко всему правительству) тем, что большинством членов выберет ему приемника, и обратиться к федеральному президенту с просьбой об увольнении федерального канцлера (ст.67 и 68 Основного закона). По мнению авторитетного германского исследователя К.Хессе, ст.67 исключает отставку федерального правительства с помощью такого парламентского большинства, которое еще не готово или не в состоянии стать правительственным большинством2. Согласно ст.94 Конституции Италии голосование одной или обеих палат против какого-либо предложения правительства не обязательно влечет его отставку.
По мнению Л.М.Энтина, в триаде властей (законодательная, исполнительная и судебная) парламент - носитель законо-
1 Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. М., Юрайт-М., 2001. С. 199.
2 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 299-300.
дательной власти и высший представительный орган - занял первое место1.
Таким образом, отличительным признаком парламентарной республики, по крайней мере, на современном этапе, нельзя признать верховенство парламента над правительством.
В то же время идея равновесия этих органов (которая рассматривалась ранее), то же нуждается в некотором уточнении. Чисто с юридической стороны лежащие на основе теории равновесия взаимоотношения парламента и правительства строятся на идее корреляции вотума недоверия правительству и досрочного роспуска парламента, что далеко не всегда находит конституционное закрепление и практическое применение. В соответствии с теорией равновесия роспуск парламента рассматривается как контрмера против вынесенного парламентом вотума недоверия правительству. Такая ситуация в парламентарной республике действительно возможна, но не всегда обязательна. Так, «Федеральный конституционный закон 1920 г. в редакции 1929 г.», как официально называется Конституция Австрийской Республики, допуская досрочный роспуск нижней палаты Национального Совета, требует, чтобы это было сделано только один раз по одной и той же причине. Конституция Италии, не связывает право досрочного роспуска, ни с какими другими обстоятельствами. Она запрещает президенту республики использовать это право в последние шесть месяцев своих полномочий, за исключением случая их полного или частичного совпадения с последними шестью месяцами срока полномочий парламента2.
Общераспространенным является взгляд о том, что во всех странах с парламентарными формами правления имеется, как правило, единоличный глава государства - президент, положение и роль которого описывается формулой «царствует, но не управляет». По мнению Л.М.Энтина, это конечно не значит, что глава государства не играет никакой роли. Он всегда остается
1 Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., Юридическая литература. 1995. С. 66.
2 Конституции государств Европы в 3-х томах/ Под ред. Л.А. Окунькова. Т.1. М., Норма. 2001; Конституции государств Европы в 3 т./ Под ред. Л.А. Окунькова. Т.2. М., Норма. 2008; Конституции государств Европы в 3 т./ Под ред. Л.А. Окунькова. Т.З. М., Норма. 2001.
верховным представителем государства, символом национального единства и преемственности. Его положение и нередко большой личный авторитет позволяют главе государства оказывать во многих парламентарных странах весьма заметное влияние на ведение государственных дел1.
Автор разделяет взгляд о том, что официальные полномочия президента и его реальная роль в механизме осуществления государственной власти в парламентарной республике не совпадают. Действительно конституции парламентарных республик всегда наделяют президента важными полномочиями. Однако на практике все это юридически ограничено институтом контра-сигнатуры, в соответствии с которым распоряжения и приказания президента нуждаются в скреплении подписью канцлера или компетентного министра (ст.58 Основного закона). В результате, по мнению немецкого исследователя Н. Михельса, главные задачи и функции федерального президента не имеют самостоятельного политического оформления. Это преимущественно представительная должность2.
Институт контрасигнатуры, своим происхождением связан, бесспорно, с парламентарной монархией. Сам же институт контрасигнатуры своими корнями уходит в феодальное государство, где было сформулировано, в процессе становления со-словно-представительной монархии общеизвестное правило «король не может поступить не правильно, но у него могут быть дурные советники, которые и должны нести ответственность за недостойные поступки своего короля».
Таким образом, сам институт контрасигнатуры непосредственно связан с неответственностыо главы государства - монарха. Это вывод, в свою очередь, способен подтолкнуть, ряд исследователей к другому выводу о неответственности главы государства - президента в парламентарной республике. Однако, последний вывод, на взгляд автора, нуждается в уточнении, так как это не всегда отражено в конституционном законодательстве парламентарных республик. В парламентарной республике президент - глава государства не освобождается от юридической
1 Энтин Л.М. Указ. соч. С. 67.
2 Михельс Н. Основной закон Федеративной Республики Германии (краткая характеристика)// Государство и право. 2003. № 7. С. 72.
ответственности вообще, а конституции лишь ограничивают ее отдельными случаями совершения тяжких преступлений, да особыми процедурами ее рассмотрения. В то же время, провозглашаемую в ряде парламентарных республик неответственность для президента, можно понимать как отрицание именно политической ответственности главы государства перед парламентом.
В текстах конституций современных парламентарных республик само положение президента, так же определяется не одинаково. В одних парламентарных конституциях, президент, объявляется носителем исполнительной власти (например, Греция). Конституции ряда других парламентарных республик могут не только полностью исключить президента из сферы исполнительной власти, но и делать акцент на том, что он не входит в состав правительства (например, Италия). Анализ текстов конституций парламентарных государств показал, что президент будучи главой государства, тем не менее в парламентарной республике не является главой правительства и в его состав не входит.
В связи с этим, как отечественными, так и зарубежными исследователями неоднократно ставился вопрос какова же задача президента в парламентарной республике. По мнению, Л.М. Эн-тина, в этих странах глава государства обладает не властью, а влиянием1. Х.Ю. Винклер видит задачу президента в парламентарной республике не в том, чтобы руководить государством, это задача правительства, в состав которого президент не входит. Он не является подлинной политической силой, а скорее представительствующей фигурой2. Ряд авторов, акцентируют внимание на том, что президент Германии есть носитель и пропагандист официальных политических представлений и идеалов правительственной власти Германии. Так, например, К. фон Бойме, считает, что политическое значение должности федерального президента сказывается больше в формировании политического стиля и в осуществлении представительной функции ее обладателем, чем
1 Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., Юридическая литература. 1995. С. 67.
2 См.: Winkler H.J. Der Bundespräsident, Repräsentant oder Politiker? Opladen. 1967.
в его компетенции1. По мнению Э.Штейна, президент Германии выполняет главным образом функции интеграции. Он представляет государственное единство и сообразно этому должен во всех своих акциях и выступлениях вновь и вновь подчеркивать целое, которому различные партийные деления должны служить несмотря на все противоречия2.
Идея о том, что президент играет роль нейтральной силы, получила первоначальное распространение именно в парламентарных республиках. В соответствии с этой идей во многих парламентарных республиках сложился обычай, предписывающий лицу, избранному президентом,
оставить посты, которые он ранее занимал в своей партии и не принимать участия в работе партийных органов3.
Указанный принцип политической нейтральности соблюдается в парламентарных республиках, однако, здесь есть и оборотная сторона медали, если теоретически можно поверить в политическую нейтральность главы государства - президента, то на практике есть ряд сомнений, которые не устраняются даже после совершения вступившим в должность президентом действий по приостановлению своей партийной деятельности.
Фактором, который, по мнению ряда исследователей, допускает политическую нейтральность президента, лишает его возможности действовать по своему усмотрению, является упоминавшийся ранее институт контрасигнатуры.
Действительно, большинство актов президента парламентарной республики, фактически разрабатываются правительством, так как они могут быть изданы не иначе, как по предложению правительства или его отдельных министров, и в соответствии с такими предложением.
Однако институт контрасигнатуры отнимает у президента решающий голос, но не может лишить его совещательного голоса. Так в любой парламентарной республике президент до того
1 Bayme K.v. Das politische System der BDR. Mttnchen. 1980. s.
182.
2 Stein E. Staatsrecht. Tubingen. 1975. s. 88-89.
3 Лаптева В.В. Закон о политических партиях: вопросы взаимодействия партий с государством // Журнал российского права. N 4. 2002.
как подписать акт, может высказать свои соображения относительно его целесообразности и даже относительно правомерности этого акта и только если правительство находит эти соображения президента неосновательными, он должен подписать акт в том виде, в каком он ему предложен. Конституционное законодательство парламентарных республик не знает официально предоставляемого главе государства права вето1.
В результате, в ряде парламентарных республик глава государства может принимать самое активное участие в формировании правительства страны и не только в моменты острого политического кризиса. Так, например, согласно ст.63 Основного закона президенту фактически предоставлено право выдвинуть первую кандидатуру на пост федерального канцлера, который избирается без прений большинством голосов членов Бундестага. И только в том случае, если предложенный президентом, кандидат не будет избран, Бундестаг получает право в течении четырнадцати дней абсолютным большинством избрать другое лицо на пост федерального канцлера.
Конституционное законодательство предоставляет президенту возможность самостоятельного выбора также еще, как минимум в двух случаях: во-первых, когда он решает, удовлетворить ли ему предложение федерального канцлера, обращение которого о выражении ему доверия не встретило согласия большинства членов Бундестага и связи с этим распустить Бундестаг, либо отказать ему в таком роспуске (ст.68); во-вторых, когда президент принимает решение об объявлении законодательной необходимости в отношении законопроекта отклоненного Бундестагом, либо отказывает в этом правительству или Бундесрату (ст.81).
При этом существуют мнения и о том, что парламентарная республика если и не исчерпала себя полностью на современном этапе, то, по крайней мере, имеет существенные недостатки. Так, по мнению В.Е.Чиркина, состав и политика правительства
1 В то же время, оно фактически имеет место, так, например, ст.74 Конституции Итальянской Республики, представляет такое право президенту страны, который может до промульгации закона в мотивированном послании палатам потребовать его нового обсуждения, только если палаты вновь утвердят закон он должен быть промульгирован
непосредственно отражают соотношение сил в парламенте - органе народного представительства. Это становится крупным недостатком: при отсутствии прочного большинства у какой-либо одной партии. За послевоенные полвека в Италии сменилось 50 составов правительств, каждое управляло страной в среднем менее года1.
Встречаются и более резкие оценки, так, по общему мнению М.Липсета, можно указать на крах демократического парламентаризма в период между двумя мировыми войнами в Испании, Португалии, Греции, Италии, Австрии, Германии и большей части Восточной Европы2.
Очевидно, что среди республиканских форм парламентарная республика не преобладает. Так по подсчетам В.Е.Чиркина, видимо их насчитывается не более одной пятнадцатой части всех государств с республиканской формой правления3.
Однако, на взгляд автора, это не связано напрямую с кризисом парламентаризма в указанных странах, тем более, что подавляющее число указанных М.Липсетом стран, после окончания Второй мировой войны вернулись именно к парламентарной демократии.
Представляется, что тип республиканского правления, утвержденный в той или иной стране, равно как и национальная форма его воплощения, зависят от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества и иных факторов. Даже среди однотипных парламентарных республик указанные ранее недостатки проявляются неодинаково, например, часто упоминаемая «правительственная чехарда» в Италии в других парламентарных республиках на практике может случаться крайне редко, так в Федеративной Республике Германии, за всю ее историю (а это период сопоставимый с периодом истории Итальянской Республики) лишь однажды Бундестагом был вынесен вотум недоверия правительству
1 Чиркин В.Е.. Основы сравнительного государствоведения. М., Артикул. 1997. С. 129.
2 Lipset M. The first new nation: The United States in historical comparative perspective. New-York. 1963. p. 35.
3 Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 128.
В.Брандта в 1982 г., да и то, после шпионского скандала с личным секретарем федерального канцлера, оказавшегося, как выяснилось сотрудником восточногерманской разведки1.
Рассмотрение характерных черт организации и порядка функционирования института президентства в современной парламентарной республике, позволяет автору, прийти к заключению, что глава государства - президент не является ключевой фигурой в системе центральных органов государственной власти. Фактически общую политику страны определяет и руководит ее осуществлением правительство, так что при нормальных, для парламентарной республике, условиях ключевой фигурой в системе государственного управления является премьер-министр, а исполнительная власть, по сути, является продолжением законодательной, и тем самым возможный конфликт между ветвями государственной власти сводиться к минимуму. Это становиться возможным благодаря единству высших органов государственной власти, так как премьер-министр и члены правительства назначаются и контролируются парламентским большинством. В результате, по общему правилу, правительство остается у власти лишь до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства, с потерей которого оно уходит. В то же время возможен и роспуск парламента (или его нижней палаты), что создает политически ответственный парламент и правительство. В то же время, автору представляется, что споры о том, какая из систем республиканского правления - президентская или парламентарная - является лучшей, носят полемический характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Каждой «чистой» республиканской форме правления присущи свои достоинства и недостатки.
1 Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., Манускрипт. 1996.
