CC BY
193
ИСТОРИЯ ПРАВОВЫХ ИДЕЙ И ИНСТИТУТОВ
Е.В. Понизова*
ИНСТИТУТ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ В ПЕРИОД ПЕРЕСТРОЙКИ
В статье представлена эволюция института правового статуса личности в 19850—1991 гг. Автор показывает, что именно в этот период были заложены концептуальные основы новых подходов к определению правового положения человека, которые в дальнейшем получили развитие в российском законодательстве.
8 Перестройка, правовой статус личности, субъективные права, юридические обязанности, гарантии прав и свобод, государство, демократизация, гуманизация, общество, гражданство.
Процесс перестройки, протекавший активно в СССР во второй половине 1980-х гг., затронул вопросы демократизации советского общества, расширения гласности, практического воплощения идеи социалистического плюрализма в целях повышения активности граждан и расширения конституционных прав и свобод граждан, укрепления их гарантий. В указанный период наряду с кардинальными переменами в экономике и политике в стране осуществлялась целенаправленная законодательная деятельность по совершенствованию правового регулирования взаимоотношений между государством и личностью. В немалой степени это было обусловлено отсутствием необходимой нормативной базы для реализации гражданами ряда конституционных прав и свобод: свободы слова, печати, собраний, митингов и демонстраций, свободы совести и др.1, что в определенной мере сказалось на периодичности (этапности) реализации задач, решаемых в ходе перестройки. С учетом отмеченного можно выделить три этапа перестройки, каждый из которых повли-
* Ученый секретарь Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент (e-mail: ponizova@igpran.ru).
1 Подробнее см.: Кудрявцев В.Н., Лукашева Е.А. Социалистическое правовое государство // Коммунист. 1988. № 11. С. 53.
ял на динамику обновления института правового статуса личности во второй половине 1980-х — начале 1990-х гг.
Первый этап (март 1985 — январь 1987г.) связан с постановкой вопроса о необходимости перестройки, которая была провозглашена на апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС. М.С. Горбачев в своем выступлении на нем подчеркивал значимость уважения достоинства и прав личности, заботы общества о человеке от его рождения до глубокой старости, указывая на необходимость обеспечения широкого доступа к духовной культуре2. При этом, как подчеркивалось в литературе тех лет, движение в материальной и духовной сфере немыслимо без развития ее политических форм3.
В целом, судя по материалам Пленума ЦК КПСС, он был нацелен на расширение гласности. Впервые слово «гласность» прозвучало в выступлении М.С. Горбачева на XXVII съезде КПСС. Гласность должна была способствовать укреплению «социализма с человеческим лицом»4. Признанная острым оружием перестройки, она должна была обнажить многие пороки общества, в частности, периода застоя. На практике это привело к существенному ослаблению цензуры и снятию многочисленных информационных барьеров. Средствам массовой информации было позволено начать широкую кампанию критики существующего общества и его истории.
Сложившееся положение было непосредственно связано с принципами равенства общественного положения личности. В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. и Законом от 23 мая 1990 г. «О гражданстве СССР»5 равноправие советских граждан обеспечивалось «во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни» (ст. 34 Конституции СССР). Таким образом, правовой статус — это установленная Конституцией
2
См.: Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. М., 1986. С. 83.
3
См., например: Чхиквадзе В.М. Демократия и личность в социалистическом обществе // Демократия и правовой статус личности в социалистическом обществе. М., 1987. С. 13.
4 Горбачев М.С. Политический доклад Центрального комитета КПСС XXVII ^езду Коммунистической партии Советского Союза // Горбачев М.С. Избранные речи и статьи. В 7 т. Т. 3. М., 1987. С. 101.
5 Ведомости СССР. 1990. № 23. Ст. 435.
СССР и другими законами система равных прав и обязанностей каждого гражданина СССР.
Правовой статус гражданина СССР предполагал равные для всех граждан субъективные права и юридические обязанности, непосредственно установленные Конституцией СССР и другими законами (например, права на труд, отдых, охрану здоровья, материальное обеспечение в старости, в случае болезни, право на образование, свобода слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; обязанность соблюдать советские законы, честно трудиться, уважать права и законные интересы других граждан и др.
Началом второго этапа (январь 1987 — июнь 1989 г.) принято считать январский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС, который обязал партийные организации страны принять дополнительные меры, направленные на расширение гласности, развитие критики и самокритики, особенно критики снизу, в полной мере использовать это испытанное оружие в целях воспитания кадров в духе непримиримости к недостаткам, здоровой неудовлетворенности достигнутым, искоренения отступлений от норм социалистической нравственности. Данный этап перестройки характеризуется изменениями, не порывавшими с социалистическими принципами.
В ряду материалов, связанных со вторым этапом перестройки, следует выделить документы, принятые в ходе работы XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.), в частности, резолюции «О некоторых неотложных мерах по практическому осуществлению реформы политической системы страны», «О ходе реализации решений XXVII съезда КПСС и задачах по углублению перестройки», «О демократизации советского общества и реформе политической системы», «О борьбе с бюрократизмом», «О межнациональных отношениях», «О гласности», «О правовой реформе»6. В ходе конференции активно обсуждались вопросы, касавшиеся взаимосвязи государства и личности, усиления обеспечения гарантий прав граждан на базе положений Конституция СССР 1977 г., закрепившей широкий круг прав и свобод — экономических, политических, личных, социально-культурных, а также перечень основных гарантий, правового статуса личности, природы прав и
6 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. С. 33, 104.
обязанностей. В литературе тех лет особое внимание обращалось на принцип взаимной ответственности государства и личности.
Исходя из ответственности социалистического государства перед личностью, решений XXVII съезда КПСС и положений новой Программы КПСС (1986 г.), в нормативных документах рассматриваемого периода указывалось на необходимость дальнейшего расширения прав граждан и создания наиболее благоприятных условий и гарантий их реализации. Так, на январском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС подчеркивалось, что перестройка — это высоко поднятое уважение к ценности и достоинству личности7. В частности, указывалось, что успехи в развитии общественно-политической активности советских граждан во многом зависят от эффективного функционирования политических и правовых институтов, роста общественного доверия и поддержки их со стороны народа. Обращалось внимание на необходимость улучшения работы всех звеньев политической системы общества, повышения заинтересованности граждан в решении назревших социальных проблем, в укреплении дисциплины и организованности.
Дальнейшее повышение уровня социально-правовой активности, формирование у граждан СССР чувства уважения к закону предполагало:
а) неукоснительное соблюдение советских законов, реализацию прав и свобод граждан, добросовестное исполнение ими своих обязанностей;
б) широкое правовое информирование граждан;
в) усвоение населением необходимого минимума правовых знаний; улучшение системы юридической подготовки и переподготовки партийных, советских и хозяйственных кадров в объеме и пределах, необходимых для успешного осуществления ими служебных прав и обязанностей.
Указывалось, что правовая активность несовместима с социальным приспособленчеством, безразличным отношением к охране социалистической собственности, общественных интересов, правам и свободам советских граждан. Как показывала практика, по мере возрастания правовой активности государственных органов и общественных организаций, должностных лиц и граждан все
7
См.: Материалы Пленума Центрального комитета КПСС. 27—28 января 1987 г. М., 1987. С. 15.
более ограничивалась сфера пассивного поведения советских людей в деле охраны социалистической законности и правопорядка.
В обновленной редакции Программы КПСС социализм характеризовался как общество, в котором обеспечено равное право на труд и его вознаграждение в соответствии с принципом «от каждого — по способности, каждому — по труду». При этом подчеркивалось, что население пользуется такими социальными благами, как бесплатное медицинское обслуживание, просвещение, жилье с минимальной оплатой; мужчины и женщины имеют равные права и гарантии их осуществления; молодому поколению открыт путь в завтрашний день; гарантировано социальное обеспечение ветеранам труда; устранено национальное неравенство, утверждено юридическое и фактическое равенство, обеспечено широкое и полноправное участие граждан в управлении производственными, общественными и государственными делами; идеи свободы, права человека, достоинство личности наполнены реальным содержанием, обеспечивается единство прав и обязанностей граждан; действуют одни законы и нормы нравственности, одна дисциплина для всех и каждого.
В контексте изучения динамики формирования правового статуса личности в исследуемый и последующие периоды в России представляют интерес закрепленные в обновленной редакции Программы КПСС перспективы развития прав и свобод граждан СССР. Так, в указанной Программе подчеркивалось, что «партия будет и дальше способствовать тому, чтобы расширялись и обогащались социально-экономические, политические и личные права и свободы граждан, создавались все более благоприятные условия и гарантии их полной реализации. Советский человек обладает всеми возможностями для выражения и осуществления своей гражданской воли и интересов, пользуется всеми благами, которые дает ему социализм»8. Отмечалось, что реализация советским гражданином его прав и свобод неотделима от исполнения им конституционных обязанностей. Нет прав без обязанностей, нет обязанностей без прав — это непреложный политический принцип социалистического общества. КПСС будет и впредь настойчиво добиваться, чтобы каждый советский человек воспитывался в духе ясного понимания единства его прав, свобод и обязанностей9.
8
Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза.
С. 158.
9 См.: там же.
В программном документе КПСС обращалось внимание на социалистическую демократию в области прав человека, которую, несомненно, предполагалось развивать по линии как еще большей конкретизации действующей системы прав и обязанностей, так и провозглашения новых прав и обязанностей. Особое внимание при этом обращалось на более детальное и строгое правовое регламентирование взаимоотношений между гражданами, а также между ними и государственными органами. Так, развитие и углубление должны были получить гарантии прав и свобод граждан. Решающая роль в упрочении их правового статуса по-прежнему отводилась материальным гарантиям. Но это не означает недооценку значения юридических гарантий, ибо материальные гарантии сами по себе, без общеобязательных правовых установок не могут обеспечить прочное правовое положение личности. В то же время юридический механизм не может быть эффективным, если провозглашенные права и свободы не подкрепляются ответственностью органов власти и управления, хозяйственных органов, общественных организаций и их должностных лиц.
Как показала практика, значительное число нарушений прав граждан было связано с недостатками и проблемами как в системе юридических гарантий, так и в деятельности различных звеньев государственного аппарата, органов общественных организаций и их должностных лиц. Усилия партии и государства были направлены на улучшение работы всех органов власти и управления, общественных организаций, на усиление борьбы с проявлениями произвола и беззакония, злоупотреблениями и бездушным отношением со стороны должностных лиц к интересам и нуждам граждан.
В рассматриваемый период много говорилось о необходимости строжайшего соблюдения демократических принципов правосудия, равенства граждан перед законом, других гарантий, обеспечивающих защиту интересов государства и каждого гражданина. В связи с этим было предложено повысить роль прокурорского надзора, совершенствовать работу судов и адвокатуры. При этом впервые в работах ученых Института государства и права АН СССР был поднят вопрос о взаимной ответственности личности, общества и государства.
Так, В.Н. Кудрявцев и Е.А. Лукашева выделяли взаимную ответственность государства и личности в качестве одного из важных принципов правового государства, выражающего нравственные начала в отношениях между государством как носителем полити-
ческой власти и гражданином как участником ее осуществления. Принимая на себя путем издания законов конкретные обязательства перед гражданами, общественными организациями, другими государствами и всем международным сообществом, государство должно определять и правовые меры ответственности своих официальных представителей за действия, совершаемые ими от имени государства и его органов10.
По мнению указанных авторов, в правовом государстве исполнительные органы должны быть ответственны перед законодательными. Верховенство закона означает, что партия и государство, а также их органы признают приоритет права, подчиняются праву и не могут обходить его предписания, неся политическую, правовую и моральную ответственность перед народом за невыполнение взятых на себя обязательств. В качестве формы такого контроля предлагался референдум, оценивающий работу партии и правительства, отчеты органов государственного управления перед верховными органами власти и др.
Правовое государство немыслимо без четких и конкретных юридических мер ответственности должностных лиц всех эшелонов партийного и государственного руководства. Формирование правового государства — одно из важнейших направлений реформы советской политической системы, необходимая гарантия ее нормального демократического развития, предотвращающая возможность ее деформации, отступления от принципов социализма. Утверждалось, что идея социалистического правового государства порождена новым политическим мышлением, бережно сохраняющим, развивающим и обогащающим демократические ценности человечества.
В 1988 г. государство приступило к пересмотру своих подходов к проблеме прав и свобод человека. Одним из значимых шагов на этом пути стало снятие оговорок к шести международным договорам по правам человека. Тем самым СССР признал обязательную юрисдикцию международного суда в отношении судов общей юрисдикции.
В завершение анализа второго этапа перестройки следует отметить, что на июльском (1988 г.) Пленуме ЦК КПСС, посвященном реализации идей и решений XIX партконференции, М.С. Горбачев
10 См.: Кудрявцев В.Н., Лукашева Е.А. Указ. соч. С. 53.
выступил с идеей «подготовить предложения по разграничению компетенции Союза ССР и союзных республик, передаче республикам ряда управленческих функций. Определить оптимальные варианты возможного перехода республик и регионов на принципы хозрасчета»11.
В определенной мере это подпитывало сепаратистские настроения в регионах — никакой необходимости в разграничении компетенции между Союзом ССР и союзными республиками не было, их полномочия определялись в ст. 73, 76—80 Конституции СССР.
Третий этап (июнь 1989 — сентябрь 1991 г.) характеризовался дестабилизацией политической обстановки на фоне активной и сумбурной работы ряда съездов народных депутатов СССР. Следует отметить, что на этом этапе были предприняты шаги по внесению самых масштабных поправок в Конституцию СССР, согласно которым отменялась однопартийность и руководящая роль КПСС, учреждался пост Президента СССР, вводился институт частной собственности («собственность советских граждан»).
Так, на I Съезде народных депутатов СССР было решено начать работу по подготовке новой Конституции — Основного Закона Союза ССР, создав с этой целью Конституционную комиссию. Съезд исходил из признания незыблемыми и священными неотъемлемых прав человека на жизнь, свободу, неприкосновенность и безопасность личности и жилища, права народов на самоопределение. Любое ущемление прав человека и прав народов считалось недопустимым. Отмечалось, что советская законодательная система, суд, все правоохранительные органы призваны последовательно реализовывать и защищать эти права и что СССР, опираясь на международные нормы и принципы, в том числе содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека, хельсинкских соглашениях и договоренностях на Венской встрече, приводя внутреннее законодательство в соответствие с ними, будет способствовать созданию мирового содружества правовых государств.
Предполагалось, что новая конституция воплотит такую социально-экономическую и государственную структуру, которая сделала бы невозможным повторение культа личности, авторитарности, сохранение командно-административных методов управления обществом.
11 Правда. 1988. 30 июля. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 6/2016
В последующем на III Внеочередном съезде народных депутатов СССР (12—15 марта 1990 г.) в порядке законодательной инициативы был рассмотрен законопроект «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам политической системы (статьи 6 и 7 Конституции СССР)». 14 марта 1990 г. был принят Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР»12. Обозначенная на съезде конституционная реформа Союза была призвана решить наболевшие национальные вопросы, создать правовую основу самоуправляющегося демократического общества, в котором каждой нации гарантировано развитие, наиболее соответствующее ее историческим, культурным и другим особенностям.
В проекте конституции не менее важным признавался тезис об ответственности личности перед обществом и государством. Ослабление чувства ответственности у немалой части населения, как отмечалось, было порождено длительным периодом застоя, ослаблением интереса граждан к делам общества и государства, уравниловкой, противоречивыми и непоследовательными мерами государства в экономике и духовной сфере, системой ограничений, сковывавших самостоятельность и инициативу личности. Преодолеть отчуждение гражданина от власти, от общественных и государственных дел, повысить ответственность за свои поступки можно, лишь раскрепостив личность, дав ей возможность побороть неуверенность, всякого рода страхи и опасения — рецидивы общественной психологии прежних лет, восстановив полное доверие человека к государству.
Особо следует отметить усиление внимания к проблеме правового статуса личности. Так, в указанный период проводилось много научных конференций, посвященных взаимоотношениям личности и государства, на которых справедливо указывалось на недопустимость отставания юридической науки в изучении правового положения личности, рассматривались вопросы развития конституционных прав и свобод, создания действенного механизма их реализации, обеспечения личной безопасности13.
Примечательно, что если ранее в работах по данной проблематике, как правило, восхвалялись социалистические идеалы, содер-
12 Ведомости СССР. 1990. № 9. Ст. 115.
13
См., например: Личность в социалистическом правовом государстве // Сов. государство и право. 1989. № 9. С. 45—56.
жались необоснованные утверждения о полной социальной защищенности личности в период социализма, а западные страны обвинялись в попытках вмешательства во внутренние дела СССР под предлогом борьбы за права человека, то в рассматриваемый период появились публикации, отражающие новые подходы к решению стоящих перед обществом и государством проблем, авторы критически анализировали исторический опыт. Стало обращаться внимание на многие нерешенные вопросы, связанные с правами человека, указывалось на необходимость создания определенных правовых механизмов, позволяющих устранить запреты, препятствующие политической, экономической и духовной свободе личности. Научные разработки касались главным образом общетеоретических вопросов обеспечения прав и свобод человека в условиях формирования правового государства, переосмысления концепции взаимоотношений личности и государства, конституционного регулирования прав, свобод и обязанностей граждан, необходимости их кардинального обновления14. Ученые были единодушны, утверждая, что требуется пересмотр основных прав и свобод, а также обязанностей человека и гражданина, демократизация процессуальных форм реализации прав и свобод, сосредоточение всех статей Конституции о правах и свободах в одной главе и включение Декларации прав и свобод человека и гражданина в текст Основного закона.
Особого внимания заслуживает предложенная сотрудниками Института государства и права АН СССР концепция новой Конституции СССР, в которой Декларация прав и свобод человека рассматривалась как важнейшая часть будущего Основного закона. Авторы концепции исходили из того, что Декларация должна отличаться принципиально новыми подходами к решению проблемы прав человека, признанию его свободы, обеспечению его чести и достоинства.
Приоритет общечеловеческих ценностей требует, считали разработчики концепции, признания особой значимости прав и сво-
14 См., например: Лукашева Е.А. Правовое государство и обеспечение прав человека//Права человека: проблемы и перспективы. М., 1990. С. 39-64; Витрук Н.В. Права человека: состояние и перспективы развития // Право и власть. М., 1990. С. 154—179; Власенко Н.А. Личность и социалистическое правового государство: принципы взаимоотношений // Сов. государство и право. 1990. № 12. С. 11—18; Бондарь Н.С. Права человека и реформа советской политической системы // Правоведение. 1990. № 2. С. 3-13.
бод человека в обновленном обществе. Например, Б.Н. Топорнин указывал, что «в наше время, когда так важно сделать человеческое измерение основным и определяющим для характеристики всего общества, подчеркнуть исключительное значение ценностей человеческой цивилизации, форма декларации как нельзя лучше подходит для раздела о правах и свободах человека»15.
Представляется, что разработка концепции новой Конституции была связана, прежде всего, с переосмыслением многих прежних постулатов. Исходные идеи, которые считались незыблемыми, уже не соответствовали веяниям времени. Во многом это было обусловлено развитием гуманитарного сотрудничества СССР с другими странами, особенно подписанием Итогового документа Венской встречи государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Попутно следует отметить, что многие положения Конституции СССР 1977 г., в которых гарантировались права и свободы граждан, носили декларативный характер. В первую очередь это касалось социально-экономических прав, на уровень реализации которых повлияли провалы в народном хозяйстве, особенно острая нехватка продовольствия и промышленных товаров народного потребления, проблемы жилищного строительства, безработица и инфляция. Недовольство в обществе росло, люди были не удовлетворены своим положением. Все острее ощущалась необходимость поставить человека в центр политики, обеспечить его жизненные запросы и интересы.
Немаловажно и то, что конституционные положения, в соответствии с которыми советским гражданам гарантировалась свобода слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, не были конкретизированы в текущем законодательстве и зачастую произвольно, субъективно истолковывались на уровне министерств и ведомств, а также местных исполнительных органов. Тем самым конституционные свободы нередко нарушались, игнорировались или ограничивались.
Кроме того, в законодательных актах не всегда в полной мере раскрывался демократический потенциал Конституции СССР 1977 г. Примером может служить Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения
15 Топорнин Б.Н. Конституционный статус личности: уроки истории и современные проблемы // Современный конституционализм. М., 1990. С. 11.
собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»16, которым был введен не регистрационный, а разрешительный порядок проведения подобных мероприятий, свидетельствующий об ограничениях свободы собраний, митингов и демонстраций.
Фактически данный Указ противоречил ст. 50 Конституции СССР, согласно которой свобода собраний гарантировалась без каких-либо ограничений и в обозначенных целях существовала гарантия предоставления трудящимся и их организациям зданий, улиц и площадей. Вместе с тем в нем закреплялось право исполкомов Советов народных депутатов запрещать собрание, митинг, уличное шествие или демонстрацию, если цель их проведения противоречит Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик либо угрожает общественному порядку и безопасности граждан.
Другой пример. В стране долго не было закона о порядке обжалования гражданами действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, хотя о таком акте говорилось в ст. 58 Конституции СССР 1977 г. В июне 1987 г. в развитие Конституции СССР Верховный Совет СССР одиннадцатого созыва принял Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных
17
действий должностных лиц, ущемляющих права гражданина»1'. Однако он допускал обжалование действий, единолично осуществленных должностным лицом. Право граждан обжаловать действия государственных органов было предусмотрено в принятом спустя два года Законе от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования
в суд неправомерных действий органов государственного управле-
18
ния и должностных лиц, ущемляющих права гражданина»18.
Дальнейшее развитие законодательства происходило под воздействием начавшегося перехода от планово-распределительной экономики к рыночной и от государственного монополизма к многоукладности. В связи с этим необходимо было внести соответствующие изменения в гражданское законодательство. Прежде всего это касалось вопроса о собственности. В Законе от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР»19 закреплялось, что собствен-
16 Ведомости СССР.1988. № 31. Ст. 504.
17 Ведомости СССР. 1987. № 26. Ст. 388.
18 Ведомости СССР. 1989. № 22. Ст. 416.
19 Ведомости СССР. 1990. № 11. Ст. 164.
ность в СССР «выступает в форме собственности советских граждан, коллективной и государственной собственности» (ч. 1 ст. 4). Право собственности согласно ч. 1 ст. 1 признавалось и охранялось законом. «Собственник может использовать имущество для осуществления любой хозяйственной деятельности, не запрещенной законом» (ч. 2 ст. 1).
Определенным итогом развития гражданского права на рассматриваемом этапе стало принятие 31 мая 1991 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик20, которые представляли собой первую кодификацию в условиях перехода страны к многоукладной экономике. Испытало влияние перемен трудовое право и другие отрасли. Так, в феврале 1988 г. в Основы законодательства Союза ССР о труде21 были внесены дополнения, предусматривавшие создание советов трудовых коллективов как полноправных представителей работников с широкими правами по контролю за действиями администрации. Вводилась выборность руководителей предприятий. Соответствующие изменения были внесены и в КЗоТ РСФСР 1971 г., который продолжал действовать.
В контексте настоящего исследования представляет интерес Закон СССР от 20 мая 1991 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)»22. В нем предусматривалось право рабочих и служащих на забастовку в случае неурегулирования примирительной комиссией или трудовым арбитражем спора между трудовым коллективом и работодателем. 19 апреля 1991 г. принимается Закон «О занятости населения в РСФСР»23, который предусматривал комплекс мер, направленных на смягчение удара надвигавшейся в условиях кризиса массовой безработицы: организация обучения и содействие в трудоустройстве, оказание матери-
24
альной помощи24.
Обобщая отдельные результаты перестройки, следует отметить демократизацию и гуманизацию, которые явились основой для нового понимания положения человека и гражданина в государст-
20 Ведомости СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
21 Ведомости СССР. 1970. № 29.Ст. 265.
22 Ведомости СССР.1991. № 23. Ст. 654.
23 Ведомости РСФСР.1991. № 18. Ст. 565.
24 См.: Скуратов Ю.И. Политические свободы граждан СССР: проблемы реализации // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. М., 1990. С. 64—67.
ве и обществе. Сопряженные с перестройкой и составляющие ее содержание процессы демократизации, расширения гласности, практического воплощения идеи социалистического плюрализма вызвали такие формы политической активности граждан, которые выходили за рамки традиционных на том этапе представлений о конституционном потенциале статуса личности в сфере политики.
Принятие нового союзного законодательства о гражданстве было связано, прежде всего, с новым этапом развития государства. Закон «О гражданстве СССР» 1990 г. определил пути демократизации правового регулирования отношений гражданства. Данный Закон состоял из преамбулы, девяти глав и 51 статьи.
Так, в гл. V «Органы, принимающие решения по вопросам советского гражданства» говорилось о полномочиях Президента СССР, Президиума Верховного Совета союзной республики или высшего государственного должностного лица союзной республики, Президиума Верховного Совета автономной республики или высшего государственного должностного лица автономной республики, органов внутренних дел, Министерства иностранных дел СССР, министерств иностранных дел союзных республик, советских дипломатических представительств и консульских учреждений. Предусматривалось создание Комиссии при Президенте СССР по вопросам гражданства, на которую возлагалось их предварительное рассмотрение (ст. 43).
Главы VII и VIII были посвящены исполнению решений по вопросам гражданства СССР и их обжалованию. В гл. VII говорилось об органах, исполняющих решения по вопросам гражданства, о выдаче паспортов и видов на жительство, а также о контроле за исполнением решений по вопросам гражданства. В гл. VIII регламентировались вопросы, связанные с обжалованием решений, а также неправомерных действий должностных лиц по вопросам гражданства.
Следует отметить, что союзный Закон о гражданстве был продуктом соответствующей эпохи, что не могло не отразиться на институте гражданства. В советской правовой литературе неоднократно подчеркивалось, что природа такого сложного феномена, как гражданство, в полной мере выявляется при раскрытии принципов советского гражданства, которые закреплены в законодательстве и цементируют гражданство как определенное политико-правовое явление, создают прочное единство всех его сторон и граней, характеризуют его социальную сущность, а также помогают лучше понять и само содержание законодательства о гражданстве.
По сравнению с предыдущими законами о гражданстве СССР в Законе 1990 г. впервые на законодательном уровне давалось официальное определение понятия «гражданство СССР». Следует также подчеркнуть, что этот Закон восполнил некоторые пробелы, имевшиеся в прежнем законодательстве. Так, в 1990 г. полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, были переданы Президенту СССР. Существенно были смягчены формулировки о лишении гражданства СССР, в том числе в отношении лиц, проживающих за границей. Лишение гражданства с одновременным выдворением из СССР исключалось.
Впервые институт гражданства России как суверенного государства был законодательно закреплен Законом РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации»25. Он был разработан и принимался в переходный период становления России после распада Советского Союза и образования на его территории новых независимых государств. Закон внес существенные изменения в содержание института гражданства и положил начало новому подходу в его понимании как основы конституционного строя. Этот Закон, в котором регламентировался порядок приобретения российского гражданства, был направлен на признание гражданами России всех граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на ее территории, пожелавших иметь российское гражданство. Следует подчеркнуть, что впервые на законодательном уровне в нем было признано и закреплено двойное гражданство. Кроме того, данный Закон привнес в российское законодательство ряд новых демократических принципов, что существенно обогатило содержание института гражданства.
Однако необходимо признать, что Закон о гражданстве 1991 г. не в полной мере учитывал такое важное обстоятельство, как правопреемство Российской Федерации в отношении бывшего СССР. Его нормы не позволяли в полной мере произвести четкое разграничение категорий лиц по основаниям приобретения или прекращения российского гражданства. В результате возникли коллизии в толковании и правоприменительной практике, что привело к нарушению равноправия граждан, права свободно выезжать за пределы Российской Федерации, не утрачивая гражданства, а также закрепленного во Всеобщей декларации прав и свобод запрета на произвольное лишение гражданства.
25 Ведомости РФ. 1992. № 6. Ст. 243.
Принципиальные установки Закона о гражданстве 1991 г. в последующем вошли в Конституцию РФ, а наиболее важные нормы в этой области были отнесены к основам конституционного строя.
Исходя из изложенного, можно говорить о том, то для данного периода развития нашей страны были характерны глубинные процессы изменения содержания права, обновления законодательства и осознания новой роли правовых явлений в жизни человека и общества, которые послужили предвестниками изменений отечественного законодательства в конце 1980-х — начале 1990-х гг. При этом основным направлением развития являлось построение правового государства на базе развитого гражданского общества, где центральным звеном, высшей ценностью выступали бы права человека, реально обеспеченные, гарантированные и защищенные.
БИБЛИОГРАФИЯ
Бондарь Н.С. Права человека и реформа советской политической системы // Правоведение. 1990. № 2.
Витрук Н.В. Права человека: состояние и перспективы развития // Право и власть. М., 1990.
Власенко Н.А. Личность и социалистическое правовое государство: принципы взаимоотношений // Сов. государство и право. 1990. № 12.
Горбачев М.С. Политический доклад Центрального комитета КПСС XXVII съезду Коммунистической партии Советского Союза // Горбачев М.С. Избранные речи и статьи. В 7 т. Т. 3. М., 1987.
Кудрявцев В.Н., Лукашева Е.А. Социалистическое правовое государство // Коммунист. 1988. № 11.
Личность в социалистическом правовом государстве // Сов. государство и право. 1989. № 9.
Лукашева Е.А. Правовое государство и обеспечение прав человека // Права человека: проблемы и перспективы. М., 1990.
Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. М., 1986.
Материалы Пленума Центрального комитета КПСС. 27—28 января 1987 г. М., 1987.
Скуратов Ю.И. Политические свободы граждан СССР: проблемы реализации // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. М., 1990.
Топорнин Б.Н. Конституционный статус личности: уроки истории и современные проблемы // Современный конституционализм. М., 1990.
Чхиквадзе В.М. Демократия и личность в социалистическом обществе // Демократия и правовой статус личности в социалистическом обществе. М., 1987.
