CC BY
808
ББК Х623.06
ИНСТИТУТ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЯ В ОРГАНЫ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ ПОНЯТИЯ И ПРИНЦИПИАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ
И.Е. Попов, адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Челябин-
ского юридического института МВД России
Проанализированы вопросы, связанные с созданием и функционированием действенных механизмов взаимодействия граждан и властных структур, как на государственном так и на местном уровнях. Обращения граждан наиболее массовая из всех форм взаимодействия общества и государства наряду с выборами в органы власти всех уровней, судебными исками, лоббизмом, акциями протеста либо поддержки, обязательными консультациями, сбором статистических данных, опросом общественного мнения и др. В статье предложена авторская интерпретация понятия института обращений граждан в органы власти. Выделены основные общеправовые и специфические принципы, лежащие в основе механизма реализации данного субъективного права.
Ключевые слова: институт, обращения, граждан, принципы.
Конституция РФ определяет особое место человека в системе конституционных отношений, выдвигает защиту его прав и интересов в качестве основного принципа, действующего в обществе и государстве.
Сегодня все чаще говорят о необходимости налаживания эффективной системы диалога между властью и обществом, создании новых «каналов обратной связи», способствующих как улучшению информационного обеспечения деятельности государственного аппарата, так и повышению доверия общества к властным институтам.
Именно создание действенных механизмов взаимодействия граждан и властных структур как на государственном, так и на местном уровне стало одной из важнейших задач сегодняшнего дня. Взаимодействие государства и человека, государства и общества
- понятие очень широкое и многогранное. Если человек вступает во взаимоотношения с каким-либо институтом государства, он, по сути, вступает во взаимоотношения с самим государством. При этом в зависимости от формы и степени участия граждан во взаимодействии с органами власти целесообразно выделить следующие устойчиво функционирующие каналы обратной связи, выполняющие одновременно и информационную, и побуждающую функции:
- выборы в органы власти всех уровней;
- судебные иски;
- лоббизм в узком значении этого термина (узкоцелевое воздействие на действующую власть по инициативе заинтересованных групп путем личных и институциональных контактов с ее представителями);
- акции протеста либо под держки;
- обязательные консультации (в форме смешанных комиссий, привлечения представителей общества к законодательной экспертизе и пр.);
- систематические уклонения от выполнения требований государственных и муниципальных органов;
- коррупционные действия;
- сбор статистических данных;
- опрос общественного мнения;
- обращения граждан, закрепленные федеральным законодательством1.
При этом с точки зрения разнообразия представленных интересов вполне репрезентативными остаются только четыре из выделенных каналов обратной связи. Два из них -коррупция и систематические уклонения от соблюдения общеобязательных требований (например, от правил дорожного движения или воинской обязанности) - могут быть охарактеризованы как негативные. Два других активно используемых канала - судебные иски и обращения граждан - напротив, позитивны. Они содержат и побуждения к действию, и прямое указание на интересы, и ближайшие цели инициирующих их субъектов. Следова-
тельно, многие характеристики и перспективы существующей системы обратной связи могут быть выведены из анализа этих двух каналов. В рамках данной статьи необходимо остановиться непосредственно на обращениях граждан - наиболее массовой из всех форм взаимодействия общества и государства.
Рассматривая институт конституционного права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, мы должны сформулировать четкое его понятие.
Известный ученый теоретик А.Ф. Чер-данцев в своих трудах утверждает, что под институтом права следует понимать совокупность определенных правовых норм, образующих обособленную часть отрасли права2. По мнению профессора Н.С. Нижник, институт права - это основной элемент системы права, совокупность правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений3. С точки зрения профессора И.Н. Сенякина, институт права - это объективно обособившаяся внутри одной отрасли или нескольких отраслей права совокупность взаимосвязанных юридических норм, регулирующих небольшую группу видовых родственных отношений4. Анализируя данные понятия, можно заметить, что они имеют схожую смысловую идею, заключающуюся в том, что под институтом права необходимо понимать особый комплекс взаимосвязанных юридических норм, являющихся частью одной или нескольких отраслей права и регулирующих группу однородных общественных отношений. Следовательно, по предмету правового регулирования, затрагивающему круг общественных отношений, связанных с подачей гражданами обращений, можно выделить самостоятельный институт обращений граждан в местные органы и органы государственной власти.
На сегодняшний день в юридической среде нередко встречается расхождение взглядов в понимании рассматриваемого института. Наиболее полное понятие института обращений граждан в органы государственной и местной власти дает В.Г. Румянцева. По ее мнению, это самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или пись-
менной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства5.
На основе этого можно прийти к выводу, что сущность института обращений граждан в органы власти заключается в комплексном характере, выражается в возможности граждан управлять государственными делами, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве каналов обратной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации. В объективном смысле данный институт представляет собой один из важнейших институтов, содержащих в себе комплекс определенных норма-тивно-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства, выражение своего мнения, защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. В субъективном смысле институт обращений представляет собой совокупность определенных правомочий, составляющих его содержание. К таким правомочиям относятся:
- право на критический анализ деятельности органов власти;
- право представлять рекомендации с целью улучшения деятельности органов власти и их должностных лиц;
- право граждан инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нормативно-правовых актов и иных решений органов власти и их должностных лиц;
- право добиваться содействия органов власти в реализации конкретных прав и свобод;
- право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц;
- право сообщать о ставших им известными нарушениях законности, допущенных органами власти и их должностными лицами.
Сложившаяся ситуация порождает необходимость детализирования понимания ин-
статута обращения граждан в органы власти как на законодательном уровне, так и в юридической литературе.
На основе исследования нормативноправовой базы, научных работ о понятии конституционного права граждан на обращения в органы государственной власти считаем возможным предложить свою интерпретацию указанного понятия.
Институт обращения граждан в органы власти представляет собой самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный как на национальном, так и международном правозащитном уровне, на основе которого закрепляется право гражданина обращаться в устной или письменной форме в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения защиты и реализации своих прав и законных Интересов.
Рассматривая право граждан на обращения как комплексный правовой институт, необходимо выделить основные общеправовые принципы, которые лежат в основе механизма реализации данного субъективного права.
1. Принцип всеобщего права на обращения, конкретизирующегося в запрете злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
2. Принцип свободы и добровольности обращения, в соответствии с которым граждане вправе свободно направлять в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявления или жалобы, а также устно обращаться в государственный орган, орган местного самоуправления.
3. Принцип всеобщности, заключающийся в том, что правом на обращения обладают любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются обращений, носящих политический характер.
4. Принцип равноправия, заключающийся в равноправии граждан при реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправлении.
5. Принцип гласности, в соответствии с которым разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан и ус-
танавливаться гарантии безопасности граж-дан-инициаторов обращения.
6. Принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц.
7. Принцип подведомственности, означающий, что рассмотрение обращения должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в обращении.
8. Принцип законности, объективности, всесторонности и своевременности и пр.
К специфическим принципам, свойственным институту права граждан на обращения в органы власти, как к принципам отдельного института права относятся следующие.
1. Неотъемлемость - это один из фундаментальных принципов конституционного строя и конституционно-правового статуса человека в демократических государствах. Он означает, что права человека принадлежат ему от рождения и имеют естественный характер, государство может лишь регулировать их осуществление и устанавливать для них гарантии. В Конституции РФ принцип неотъемлемости прав человека провозглашается в ч. 2 ст. 17 и получает развитие в ч. 2 ст. 55, согласно которому в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Возраст гражданина не влияет на возможность использования им права на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления или к должностному лицу. Именно поэтому Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не указывает возраста для реализации гражданами права на обращения.
2. Возможность обращения в устной или письменной форме. Суть данного принципа заключается в том, что наряду с письменными обращениями граждане могут обращаться в органы публичной власти в устной форме. Однако остается не совсем понятным механизм регистрации устных обращений. В этом случае законодатель предполагает, что устное обращение возможно только на личном приеме, во время которого заводится карточка личного приема граждан. Но как быть с обращениями, поданными в результате теле
фонного звонка или через глобальную сеть Интернет в случае, когда гражданин не в состоянии появиться на личном приеме? С какого момента в этом случае устанавливается процессуальный срок, в течение которого обращение должно быть рассмотрено? Эти вопросы законодатель оставляет без должного внимания.
3. Принцип индивидуальности и коллективности реализации права граждан на обращения закреплен в ст. 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Согласно этой статье граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Это означает, что субъектом права на обращения могут быть как один гражданин, права и законные интересы которого затрагиваются, так и группа заинтересованных лиц. Причем необходимо отметить, что практика реализации коллективных обращений требует более четкого законодательного закрепления. Также здесь необходимо выделить такой вид коллективного обращения, как петиция. Петиция - форма коллективного обращения граждан в компетентный орган государства или местного самоуправления с предложением принять определенный нормативный акт или решение либо рассмотреть вопрос на заседании соответствующего органа власти. Как правило, петиция подается с целью решения вопроса, имеющего значение для всего или части населения муниципального образования или региона.
4. Используемость для защиты (восстановления) или реализации прав, свобод и законных интересов субъектов рассматриваемого права. Здесь необходимо сказать, что воплощение в реальную жизнь и реализация на практике субъективных прав и законных интересов возможны, если носитель данных прав предпринимает какие-либо действия по их защите. Эти действия он совершает с личной целью - с целью защитить свои права. Но в свою очередь эти правозащитные действия субъекта часто способствуют ликвидации подобных нарушений права в будущем и, следовательно, укреплению правопорядка. В действиях индивида по защите субъективных прав, таким образом, осуществляется одновременно и частный и публичный интерес. С этой точки зрения обращения граждан в органы власти следует трактовать именно как форму право-
защитных действий. Такие правозащитные действия Н.А. Ямпольская разделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан:
- профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав); их формой являются предложения;
- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений); характерная форма - заявления;
- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы6.
5. Реализация конституционного права на участие в управлении делами государства. Этот принцип тесно связан с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя России - и закрепляет право каждого члена любого сообщества, ассоциации, в том числе государственной, участвовать в управлении общими государственными делами. Право на участие в управлении делами государства, закрепленное в ст. 32 Конституции РФ, адресовано каждому гражданину, а не политически организованной совокупности граждан, ассоциированных как народ, поскольку народ не участвует в управлении, а осуществляет власть, является субъектом этой власти (ст. 3 Конституции РФ)7. Эффективность реализации данного права тесно связана с активностью, инициативой граждан, зависящих в свою очередь от уровня их политической и правовой культуры. Нельзя не отметить, что активизирование уровня гражданской инициативы на современном этапе развития политической системы государства остается одной из первостепенных задач.
6. Конституционно-правовая закрепленность права граждан на обращения. Право на обращения является важным конституционноправовым средством защиты прав и свобод граждан и одной из организационно-правовых гарантий их охраны. Конституционное закрепление права граждан на обращения имеет решающее значение в процессе становления и развития данного института. Процесс конституционно-правового закрепления служит толчком для выработки предложений, созданию эффективных механизмов, позволяющих человеку безотлагательно и эффективно защитить свои законные интересы, активно участвовать в рассмотрении обращений и принятии решений, касающихся их прав.
7. Наличие своего специфичного механизма правового регулирования. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Однако разнообразие существующих процедурных особенностей рассмотрения обращений граждан нельзя свести к тотальной систематизации. Здесь необходимо учитывать специфику содержания некоторых обращений, характер принимаемых по ним решений, разнообразие видов обращений, рассмотрение которых должно основываться на различных подходах к правовому регулированию. Особенности рассмотрения обращений в зависимости от специфики связанных с ними общественных отношений определяются соответствующими федеральными отраслевыми нормативными правовыми актами. Примером может служить Трудовой кодекс РФ в части рассмотрения обращений работников в федеральную инспекцию труда в связи с нарушением их трудовых прав, обращений работников в комиссию по трудовым спорам (ст. 3, 356, 357, 386, 387 и др.)8. Особенности рассмотрения обращений граждан в сфере изменения их конституционно-правового статуса содержатся в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Законе РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» и т.д.
Таким образом, обращения граждан - это важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Обращения граждан являются, с одной стороны, существенным источником информации, необходимой для решения вопросов государственного и общественного значения, с другой - одной из важнейших форм гарантий участия граждан в управлении делами общества и государства.
В заключение необходимо акцентировать внимание на том, что роль рассматриваемого института обращений граждан огромна. Посредством обращений устанавливается баланс во взаимоотношениях личности и государства, формируются эффективные механизмы влияния личности на публичную власть. Отметим, что граждане могут влиять на публич-
ную власть и осуществлять контроль над ее деятельностью посредством различных прав и свобод: свободы слова, избирательного права, права на объединение. Однако право на обращение в ряду названных возможностей является наиболее часто реализуемым во взаимоотношениях граждан и государства.
Право на обращение является возможностью реализации гражданами своих политических интересов в связи с тем, что основным содержанием права граждан на обращения является участие в политических отношениях. Вместе с тем право граждан на обращения не лишено элементов индивидуальной заинтересованности человека в результатах реализации этого права. Следовательно, в какой-то мере право граждан на обращения может быть отнесено и к группе личных прав и свобод.
Учитывая вышесказанное, а также то, что право на обращение включает в себя два аспекта (возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления и способ восстановления нарушенных прав посредством жалоб и заявлений) актуальность вопроса, связанного с реализацией граждан своего конституционного права на обращения в органы публичной власти не вызывает сомнений.
1 Старцев Я. Артикулирование требований и проблема институционализации обратной связи в российской политической системе // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - № 3. — С. 146.
2 Черданцев А.Ф. Теория государства и права: учебник. -М., 2002.-С. 237.
3 Нижник Н.С. Теория государства и права: учебник / под ред. А.С. Мордовца, В.Н. Синюкова. - М., 2005. -С. 285.
4 Сенякин И.Н. Теория государства и права: учебник / под ред. П.В. Анисимова - М., 2005. - С. 178.
5 Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. -2008.-№ 14.-С. 2.
6 Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопросы советского государственного права. - 1959. - С. 64.
7 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М., 2002. - С. 268.
8 Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. — 2005. - № 5. - С. 42.
Статья поступила в редакцию 12 ноября 2008 г.
