CC BY
441
1.14. ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ ОБОСОБЛЕНИЯ
Долгалев Олег Вячеславович, аспирант. Место учебы: Московский университет Министерства Внутренних дел РФ. E-mail: [email protected]
Аннотация: Место института полномочного представителя Президента РФ в системе органов государственной власти определено его особым положением в системе вертикали исполнительной власти во главе с Президентом РФ. Институт полномочного представителя создает своеобразный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием ему определенных, хотя и значительно ограниченных функций представительства интересов федерального центра в отдельных регионах.
Ключевые слова: полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе, правовой статус, Администрация Президента РФ.
INSTITUTE OF THE PLENIPOTENTIARY OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITIES: ISOLATION PROBLEMS
Dolgalev Oleg Vyacheslavovich, postgraduate student. Place of study: Moscow university of MIA Russia. E-mail: [email protected]
Annotation: The place of institute of the plenipotentiary of the Russian Federation’s President in system of public authorities is advanced by its exceptional position in system of a vertical of an executive power led by the Russian Federation’s President. The institute of the plenipotentiary creates original territorial level of the Supreme executive power with delegation considerably limited functions of interests’ representation of the federal centre in regions. Keywords: the plenipotentiary of the Russian Federation’s President in the federal district, a legal status, the Russian Federation’s President Administration.
Актуальность исследования места института полномочного представителя Президента РФ в системе органов государственной власти: проблема вызвана недостаточностью внимания законодателя и в доктрине к вопросам обеспечения баланса конкурирующих интересов в системе этих отношений, сочетания партнерских и соподчиненных механизмов взаимодействия государственных органов и соответствующих должностных лиц.
Как известно, по своему положению в системе исполнительной ветви власти в РФ полномочный представитель Президента РФ представляет одну из семи точек опоры вертикали власти в регионах. Это обеспечивается тем, что он непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему, а срок полномочий связан с решением президента, но не может превышать срока исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий. За руководителем Администрации Президента РФ закрепляется определение порядка «взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими под-
разделениями Администрации»1. При этом представитель Президента, естественно, связан лишь федеральным законодательством и «в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации».
И хотя полномочный представитель самостоятельно организует работу подчиненного ему аппарата («имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью»), федеральный центр сохраняет за собой основные рычаги кадрового обеспечения деятельности президентского представительства в округе с достаточно высокой ролью в этом процессе руководителя Администрации Президента РФ. Таким образом, осуществляется своеобразное «двойное» управление самим представительством и обеспечивается его реальная подконтрольность центру.
При этом мы можем выделить ряд существенных оснований для обозначения особого места института полномочного представителя в регионе.
Говоря об основных задачах и компетенции полномочного представителя в федеральном округе, необходимо обратить особое внимание именно на его роль проводника политики и государственной деятельности главы государства на закрепленных за округом территориях.
Это подчеркивается положением о том, что в числе первоочередных задач на представителя Президента возлагается "организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации». Далее идет «организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти" и активное использование одного из главных рычагов управления страной - «обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации». Эти функции позволяют в большей степени (но не исчерпывающей) отнести данный институт к системе президентского контроля.
Но, пожалуй, главной задачей полномочного представителя является осуществление функций -это сбор и обобщение информации о реальном положении дел в регионе. Именно здесь работа полномочного представителя Президента РФ становится неоценимым источником сведений, необходимых для принятия решений на общефедеральном уровне2. Не случайно глава государства в достаточно скупых по объему, но емких по содержанию положениях прописывает такую задачу полномочного представителя, как «представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной
1 Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
2 Панов А.А. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: особенности правового статуса и перспективы развития // Право и жизнь. № 7 (71). 2006. С. 44.
безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений»3. Для этого он имеет право «запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц».
С целью повышения эффективности деятельности институтов исполнительной власти в регионах на полномочного представителя Президента в федеральном округе возлагается реализация ряда функций, свойственных самому Президенту на уровне федерального центра. И в качестве первой и наиболее значимой выдвигается задача обеспечения согласованной деятельности федеральных государственных органов на уровне регионов. Поэтому важным моментом в деятельности полномочного представителя становится его роль координатора «деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе».
Следует подчеркнуть особо выделенную значимость функции координации полномочным представителем деятельности многочисленных, разобщенных и нередко дублирующих функции правоохранительных органов. В условиях, когда право согласования назначения прокуроров и начальников МВД (ГУВД-УВД) субъектов РФ было возвращено в компетенцию их руководителей (президентов, губернаторов, глав администрации), роль представителя президента в фактическом руководстве структурами правоохраны на территориальном уровне значительно возросла с получением фактически главнейших рычагов влияния на них через оценку деятельности и кадровые назначения. С представителем Президента, например, согласовываются «направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления» на присвоение «высших специальных званий» должностных лиц правоохранительных органов и высших воинских званий (здесь определенное представительство полномочий Президента РФ как главнокомандующего армией).
Функции президентского представителя по отношению к правоохранительной системе региона отражены в достаточно скупой формулировке: он «анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения». И если исходить из широкого понимания термина «правоохранительные органы», к которым относятся прокуратура, суды, органы внутренних дел, тамо-
3 Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
женные органы, налоговая полиция, служба судебных органов, органы ФСБ и др., то фактический вес представителя Президента в регионе значительно возрастает, не говоря уже о стабильно сложившихся механизмах прямой зависимости федеральных правоохранительных органов от местных властей различных уровней.
Весьма важны и определенные координирующие и посреднические функции представителя Президента в формировании устойчивой системы федеративных отношений как в самом государственном механизме на федеральном и уровне субъектов Федерации, так и с институтами формирующегося в России гражданского общества. Не случайно Президент РФ подчеркивает, что полномочный представитель в округе «организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями». Одновременно указывается и на роль регионального президентского представителя в реализации экономических и социальных функций государства, ему поручается разрабатывать «совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа».
Заметим, что важная роль полномочному представителю Президента РФ отводится и в обеспечении реализации Президентом РФ функций гаранта Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В этом отношении представитель Президента «организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе».
Велика его роль и в деятельности органов государства в выполнении функций надзора за законностью в субъектах Федерации, поскольку представитель Президента «взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации».
Представителю Президента отведена и определенная функция в решении наградных вопросов. Так, он, например, «согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской
Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации» и «вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации»: «государственные награды Российской Федерации» и «объявляет благодарность Президента Российской Федерации», а также производит вручение удостоверения судьи «судьям арбитражных судов субъектов Рос-
сийской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции».
Информационное обеспечение деятельности президентского представителя в регионе также возведено на федеральный правительственный уровень. Он имеет право «пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти", а также "использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации".
При всем вышеизложенном оперативное руководство деятельностью представителей Президента возлагается на руководителя Администрации Президента РФ. Непосредственное обеспечение деятельности президентского представителя обеспечивает его аппарат в качестве самостоятельного подразделения Администрации Президента РФ4. При этом в состав аппарата входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ, которая лишь «осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ».
Штатное обеспечение аппарата президентского представителя решает руководитель Администрации Президента РФ, который «утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей». Далее уже полномочный представитель выступает и как руководитель аппарата представительства, распределяет обязанности между заместителями, утверждает должностные инструкции работников аппарата, назначает их на должности и освобождает от должностей в аппарате, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания, подписывает служебную документацию, решает вопросы о командировании сотрудников аппарата в пределах Российской Федерации, а также «издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата»5.
Подчеркнем и то, что полномочный представитель Президента вполне обоснованно локализован от возможных форм влияния на его деятельность по хорошо отработанным каналам зависимости других федеральных структур от местных властей.
Наделение полномочного представителя собственной управленческой структурой ставит его в число центральных государственных учреждений с региональным расположением. Таков правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
В целом, мы можем отметить, что полномочия президентского представителя весьма обширны и зеркально отражают многие проблемы федеративных отношений в современной России. Президентские указы создали прочную основу положения его
4 Черкасов К.В. К вопросу об аппарате полномочного представителя президента Российской Федерации в федеральном округе // Административное и муниципальное право. №24. 2008. С. 30.
5 Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 10.
представителя в механизме исполнительной власти, но их нормативная сила по значимости института в системе управления страной явно недостаточна. Статус полномочного представителя Президента РФ по его положению в механизме исполнительной власти, значимости регулируемых отношений должен определять как минимум федеральный, а может быть, и конституционный закон. По крайней мере, этот институт, уже набравший политический вес в регионах и показавший значимость, должен быть поставлен в четкие законодательные рамки с уточнением компетенции и делегированием ряда властно-контрольных полномочий, связанных, например, с приостановлением реализации решений органов исполнительной власти, временным отстранением руководителей федеральных органов в регионе до решения вопроса о соответствии их занимаемой должности при совершении правонарушений или грубых нарушениях законности, предоставления права инспектирования их деятельности и т.п. Это значительно повысило бы контролирующие функции представителя Президента и ответственность его (находящегося при нем достаточно большого аппарата) за эффективность представления интересов Федерации в регионе.
Список литературы:
1. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
2. Панов А.А. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: особенности правового статуса и перспективы развития // Право и жизнь. № 7 (71). 2006. С. 44.
3. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
4. Черкасов К.В. К вопросу об аппарате полномочного представителя президента Российской Федерации в федеральном округе // Административное и муниципальное право. №24. 2008. С. 30.
5. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 10.
Рецензия
На статью «Институт полномочного Президента РФ в системе органов государственной власти: проблемы обособления» аспиранта Долгалева Олега Вячеславовича
Статья посвящена исследованию института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, затронуты вопросы исследования правового статуса и положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также проблемы их регулирования и закрепления в законодательных нормах.
В статье рассматривается оригинальная концепция правового положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, его особенности в системе государственной службы определяются в большей мере, принадлежащей им компетенцией и характером служебных полномочий, особыми чертами государственной гражданской службы Российской Федерации как организа-
ционного и правового института, спецификой деятельности президентских органов, данная проблема, является очень актуальной на сегодняшний момент и в работе очень доказательно представлены материалы из авторитетных источников.
Следует отметить, что в данной научной статье раскрывается ряд интересных аспектов, во-первых, ввести дополнительные требования для назначения полномочных представителей. Во-вторых, нормативно определить такие характеристики правового статуса полномочных представителей, гарантии деятельности, основания ответственности и отстранения от должности. В -третьих, детализировать федеральное законодательство и нормативно более четко определить зависимость полномочных представителей от главы государства. В-четвертых, необходимость уточнения статуса полномочных представителей по отношению к Администрации Президента РФ.
Особый интерес представляет вывод о том, что устранение ряда пробелов в законодательной базе регулирующей статус полномочных представителей, позволит уточнить как положение указанных должностных лиц в системе государственной власти, так и будет способствовать общему развитию института полномочных представителей.
Статья выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес.
Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук, профессор, Московского Университета Министерства Внутренних Дел РФ
Профессор Червонюк Владимир Владимирович
