CC BY
48
ИНСТИТУТ НАКОПЛЕННОГО ВРЕДА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ: РОССИЙСКИЙ
И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Д.А. Егорова, канд. экон. наук, старший преподаватель Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Россия, г. Москва)
DO1: 10.24411/2411-0450-2019-11319
Данное исследование выполнено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект: Развитие финансово-экономических механизмов привлечения инвестиций в природоохранные проекты, номер проекта: 19-010-00678).
Аннотация. В статье автор рассматривает проблему предотвращения и минимизации негативных последствий накопленного вреда окружающей среде в мировой практике. Проанализирован опыт законодательного регулирования института «исторического загрязнения» в зарубежных странах, выявлены возможности реализации рассмотренных мер в российских реалиях. Также автор рассматривает экологическое страхование как важнейший инструмент предотвращения катастрофических последствий накопленного вреда окружающей среде.
Ключевые слова: накопленный вред, экологические проекты, законодательство, зарубежный опыт, экологическое страхование, историческое загрязнение.
В мировой практике вопрос о существовании проблемы накопленного вреда окружающей среде, или «исторического загрязнения» [1], стал рассматриваться на законодательном уровне только во второй половине XX века. Причиной возникновения понятия «накопленный вред окружающей среде» и разработки мер по его предотвращению и минимизации стала национальная трагедия, произошедшая в США, штат Нью-Йорк.
На территории города Ниагара-Фолс в свое время располагался полигон промышленных отходов. В дальнейшем на территории бывшего полигона построили объекты городской инфраструктуры, в том числе жилые дома, детские сады и т.д. Внимание властей и средств массовой информации привлекли учащающиеся случаи заболевания раком, проявления врожденных патологий среди населения, проживающего на территории данного города. В конечном итоге проблема приобрела масштаб национальной и власти были вынуждены переселить семьи, проживавшие на загрязненных территориях, и выплатить им компенсации.
Безусловно, число таких полигонов на территории США могло достигать не-
скольких сотен и даже тысяч, и каждый из них мог нанести разрушающий удар по здоровью населения, вынужденного проживать вблизи существующих или на месте ранее действующих полигонов бытовых и промышленных отходов. В начале 80-х годов ХХ века Конгресс США принял ряд законодательных инициатив, регулирующих вопросы накопленного вреда окружающей среде, в том числе акт «О всеобъемлющих мерах по охране окружающей среды, компенсациях и ответственности» [2]. Данный нормативно-правовой акт закреплял ретроспективную ответственность за вред окружающей среде, а также право взыскания компенсации на ликвидацию загрязнения территорий, с действующего собственника вне зависимости от того, имел ли он отношение к факту загрязнения или нет.
В России понятие «накопленный вред окружающей среде» появилось в Федеральном законе № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», вступившем в силу 1 января 2017 года. Федеральный закон № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закрепил следующее определение: накопленный вред окружающей среде -
это вред, «возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме» [3].
Федеральный закон от № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [4] определяет правовой статус и механизмы ликвидации вреда окружающей среде. Федеральный закон предусматривает инвентаризацию и обследование территорий, ранее занятых реализацией экономической деятельности. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования ведет Государственный реестр таких объектов: рассматривает заявления от органов государственной власти или местного самоуправления, ка-тегорирует объекты и обновляет информацию.
Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации № 435 «Об утверждении критериев и срока категорирования объектов, накопленный вред окружающей среде на которых подлежит ликвидации в первоочередном порядке» закрепляет срок присвоения категории объектам - 30 рабочих дней со дня включения объектов в государственный реестр. При этом рассматриваются следующие критерии:
- объем загрязнения;
- площадь территории (акватории), подверженной негативному воздействию;
- уровень и объем негативного воздействия на окружающую среду;
- наличие на объектах опасных веществ;
- количество населения, проживающего на территории [5].
В результате классификации объектов по категориям, вся информация о них вносится в паспорт приоритетного проекта, на ликвидацию накопленного вреда от которого предоставляются субсидии из федерального бюджета. По данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в ходе мониторинга, проводимого на протяжении 4 лет, было выявлено 1800 таких объектов в 80 российских субъектах. Площадь загрязненных земель составляет 160 тыс. га, а масса накопленных отходов - 260 млн тонн. На
этих территориях проживает свыше 18 млн человек [6].
Рассмотрим особенности экологического законодательства в других государствах. При выборе инструментов решения проблемы накопленного вреда окружающей среде государство, как правило, отталкивается от следующих факторов: этапа развития экологического законодательства; уровня страховой культуры и степени государственного участия в экономике страны. В целом можно выделить три доминирующих подхода к решению данного аспекта экологического вопроса в зарубежной практике:
- формирование института экологической ответственности;
- развитие государственно-частных партнерств;
- реализация государственных инициатив.
В части европейских стран, например, в Великобритании ответственность за загрязнение законодательно возложена на лицо, чьи действия непосредственно привели к экологическому ущербу окружающей среде или с чьего согласия данный факт загрязнения состоялся. В случае, если контролирующий орган не может установить лицо, ответственное за экологический ущерб, автоматически ответственность за загрязнение переходит к текущему собственнику территории.
Некоторые страны устанавливают крайнюю дату признания факта нанесённого ущерба окружающей среде. Так, в Бельгии к событиям, причисляемым к накопленному вреду, относятся загрязнения, произошедшие до 29 октября 1995 года. Лицо, признаваемое ответственным за подобное загрязнение, несет обязательство по ликвидации источника вреда окружающей среде. Также, если в отношении данного факта зафиксировано как «историческое загрязнение», так и загрязнение в ходе текущей деятельности, то оно категорируется как текущее загрязнение, в случае, если ответственное лицо не сможет доказать дату возникновения источника вреда окружающей среде, предшествующую 29 октября 1995 года.
Успешным примером взаимодействия государства и частного капитала в рамках ликвидации последствий накопленного вреда является проект, реализованный на территории Северный Рейн - Вестфалия, Германия. В соответствии с соглашением, заключенным в 2002 году между государством и корпоративным сектором, каждая из сторон в определенной доле финансировала экологические проекты, при этом институтом для сбора средств и контроля за их распределением выступила Ассоциация по утилизации отходов и загрязненных территорий земли Северный Рейн-Вестфалия [7].
Развитие института накопленного вреда окружающей среде и введение ответственности за историческое загрязнение обусловило активное формирование рынка экологического страхования в ряде зарубежных стран. На сегодняшний день экологическое страхование - один из наиболее эффективных инструментов управления соответствующими рисками, включая риски исторического загрязнения.
Ключевой особенностью полиса экологического страхования является то, что он предоставляется на базе заявленного требования (claims-made). При этом страховым случаем является не причинение вреда, а предъявление претензии в течение срока страхования. Так как сам факт причинения вреда мог произойти несколько лет или даже десятилетий назад, часто страховые компании определяют в полисе ретроактивную дату [8]. Таким образом, требования по данному страховому полису могут быть приняты в отношении случаев причинения вреда, наступивших исключительно после указанной даты.
Также обязательным элементом экологического страхования является экологическая экспертиза предмета страхования с последующим составлением отчета о возможных рисках и их последствиях. Экспертиза может проводиться либо страховщиком, либо специализированной организацией в сфере экологического аудита и консалтинга.
В качестве примера страны с наиболее широким применением страховых продуктов в сфере экологического страхования можно привести США. Один из страховых продуктов - «полис на случай передачи права на имущества (Property Transfer Policy)» [9]. Данный полис является инструментом управления экологическими рисками в ходе сделок купли-продажи объектов, о загрязнении которых на момент сделки неизвестно. Если есть вероятность обнаружения «исторического загрязнения» на объекте, то приобретатель объекта может зафиксировать в рамках страхового полиса два соглашения о страховании: об ответственности перед третьими лицами и о расчистке территории и застрахованного имущества.
Таким образом, анализ российского законодательства в части регулирования вопросов «исторического загрязнения» позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в России происходит постепенное формирование института накопленного вреда окружающей среде. Анализ зарубежной практики позволяет определить основные направления для дальнейшего развития института накопленного вреда окружающей среде в России:
- Создание федерального закона, регламентирующего экологическое страхование в России;
- Стимулирование государственно-частного партнерства в части ликвидации последствий нанесенного вреда окружающей среде в форме концессионных соглашений, государственных гарантий и пр.;
- Законодательное закрепление необходимости регулярной экологической экспертизы организаций, деятельность которых напрямую или косвенно оказывает влияние на состояние окружающей среды.
Реализация предлагаемых мер позволит поднять на новый уровень развитие экологического законодательства, страховую культуру и степень государственного участия в экономике страны.
Библиографический список
1. Официальный сайт страховой компании «Википедия страхования». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://wiki-ins.ru/news/22-newswiki-insru/3959-2012-07-24-14-28-28.pdf
2. Officiai site United States Environmental Protection Agency. - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://www.epa.gov/superfund/superfund-cercla-overview
3. Федеральный закон от 01.01.2017 № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный сайт компании «Консуль-тантПлюс». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/
4. Федеральный закон от № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/
5. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации №435 от 04.08.2017 «Об утверждении критериев и срока категорирования объектов, накопленный вред окружающей среде на которых подлежит ликвидации в первую очередь». -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://cdnimg.rg.ru/pril/148/09/61/49032.pdf
6. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации «Государственная экологическая экспертиза будет проводиться до выбора места строительства объектов». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/press/news/gosudarstvennaya_ekologicheskaya_ekspertiza_budet_provo ditsya_do_vybora_mesta_stroitelstva_obektov/?sphrase_id=227220
7. «Shifts in Compensation for Environmental Damage», Tort and Insurance Law. Vol. 21. Michael Faure, Albert Verheij (eds.), Springer-Verlag/Wien, 2010.
8. Положение о порядке аккредитации страховых организаций Федеральной нотариальной палатой" (утв. решением Правления ФНП от 10.06.2015, протокол N 08/15 // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_184682/
9. Маркин Ю. Ретроспективная ответственность // Экология и право. 2018. - №70. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.aig.ru/content/dam/aig/emea/russia/documents/brochures/eip.pdf
INSTITUTE OF THE ENVIRONMENTAL ACCUMULATED HARM: RUSSIAN AND
FOREIGN EXPERIENCE
D.A. Egorova, Candidate of Economic Sciences, Senior Lecturer Financial University under the Government of the Russian Federation (Russia, Moscow)
Abstract. In the article, the author considers the problem of preventing and minimizing the negative consequences of accumulated environmental damage in world practice. The experience of legislative regulation of the institution of "historical pollution" in foreign countries was analyzed and the possibilities of implementing the measures under consideration in Russian realities were revealed. The author also considers environmental insurance as the most important tool to prevent the catastrophic consequences of accumulated environmental damage.
Keywords: accumulated harm, environmental projects, legislation, foreign experience, environmental insurance, historical pollution.
