CC BY
28DOI 10.47643/1815-1337_2022_6_77
ИНСТИТУТ КАЗНАЧЕЙСКОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА1 INSTITUTE OF TREASURY SERVICES IN THE SYSTEM OF BUDGET LAW ЛЕОНОВ Алексей Николаевич,
соискатель кафедры финансового права,
ФГБОУ ВО «Российского государственного университета правосудия». 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69. E-mail: oks13@bk.ru;
LEONOV Alexey Nikolaevich,
candidate of the department of financial law Russian State University of Justice. 69 Novocheremushkinskaya str., Moscow, 117418, Russia. E-mail: oks13@bk.ru
Краткая аннотация: В статье рассматривается новый институт бюджетного права - институт казначейского обслуживания, анализируется правовой режим системы казначейских платежей, субъектный состав участников системы казначейских платежей, правовой режим единого казначейского счета и меры внутреннего контроля.
Abstract: The article considers a new institute of budget law - the Institute of treasury services, analyzes the legal regime of the treasury payments system, the subject composition of participants in the treasury payments system, the legal regime of the unified treasury account and internal control measures.
Ключевые слова: система институтов бюджетного права, институт казначейского обслуживания, казначейское обслуживание, система казначейских платежей, участники системы казначейских платежей, бюджетный мониторинг, единый казначейский счет.
Keywords: system of budget law institutes, institute of treasury services, treasury services, treasury payments system, participants of treasury payments system, budget monitoring, unified treasury account.
Для цитирования: Леонов А.Н. Институт казначейского обслуживания в системе институтов бюджетного права //Право и государство: теория и практика. 2022. № 6(210). С. 77-80. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_6_77.
For citation: Leonov A.N. Institute of treasury services in the system of budget law // Law and state: theory and practice. 2022. No. 6(210). pp. 77-80. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_6_77.
Статья поступила в редакцию: 29.04.2022
Нормы, устанавливающие общие положения бюджетного права и регламентирующие специфические особенности бюджетной деятельности, сгруппированы в институты, которые составляют систему институтов бюджетного права.
Формулировку понятия «система институтов бюджетного права», предложила Т.В. Конюхова. С ее точки зрения, систему институтов бюджетного права следует рассматривать, как «внутреннее строение, объединение бюджетно-правовых норм в определенной научно обоснованной последовательности»^].
Институт казначейского обслуживания является структурной единицей системы бюджетного права в его особенной части.
Понятие «казначейское обслуживание» раскрывается в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой казначейское обслуживание - проведение Федеральным казначейством в системе казначейских платежей операций участников системы казначейских платежей с денежными средствами с их отражением на соответствующих казначейских счетах.
Нельзя сказать, что платежи за счет бюджетных средств, ранее проводились минуя лицевые счета, открытые в казначействе. Однако до недавнего времени, бюджетно-правовые нормы, направленные на регулирование платежных отношений по осуществлению расчетных операций за счет бюджетных средств по лицевым счета, открытым бюджетополучателям на балансе Федерального казначейства, относились к институту бюджетного процесса. И только с момента значительного увеличения правоприменительного функционала Федерального казначейства РФ по обеспечению исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, по нашему мнению, можно говорить о формировании института казначейского обслуживания2.
Рассмотрение института казначейского обслуживания начнем с большого блока нововведений в части функций и полномочий Федерального казначейства РФ в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2019 № 479-ФЗ3. В частности, внесены изменения в Положение о Федеральном казначействе и претерпел изменения раздел VII «Исполнение бюджетов» Бюджетного кодекса РФ, в который внесены две новые главы: глава 24.2 «Система казначейских платежей» и глава 24.3 «Казначейское облуживание». Эти изменения вступили в силу с 1 января 2021 года. В соответствии с этими изменениями произо-
1 Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
2 О перечне правоприменительных функций Федерального казначейства РФ см.: п. 1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 (ред. от 17.12.2021).
3 Федеральный закон от 27.12.2019 № 479-ФЗ (ред. от 15.10.2020) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского обслуживания и системы казначейских платежей" // Собрание законодательства РФ, 2019, № 52 (часть I), ст. 7797.
шла метаморфоза правового статуса Федерального казначейства РФ и существенно изменилась система исполнения бюджетов - осуществлен переход с кассового обслуживания бюджетов на казначейский. Очень хорошо ранее действующий порядок исполнения бюджета исследовал Д.Л. Комягин[4]. Он отметил в своей работе существовавшее смешанное исполнение бюджета, которое, по его мнению, нельзя относить ни к казначейскому, ни к банковскому исполнению, поскольку функции по исполнению бюджетов распределялись между Банком России и Федеральным казначейством[4].
Сегодняшний правовой режим системы казначейских платежей определяется нормами главы 24.2 Бюджетного кодекса РФ, которые предусматривают банковскую модель казначейских платежей, осуществляемых на основе применения цифрового взаимодействия с другими государственными информационными системами, «дополненных административно-управленческими функциями Федерального казначейства по отношению к клиентам - участникам системы»[7] казначейских платежей.
Понятие системы казначейских платежей определяется ст. 242.7 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой «система казначейских платежей является совокупностью участников и оператора системы казначейских платежей, взаимодействующих по правилам организации и функционирования системы казначейских платежей». Оператором системы казначейских платежей является Федеральное казначейство, которое обеспечивает функционирование системы казначейских платежей, прием и исполнение распоряжений, осуществление операций по казначейским счетам участников системы казначейских платежей на основании их распоряжений, взаимодействие участников системы казначейских платежей в порядке, установленном правилами организации и функционирования системы казначейских платежей, установленными Федеральным казначейством по согласованию с Банком России. В целях выполнения платежных функций Федеральное казначейство и его территориальные органы являются прямыми участниками платежной системы Банка России в соответствии с законодательством РФ о национальной платежной системе.
Обозначенные выше обстоятельства дают основание полагать, что система казначейских платежей является подсистемой платежной системы Банка России и обладает всем функциональным набором, характерным для всех платежных систем РФ.
Субъектный состав участников системы казначейских платежей определяется ст. 242.8 Бюджетного кодекса РФ, которая предусматривает прямое и косвенное участие. Прямыми участниками системы казначейских платежей являются: 1) Федеральное казначейство; 2) финансовые органы субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), органы управления государственными внебюджетными фондами; 3) администраторы доходов бюджетов, получатели средств федерального бюджета, получатели средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета, администраторы источников финансирования дефицита бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; 4) федеральные бюджетные и автономные учреждения; 5) получатели средств из бюджета и участники казначейского сопровождения, лицевые счета которым открыты в Федеральном казначействе.
К числу косвенных участников системы казначейских платежей относятся: 1) получатели средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, администраторы источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации; 2) бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения); 3) получатели средств из бюджета и участники казначейского сопровождения, лицевые счета которым открыты в финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Для целей осуществления казначейских платежей1, казначейским платежом признается осуществление операции по казначейскому счету (казначейским счетам) участника (участников) системы казначейских платежей. Казначейские платежи осуществляются прямыми участниками системы казначейских платежей путем представления распоряжений оператору системы казначейских платежей, косвенными участниками системы казначейских платежей путем представления распоряжений прямым участникам системы казначейских платежей.
Анализируя изменения бюджетного законодательства Ю.В. Леднева отмечает перманентный характер осуществляющегося процесса трансформации правового статуса субъектов бюджетного права, который, по ее мнению, «обусловлен развитием общественных отношений и теми задачами и целями, которые стоят перед обществом и государством на каждом конкретном историческом этапе»[6].
1 Правила организации и функционирования системы казначейских платежей определяются Приказом Казначейства России от 13.05.2020 № 20н "Об утверждении Правил организации и функционирования системы казначейских платежей" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.07.2020.
О положительных изменениях в сфере казначейского обслуживания в части осуществления внутреннего контроля пишет С.О. Шохин. В частности, он отметил, что создание системы казначейских платежей наряду с внедрение Государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», оператором которой является Федеральное казначейство, сыграли ключевую роль в качественном изменении контрольной деятельности Федерального казначейства в области контроля расходов бюджета[11]. Речь идет о бюджетном мониторинге в системе казначейских платежей, осуществляемом Федеральным казначейством. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ содержит такое определение этого термина: бюджетный мониторинг в системе казначейских платежей - деятельность Федерального казначейства по своевременному предупреждению и предотвращению финансовых нарушений участников системы казначейских платежей.
Представляется, что такое определение демонстрирует достаточно узкий подход законодателя к бюджетному мониторингу. Еще одно определение бюджетного мониторинга приводиться в Регламенте, утвержденном руководителем Федерального казначейства России 14.11.2018 № 07-04-30/21 (далее по тексту - Регламент). Согласно п. 1.3.1. Регламента, бюджетный мониторинг - это сбор и анализ информации о предмете бюджетного мониторинга и деятельности объекта бюджетного мониторинга на системной и регулярной основе, в том числе непрерывный сбор и анализ данных государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет", государственных информационных систем, находящихся в ведении субъектов бюджетного мониторинга, об отображаемых в указанных системах операциях и действиях объектов бюджетного мониторинга, осуществляемый в целях предупреждения нарушений законодательства РФ при предоставлении средств из федерального бюджета и их использовании на основе управления бюджетными рисками при осуществлении казначейского сопровождения.
М.М. Прошунин на основе анализа многочисленных определений бюджетного мониторинга выделяет весьма точно, на наш взгляд, особенности бюджетного мониторинга. В частности, он отмечает, что бюджетный мониторинг как деятельность уполномоченных органов государственной и муниципальной власти (Счетной палаты Российской Федерации, Федерального казначейства России, Росфинмониторинга) неразрывно связан с бюджетным процессом на всех его этапах и стадиях, в которых субъекты бюджетного мониторинга выполняют свои функции; обладает совокупностью методов осуществления, к которым относятся сбор данных, оценка информации и обратная связь; направлен как на выявление бюджетных правонарушений, так и на их предупреждение в будущем. При этом, М.М. Прошунин отмечает наличие таких родовых признаков финансового мониторинга, одним из видов которого по содержанию является бюджетный мониторинг, как системность (комплексность) и постоянство (непрерывность)[9].
На основании выделенных особенностей бюджетного мониторинга М. М. Прошунин предлагает определять бюджетный мониторинг как «осуществляемую в ходе бюджетного процесса постоянную и системную деятельность уполномоченных органов государственной и муниципальной власти, направленную на сбор, оценку информации об участнике бюджетного процесса и его деятельности, осуществление обратной связи на предмет возможных отклонений против заранее заданных критериев в целях выявления бюджетных правонарушений и их предупреждения в дальнейшем»[9]. Полагаем, что это весьма достойное определение понятия бюджетный мониторинг, к которому, считаем правильным присоединиться.
В качестве завершающего штриха по институту казначейского сопровождения следует осветить, такое нововведение казначейского обслуживания как появление единого казначейского счета и возможности управления остатками бюджетных средств на нем. Определение термина «единый казначейский счет» приводится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой единый казначейский счет - банковский счет (совокупность банковских счетов), открытый (открытых) Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации в валюте Российской Федерации (в кредитных организациях - в иностранной валюте) для совершения переводов денежных средств в целях обеспечения осуществления и отражения операций на казначейских счетах, за исключением казначейских счетов для осуществления и отражения операций с денежными средствами Фонда национального благосостояния.
Термин «единый казначейский счет» появился в обиходе еще в начале двухтысячных годов. В частности, понятие термина «единый казначейский счет» раскрывается в Письме Банка России № 55-Т2. Согласно положениям данного письма, единый казначейский счет представляет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти Российской Федерации в валюте Российской Федерации по исполнению федерального бюджета.
1 Регламент взаимодействия при осуществлении Федеральным казначейством бюджетного мониторинга и казначейского сопровождения средств, предоставляемых из федерального бюджета" (утв. Казначейством России 14.11.2018 № 07-04-30/2). Режим доступа СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Письмо Банка России от 28.02.2000 № 55-Т "О Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по учету доходов и средств федерального бюджета". Режим доступа СПС «КонсультантПлюс».
Концепция единого казначейского счета преследует цель «эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращения срока их прохождения до получателя бюджетных средств, сохранности, обеспечения централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета, необходимость оптимизации потоков движения средств федерального бюджета и сосредоточения их на ЕКС»1. Использование единого казначейского счета осуществляется в рамках функционирования системы казначейских платежей.
Правовой режим единого казначейского счета, по нашему мнению, совпадает с правовым режимом корреспондентского счета кредитной организации, на котором отражаются в совокупности все средства, находящиеся на банковских счетах, открытых на балансе кредитной организации. Операции по управлению остатками средств на едином казначейском счете входят в компетенцию Федерального казначейства РФ. Согласно ст. 242.13 Бюджетного кодекса РФ в состав операций по управлению остатками средств на едином казначейском счете включаются: 1) размещение средств на депозитах и их возврат в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 2) другие операции по управлению остатками средств на едином казначейском счете, осуществляемые в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. По общему правилу, средства, полученные от размещения временно свободных средств единого казначейского счета, зачисляются на соответствующие казначейские счета. Порядок зачисления средств, полученных от размещения временно свободных средств единого казначейского счета определен Постановлением Правительства РФ № 10202 Операции Федерального казначейства по управлению остатками средств на едином казначейском счете следует отнести к наиболее высокорисковым финансовым операциям, поскольку заключаются в размещении временно свободных средств единого казначейского счета и привлечении средств для обеспечения остатка средств на едином казначейском счете. По мнению О.В. Глушаковой, «колоссальный объем бюджетной ликвидности, который будет сконцентрирован на едином банковском счете, требует ответственных и взвешенных решений со стороны Федерального казначейства, в том числе в плане расширения круга используемых для этих целей финансовых инструментов»[1].
Обобщая все вышеизложенное применительно к институту казначейского обслуживания, можно с уверенностью сказать, что его появлению в системе бюджетного права произошло вследствие создания системы казначейских платежей и единого казначейского счета, формирование которых в свою очередь стало возможным благодаря развитию цифровых технологий на основе искусственного интеллекта и системы обработки больших данных. Библиография:
1. Глушакова О.В. Формирование нового дизайна казначейской системы России в контексте повышения эффективности управления бюджетной ликвидностью // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2020. № 24. С. 2 - 22.
2. Дорошенко Т.Г., Суханова И.А. К вопросу совершенствования механизма осуществления контроля закупок // Известия ИГЭА. 2016. Т. 26. № 4. С. 583 - 590.
3. Ковтун Л.Р. Бюджетный мониторинг - перспективный метод государственного казначейского контроля // Финансы. 2018. № 5. С. 28 - 33.
4. Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - 177 с.
5. Конюхова Т.В. Система институтов бюджетного права Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2012. - 36 с.
6. Леднева Ю.В. Субъекты бюджетного права: трансформация правового статуса на современном этапе развития общества и государства // Финансовое право. 2021. № 4. С. 30 - 34.
7. Омелехина Н.В. Цифровая модель финансовой деятельности публично-правовых образований: некоторые правовые аспекты // Финансовое право. 2021. № 7. С. 18 - 22.
8. Прокофьев С.Е. Новации в сфере государственного финансового контроля, осуществляемого Казначейством России // Финансы и кредит. 2015. № 10 (634). С. 2 - 11.
9. Прошунин М.М. К вопросу о правовой сущности бюджетного мониторинга // Финансовое право. 2020. № 4. С. 29 - 32.
10. Прошунин М.М. Деятельность Росфинмониторинга в сфере бюджетного и налогового контроля // Финансовое право. 2016. № 1. С. 3 - 6.
11. Шохин С.О. Цифровизация в сфере государственного финансового контроля // Финансовое право. 2021. № 6. С. 7 - 10. References:
1. Glushakova O.V. Formation of a new design of the treasury system of Russia in the context of improving the efficiency of budget liquidity management // Accounting in budgetary and non-profit organizations. 2020. No. 24. pp. 2 - 22.
2. Doroshenko T.G., Sukhanova I.A. On the issue of improving the mechanism of procurement control // Izvestiya IGEA. 2016. Vol. 26. No. 4. p. 583-590.
3. Kovtun L.R. Budget monitoring - a promising method of state treasury control // Finance. 2018. No. 5. pp. 28 - 33.
4. Komyagin D.L. Execution of the federal budget as a stage of the budget process in the Russian Federation: Dis. ... cand. jurid. sciences. M., 2005. - 177 p.
5. Konyukhova T.V. The system of institutes of budgetary law of the Russian Federation: Abstract. dis. ... cand. jurid. sciences. - M., 2012. - 36 p.
6. Ledneva Yu.V. Subjects of budget law: transformation of legal status at the present stage of development of society and the state // Financial law. 2021. No. 4. pp. 30 - 34.
7. Omelekhina N.V. Digital model of financial activity of public legal entities: some legal aspects // Financial law. 2021. No. 7. pp. 18-22.
8. Prokofiev S.E. Innovations in the field of state financial control carried out by the Treasury of Russia // Finance and credit. 2015. No10(634). p. 2-11.
9. Proshunin M.M. On the issue of the legal essence of budget monitoring // Financial law. 2020. No. 4. pp. 29 - 32.
10. Proshunin M.M. Activity of Rosfinmonitoring in the field of budget and tax control // Financial law. 2016. No. 1. pp. 3-6.
11. Shokhin S.O. Digitalization in the sphere of state financial control // Financial law. 2021. No. 6. pp. 7-10.
1 См.: Там же.
2 Постановление Правительства РФ от 11.07.2020 № 1020 (ред. от 14.10.2021) "О порядке и случаях зачисления средств, полученных от размещения временно свободных средств единого казначейского счета" // Собрание законодательства РФ, 2020, № 29, ст. 4673.
