CC BY
61
Клочухина Ю.А. Институт губернаторства в контексте политических, экономических и социокультурных детерминант
Клочухина Юлия Андреевна Klochukhina Julia Andreevna
специалист отделения кадров
ОРЛС Управления МВД России по г. Н. Новгороду (603004, Нижний Новгород, пр-т Ленина, 99Б) specialist of personnel office
Office on work with the personnel of department of the Ministry of internal affairs of Russia, Nizhny Novgorod city (99B Lenin av., Nizhny Novgorod, 603004)
E-mail: [email protected]
Институт губернаторства в контексте политических, экономических и социокультурных детерминант
The governor institute in the context of the political, economic and socio-cultural determinants
В данной статье рассмотрены особенности функционирования института губернаторства в контексте политических, экономических и социокультурных детерминант. Проанализированы основные тенденции развития всех сторон общественной жизни в вопросах, связанных с деятельностью губернатора. Раскрыты проблемы политической и финансовой зависимости губернаторов.
Ключевые слова: институт губернаторства, политический фактор, экономический фактор, социокультурный фактор, выборы губернаторов, регион, дотации, политическая культура.
In this article examined the functioning of the governor institution in the context of political, economic and socio-cultural determinants. Analysis of the main trends in the development of all aspects of social life, in matters related to the activities of the governor. In the article are the problems of political and financial dependence of governors.
Keywords: governor institute, political factors, economic factors, socio-cultural factor, the election of governors, region, subsidies, political culture.
Рассмотрение института губернаторства с точки зрения влияния на его функционирование и развитие политических, экономических и социокультурных факторов является актуальным, так как именно они зачастую обусловливают изменения в правотворческой и правоприменительной сфере. Данные факторы дают понять не только особенности текущих изменений, но и становятся условием реализации государственно-правовых явлений.
Одной из особенностей института губернаторства является его включенность в общественную жизнь региона и государства в целом. Он непременно является не только элементом, необходимым для общественной деятельности, но в то же время ее частью и в некотором роде зеркалом общественного развития. В настоящее время наиболее актуальным в этой связи является вопрос возвращения выборов губернатора.
Результатом происходящих в стране волнений, как в массовом сознании, так и на политической арене, стало принятие Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». Данный Закон имеет неоднозначную оценку. Несмотря на то, что речь шла о возврате прямых выборов в том виде, в котором они представлены в Законе, «прямыми» их назвать можно с оговоркой. В политических кругах их называют «выборы с фильтром». По нашему мнению, можно выделить три основных аспекта, так или иначе создающих определенные ограничения в возвращении прямых выборов.
Во-первых, сохранение возможности влиять на ход выборов правовыми и административными средствами.Так, все кандидаты на пост глав регионов перед тем, как принять участие в выборах, должны получить поддержку муниципальных собраний депутатов, то есть собрать подписи от 5 до 10% городских и поселковых парламентариев. Важно понимать, что ведущую роль в губернаторской кампании играет сам губернатор, так как он может устанавливать через парламент правила выборов и реально влиять на отбор кандидатов. Муниципальные депутаты, не говоря уже о мэрах, как правило, находятся в прямой административной и финансовой зависимости от региональной власти. Также надо учитывать, что всего 30% депутатов муниципальных собраний представляют не партию «Единая Россия», поэтому представителям оппози-
ционных партий или самовыдвиженцам достаточно сложно собрать указанный процент подписей. Еще один этап, который проходят кандидаты на пост главы региона, это президентские консультации, которые могут проводиться по инициативе Президента России в порядке, им же самим определенном. Можно долго рассуждать о том, насколько нововведения изменили политическую ситуацию и насколько закон является демократичным, результаты прошедших выборов говорят сами за себя. Губернаторы всех пяти регионов, где 14 октября 2011 года проходили выборы, сохранили свои посты. Прежние губернаторы остались в Брянской, Рязанской, Амурской, Белгородской и Новгородской областях.
Во-вторых, инициированные отставки губернаторов. Важным фактом, который необходимо учитывать при анализе возвращения выборов, является количество губернаторов, покинувших свои посты перед вступлением в силу нового закона. Так, после объявления о возвращении губернаторских выборов, с середины декабря по май федеральной властью было произведено более двадцати замен высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Важным это является еще и потому, что результатом этих замен будет отсрочка выборов в регионах на срок, равный сроку полномочий губернаторов в соответствующих регионах.
В-третьих, сохранение за федеральной властью рычагов инициирования замены губернаторов. В новой редакции Закона, хотя и немного в другой форме, но все же сохраняется в качестве основания отрешения от должности «утрата доверия». Кроме того, практика показывает, что, кроме этого, действенным оказывается механизм принуждения к добровольной отставке.
Таким образом, очевидно, что возвращение прямых выборов не решает всех проблем, которые они должны были решить. Данные обстоятельства необходимо понимать, так как происходящие политические процессы оказывают большое влияние на формирование общественного мнения и как следствие возникновение негативных правовых установок, нигилизма и электоральной пассивности.
Сегодня количество губернаторов, которые никогда не избирались, не имеют никакой публичной легитимности и часто малоизвестны в регионах, существенно превышает половину от общего числа глав регионов. На 83 региона сегодня приходится 56 никогда не избиравшихся губернаторов. При этом с мая 2008 года новых лидеров получили 38 регионов страны, в половине случаев действующие губернаторы были отправлены в отставку досрочно.
Анализируя актуальные тенденции правовой и финансовой политики, можно сделать вывод о том, что присутствующая зависимость вызвана не только особенностями современной политической системы и федеральной власти, но и самими губернаторами. По нашему мнению, если к должности приходит зрелый руководитель, способный
принимать грамотные решения и отвечать за выполнение поставленных задач, у федеральной власти отпадает необходимость тотального контроля за их деятельностью. В контексте вышесказанного согласимся с А. Самариной в том, что: «выстроенная «вертикаль власти», построенная на субординации, привела к бездеятельности бюрократии, обслуживающей эту «вертикаль», а в итоге — к параличу процесса реального принятия и осуществления решений». На этот факт неоднократно обращали внимание президенты Б. Ельцин, В. Путин, Д. Медведев [1, с. 1]. Д.А. Медведев на встрече с представителями научно-образовательного сообщества, объединений российских лингвистов, сотрудниками Фонда «Русский мир», молодыми русистами, специалистами по популяризации русского языка в глобальной сети заявил: «Зачастую то, что не координируется президентом, не координируется никем. Но это плохо, это означает, что у нас абсолютно устаревшая, несовершенная система управления, которую необходимо менять. Потому что когда все сигналы должны проходить только из Кремля, это показывает, что сама по себе система нежизнеспособна, надо ее настраивать»[2]. Иначе говоря, бывший президент считал провальной деятельность высшего менеджмента страны, а также губернаторов и мэров, институт которых все больше бюрократизировался.
Вторым важным моментом, определяющим тенденции функционирования и развития института губернаторства, является его финансовая составляющая. Как известно, анализ финансовых реалий может дать представление о политических тенденциях. Особо важную роль губернатор играет в ситуации необходимости регионального субсидирования. Вообще эта сфера является довольно проблемной, так как зачастую в результате необходимости регионального субсидирования главы регионов попадают в финансовую зависимость от федерального центра. Рассматривая институт губернаторства, важным является понимание того, как выстроены экономические и финансовые взаимоотношения между центральной властью и регионами. Это важно, так как финансы являются основополагающим инструментом при осуществлении той или иной деятельности любого должностного лица. Очевидно, что для реализации своих полномочий губернатор должен иметь соответствующую материальную основу. Для того чтобы разобраться в сути проблемы и исследования вариантов ее решения, остановимся подробнее на механизме распределения бюджетных средств.
Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами. В этой связи встает вопрос выстраивания межбюджетных отношений, а соответственно и сама фигура губернатора, значение которой в данном вопросе трудно переоценить. В то же время то,
Клочухина Ю.А. Институт губернаторства в контексте политических, экономических и социокультурных детерминант
Клочухина Ю.А. Институт губернаторства в контексте политических, экономических и социокультурных детерминант
как этот принцип реализуется в реальности, показывает степень самостоятельности губернаторов.
На практике у глав субъектов возникают два варианта поведения. Первый — реализация долгосрочной политики по улучшению экономических показателей и инвестиционной привлекательности региона, результаты которой придутся, скорее всего, на срок последующего губернатора. При этом он вынужден осуществлять эту политику в условиях нестабильности межбюджетного регулирования, отсутствия достаточных полномочий, сохранности принципа оперативности при распределении помощи из федерального бюджета, а также наличия возможности «изъятия» полученных финансовых ресурсов в пользу другого региона.
Второй вариант — это «зарабатывание» федеральной поддержки на более коротком периоде, более простыми путями, посредством использования национальных и исторических особенностей, например, организация празднования соответствующих событий или иные поводы, требующие срочного дополнительного финансирования. Наиболее простой для губернаторов путь очевиден. А вот предоставление им большей самостоятельности, возможности для конкуренции между регионами — путь далеко не простой, но, безусловно, более эффективный. Озвученная проблема берет свое начало с несовершенства нормативных правовых актов. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства — разграничение доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти различных уровней.
Бюджетным законодательством Российской Федерации установлен целый ряд параметров, используемых при формировании и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, соблюдение которых должно обеспечиваться в безусловном порядке. Среди таких параметров — ограничение предельных размеров долга и дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также расходов на обслуживание долга.
По бюджетному законодательству регионам разрешено иметь долг в размере не более чем 100% налоговых и неналоговых доходов бюджета региона. В настоящий момент регионов, в которых долг превышает отметку в 50%, более двадцати. Эта ситуация заставляет федеральное правительство идти на конкретные меры. По словам Министра финансов А.Г. Силуанова, позиция Минфина такова, что если меры оздоровления регионального бюджета не реализуются региональными властями или не дают результата, это является основанием для инициирования процесса отрешения губернатора от должности в связи с утратой доверия президента [3].
Если обратиться к встречной позиции, то у губернаторов другое мнение на этот счет. Проблема, по их мнению, в том, что федеральное правительство не дает им самостоятельности в осущест-
влении бюджетной политики. Федеральное правительство может изменять размеры доходных и расходных частей бюджета, что не дает возможности планирования. В условиях существования различных способов оказания финансовой поддержки регионам не всегда учитываются такие факторы, как отдаленность региона, его дотационность и отсутствие ясных перспектив экономического развития.
Таким образом, принцип «выравнивания» регионов за счет средств государственного бюджета актуален с момента зарождения бюджетной системы и по настоящее время. На наш взгляд, политика выравнивания регионов оправдана, так как государство должно представлять из себя целостную систему, являющуюся не просто совокупностью ее частей (регионов). Оно должно быть системой, состоящей из взаимосвязанных структур, объединенных общей целью — благо для всего государства и его населения. Поэтому, по нашему мнению, круг интересов главы региона не должен основываться исключительно на потребностях возглавляемого субъекта, а тем более исключительно на своих. Он должен руководствоваться принципами и ценностями, провозглашенными Российской Федерацией, и чувствовать ответственность не только перед Президентом России (что имеет место в настоящее время), но и перед жителями региона и обществом в целом.
Кроме отмеченных политических и экономических процессов при анализе функционирования института губернаторства необходимо учитывать и внутренние культурные особенности имманентно присущие русскому народу и исторически наследованные еще со времен Российской империи. Относительно исследуемого объекта социокультурный фактор является важнейшей детерминантой выбора тех или иных средств государственного и правового регулирования института губернаторства. Составляющими социокультурного фактора можно назвать: традиции, ценности, обычаи, ритуалы, стереотипы, идеология, инновации и менталитет, географические и демографические особенности. Так как нас интересует значение социокультурного фактора применительно к политическим процессам, основное внимание представляет политическая культура, уровень правосознания, а также другие аспекты, непосредственно влияющие на протекание политических процессов. При этом мы считаем, что выделять какие-то отдельные факторы не всегда является эффективным, иногда стоит рассматривать их в системе. В этой связи согласимся с П.А. Сорокиным в том, что основные факторы любых социальных изменений «находятся в самих социокультурных явлениях и тех социокультурных условиях, в которых они происходят и функционируют» [4, с. 372—392].
Российская демократия на начальном этапе в некотором роде воспринималась как произвол и беззаконие. В этот период взаимоотношения между президентской властью и другими полити-
ческими и экономическими лидерами строились по принципу «лояльность в обмен на широкую автономию» [5, с. 67—84]. Примером может служить безразличное отношение граждан к принятому в 2004 году решению об отмене выборов глав регионов. С. Земляной объясняет это наличием в общественном сознании «номенклатурного комплекса» в подходе к руководящим кадрам, в соответствии с которым «назначение и освобождение от должности руководящих кадров в регионах есть прерогатива Центра» [6, с. 336].
Более наглядным примером могут быть результаты проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения опроса граждан по поводу их отношения к возвращению выборов губернаторов. По итогам исследования 72% опрошенных придерживаются мнения, что возможность баллотироваться на пост главы региона должна быть ограничена необходимыми политическими фильтрами. Удивительно, что граждане в этом отношении больше полагаются на депутатов местных органов власти и Президента, чем на собственные возможности. Необходимо понимать, что данного мнения придерживаются в основном сторонники «Единой России» (75%) [7]. Таким образом, гражданин, принимающий и поддерживающий политику, выбранную главой государства, сознательно «передает» ему свои политические права.
Многие ученые говорят о «русской власти» как о комплексе устойчивых и воспроизводящихся в российской политической истории свойств, связанных с самодержавием, будь императорский период или президентский. То есть, власть ими рассматривается как некая идеальная, надчеловеческая и все подчиняющая [8]. Эта позиция является достаточно устоявшейся в современной науке, и, на наш взгляд, она имела место быть и характеризовала культурную особенность российских граждан вплоть до первого десятилетия XXI века. Интересным, на наш взгляд, являются результаты исследования, проведенного ВЦИОМ в марте 2013 года. Лояльное отношение к власти монарха в России имеют 28% опрошенных [9]. Это подтверждает сохранение преемственности в общественном сознании россиян. Такое отношение к власти являлось не только результатом исторического наследования, но и спецификой православной культуры. Еще одна особенность общественного политического сознания — это персонифицирование власти. То есть особое значение для российской культуры имеет именно личность, занимающая руководящую должность. Применительно к институту губернаторства эта должность и соответствующие ей полномочия в каждом регионе воспринимаются по-разному, так как общественность ассоциирует ее с конкретным лицом и своим отношением к нему. Поэтому личностный фактор губернатора является особо важным элементом в условиях культурных особенностей россиян.
По мнению М.А. Ющенко, историческая традиция развития власти в России показывает, что
сильная власть с ярко выраженным лидером-президентом во главе государства закреплена в социокультурной парадигме страны. А черты этой власти являются неотъемлемой частью российской политической системы и способствуют постоянному воспроизведению самодержавного характера власти в новом социокультурном контексте. Как результат — провозглашение демократических ценностей, но не закрепленность их в сознании российского народа, в связи с чем в большинстве случаев они получают прежнее наполнение через уже существующие представления, укоренившиеся в русском сознании [10, с. 107]. Так, если в общественном сознании губернатор — это преемник Президента, то и возвращение выборов не меняет данной ситуации. Они становятся просто средством легитимации его власти, а реально решение о том, кто станет главой региона принято еще до выборов [11, с. 120].
Следовательно, реализация социокультурных факторов в структуре современной российской политики свидетельствует о том, что «отношение россиян к демократии вообще и к ее западной модели в частности остается крайне амбивалентным» [12, с. 139]. Процедура выборов как способа прояснить социальную картину, уточнить структуру предметного общественного запроса или даже подтолкнуть политиков к его формулированию в России недооценивается и не обеспечивается. При всей ценности демократии и принципов, ею декларируемых, необходимо понимать, что в условиях наличия особенностей российских граждан она может быть интерпретирована в негативном качестве. Опасность может заключаться в том, что демократия основывается на принципе «один человек, один голос». При этом в нашей стране три четверти россиян не хотят участвовать в политике, объясняя свое поведение прежде всего тем, что это «бесполезное занятие» (34%), «непонятное дело» (17%), на которое «нет времени» (22%) [13, с. 37—86]. Необходимо отметить, что российские граждане по аналогичным мотивам не желают участвовать и в других сферах государственной и общественной жизни, например, в судопроизводстве [14, с. 310—311].
И это лишь один аспект возникающих проблем. Второй момент — это уровень не только политической и правовой культуры, но и в целом уровень личностного развития. Ценностная ориентация граждан в демократическом государстве должна выходить за рамки эгоцентризма.
Наше общество непрерывно развивается, и среди населения есть достаточно большое число людей с высокой правовой культурой и активной гражданской позицией, в том числе и среди молодого поколения. В отношении остальных государство, в том числе через институт губернаторства, может уменьшить существующий разрыв. Если основные потребности населения будут удовлетворены, оно будет чувствовать безопасность, уверенность в будущем, стабильность, а доверие к власти возрастет.
Клочухина Ю.А. Институт губернаторства в контексте политических, экономических и социокультурных детерминант
Клочухина Ю.А. Институт губернаторства в контексте политических, экономических и социокультурных детерминант
трибуни молодого ученого
Как известно, культура общества и его моральные нормы является довольно консервативным явлением, которое проходит долгий процесс трансформации. Однако, чтобы этот процесс произошел в государстве, должны быть созданы условия для этого, или по меньшей мере не должно быть препятствий. В действительности же мы наблюдаем в современном обществе множество противоречий, способствующих политической неграмотности граждан, низкому уровню правовой культуры, непринятию провозглашенных государственных ценностей. К таким противоречиям, касающимся института губернаторства, следует отнести: наличие конституционного и договорного типов формирования государства, фактическое различие в статусах субъектов при правовом закреплении их равенства. Также существует проблема в распределении полномочий и предметов ведения между уровнями власти Российской Федерации. При наличии данных проблем институт губернаторства занимает ключевую позицию.
Подводя итог вышесказанному, необходимо подчеркнуть зависимость политических процессов, в условиях которых функционирует институт губернаторства, от особенностей экономического и социокультурного развития политики. Эффективность функционирования института губернаторства определяется как фактическими характеристиками (географическое пространство, правовая реальность и др.), так и формальными (социокультурные и личностные особенности субъектов политического взаимодействия).
Примечания
1. Самарина А. Президент против ручного управления // Независимая газета. 2011. 8 июня.
2. иР_: http://kremlin.rU/news/11484
3. иР_: http://izvestia.ru/news/535068
4. Сорокин П.А. Социокультурная динамика и эволюционизм // Американская социологическая мысль. М., 1996.
5. ЗудинА.Ю. Режим В. Путина: контуры новой политической системы // Общественные науки и современность. 2003. № 2.
6. Земляной С.Н. Невидимая рука Учраспреда // Отечественные записки. 2004. № 2.
7. иР_: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=112752
8. Пивоваров Ю.С. Русская власть и публичная политика. Заметки историка о причинах неудач демократи-
ческого транзита // Политические исследования. 2006. № 2.
9. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=113775
10. Ющенко М.А. Феномен власти в России: социокультурный аспект: дис. ... канд. филос. наук. Томск, 2009.
11. Деркачев Г.И., Бакланов И.С. Социально-философский анализ проблемы легитимации власти в современном обществе. Ставрополь, 2010.
12. Руденкин В.Н. Гражданское общество в России: история и современность. Екатеринбург, 2002.
13. Волков Д. Протестные митинги в России конца 2011 — начала 2012 г.: запрос на модернизацию политических институтов // Вестник общественного мнения. 2012. № 2.
14. Демичев А.А. Сравнительно-правовое исследование суда присяжных в России (история и современность): дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2003.
Notes
1. Samarina A. President vs manual // Nezavisimaya gaze-ta. 2011. June 8.
2. URL: http://kremlin.ru/news/11484
3. URL: http://izvestia.ru/news/535068
4 . Sorokin P.A. The socio-cultural dynamics and the theory of evolution // American sociological thought. Moscow, 1996.
5 . Zudin A. Putin’s regime: the contours of the new political system // Social Sciences and the present. 2003. № 2.
6. Zemlyanoy S.N. The invisible hand of the Registration and distribution // Domestic notes. 2004. № 2.
7. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=112752
8. Pivovarov Y.S. Russian power and public policy. Notes historian of the reasons for the failure of democratic transition // Political research. 2006. № 2.
9. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=113775
10. Yushchenko M.A. Phenomenon of power in Russia: social and cultural aspect: dissertation... candidate of philosophy sciences. Tomsk, 2009.
11. Derkachev G.I., Baklanov I.S. Socio-philosophical analysis of the problem of legitimation of power in modern society. Stavropol, 2010.
12. Rudenkin V.N. Civil society in Russia: history and modernity. Ekaterinburg, 2002 .
13. WolkovD. Protest rallies in Russia in the late 2011 — early 2012: request for the modernization of political institutions // Bulletin of public opinion. 2012. № 2.
14. DemichevA.A. Comparative law study of jury trials in Russia (past and present ): dissertation... doctor of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2003.
