CC BY
84
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ: ПРОБЛЕМА ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
Н.В.Городнова,
профессор кафедры правового регулирования экономической деятельности Уральского федерального университета имени первого Президента России Б.Н. Ельцина (г. Екатеринбург),
доктор экономических наук, [email protected]
А.Э. Березин,
аспирант кафедры правового регулирования экономической деятельности Уральского федерального университета имени первого Президента России Б.Н. Ельцина (г. Екатеринбург)
В статье в русле нового Федерального закона №224 «О государственно-частных партнерствах, о муниципально-частных партнерствах в Российской Федерации», вступившего в силу с 1.01.2016 г., рассматриваются актуальные вопросы развития нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства, повышения эффективности управления партнерством. Как наиболее рациональная предложена динамическая модель управления.
Ключевые слова: институт, государство, инвестор, государственно-частное партнерство, управление, эффективность, модель управления
УДК 65.01.005 ББК 65.292-21
В современных условиях назрела необходимость осуществления институциональных реформ и преобразований, направленных на изменение общей парадигмы экономической и инвестиционной политики России в целях преодоления существующих негативных структурных изменений. В этом вопросе важной практической проблемой является то, каким интересам государство в перспективе окажет поддержку. В настоящее время основной задачей является создание условий сохранения экономической устойчивости и развития стратегически важных интегрированных структур, деятельность которых обеспечивает рост занятости, доходов населения, налоговых поступлений и пр. Проблемой государственной политики становится и формирование нормативно-правовой базы, направленной на регламентацию новых форм экономического сотрудничества частного бизнеса и государства в целях привлечения финансовых ресурсов частных компаний при создании и развитии социальных и инфраструктурных проектов. Благодаря этому государство, в том числе, пополняет перечень эффективных методов управления принадлежащей ему собственностью, перекладывая данную функцию на частный сектор.
Из многообразия взаимодействий государства и частных компаний существенный интерес представляет форма государственно-частного партнерства, отличающаяся соединением принципов институционального равенства, имущественной самостоятельности участников, перераспределения рисков, а также объединением научно-технического, производственного, финансового потенциалов партнеров.
В соответствии с Федеральным законом № 224 к классифицирующим признакам государственно-частного партнерства (ГЧП) относятся [1]:
1) цель создания ГЧП — наиболее эффективная реализация приоритетных национальных проектов и программ при полном или частичном финансировании частным бизнесом;
2) субъектный состав (публичный партнер — государство, и частный партнер (частный бизнес)[5];
3) объекты ГЧП — объекты недвижимого и движимого имущества, находящиеся в сфере государственного контроля;
4) правовая форма реализации проекта ГЧП — долгосрочный, смешанный гражданско-правовой договор, поименованный в ФЗ № 224 соглашением о государственно-частном партнерстве (соглашением о муниципально-частном партнерстве (МЧП)). В ст. 6 ФЗ № 224 названы обязательственные элементы соглашения о ГЧП (МЧП), содержание которых соответствует лучшим международным практикам по реализации проектов ГЧП[1].
К специфическим факторам формирования и функционирования ГЧП следует отнести различные проявления и связи сторон управления между собой и с внешней средой, включая
и государство, как партнера в реализации проектов ГЧП. Это относится к той части системы управления ГЧП, где возможно и проявлено так называемое взаимовлияние одного элемента системы управления на другой. К примеру, такая взаимосвязь наблюдается между организационными формами и методами управления, и материально-технической основой управления (средствами управления).
В связи с вышеизложенным, авторами исследования сформулированы следующие гипотезы об эффективной системе управления ГЧП:
— гипотеза о двойственной природе государства;
— закономерность и требование единства организационно-методологических основ управления на всех уровнях иерархии государственно-частного партнерства (всех структурных подразделений и участников партнерства);
— закономерность совместимости технических средств управления в подразделениях (участников ГЧП, и уровнях иерархии системы управления ГЧП). Речь может идти об электронном документообороте, средствах связи, ноу-хау и пр.;
— закономерность и единство оценки эффективности инвестиционных проектов ГЧП (закон Федеральный закон о ГЧП-224 требует разработки методики оценки эффективности проектов ГЧП) [1]. Кроме того, считаем, что необходима разработка системы показателей (индикаторов) эффективности управления ГЧП в целом [4];
— закономерность соотношения располагаемого и необходимого времени реализации проектов ГЧП, в частности, реализации проектов ГЧП в сжатые сроки (условия дефицита времени), в разумные, определенные государством, законодательством и технологиями сроки реализации проекта, а также в условиях избытка времени;
— закономерность эффективности управления проектами ГЧП от объема и качества располагаемой информации.
Рассмотрим некоторые выдвинутые гипотезы в контексте решения проблемы повышения эффективности системы управления ГЧП в целом, и проектами ГЧП, в частности.
Двойственная природа такого партнера ГЧП, как государство, обусловлена тем, что государство является одновременно и участником государственно-частного партнерства, и его внешним окружением, формирующим внешнюю по отношению к ГЧП среду, в том числе и нормативно-правовое поле функционирования ГЧП в рамках реализации приоритетных инвестиционных проектов. Такой «двойственный» характер государства продемонстрирован на рисунке, на котором приведена детальная декомпозиция взаимосвязей участников государственно-частного партнерства, партнерства и внешнего окружения, партнерства и государства: 1 — ядро, включающее государство, проектно-изыскательские и научно-исследовательские
Рис. Декомпозиция участников государственно-частного партнерства
институты, частных инвесторов, промышленные предприятия, специализированные компании, кредитные учреждения и пр., объединенные в экономическую систему — государственно-частное партнерство; 2 — ближнее окружение ГЧП, состоящее из следующих элементов: финансово-кредитные учреждения, инвестиционные компании, поставщики, автотранспортные компании, местные органы государственной власти, производственная и социальная инфраструктуры и др.; 3 — дальнее окружение, состоящее из следующих элементов: федеральные органы государственной власти, инновационная среда (вузы, консалтинговые компании и пр.), страховые, риэлтерские и оценочные компании, иностранные инвесторы.
Новые технические средства сбора, обработки и систематизации достоверной информации о проекте и деятельности ГЧП, условиях его реализации, состояния рынка и общего состояния политической, экономической и законотворческой систем в стране дают объективные условия и предпосылки для повышения эффективности управления ГЧП. Это достигается только в том случае, если по мере насыщения органов управления ГЧП новыми техническими возможностями соответствующим образом будут трансформироваться и системы управления предприятий — участников ГЧП, а также методы их работы в
ходе реализации приоритетных проектов. При этом необходимо наличие прямой и обратной связи между системой управления ГЧП и предприятиями-партнерами, с одной стороны, и материально-технической базой (оснащенностью информационными технологиями), — с другой.
В целях обеспечения четкой работы ГЧП в целом, повышения эффективности управления проектами ГЧП должна быть строгая унификация организационных структур предприятий-участников ГЧП, как по вертикали, так и по горизонтали. Вместе с тем, проявление данной закономерности требует постоянного совершенствования системы управления, внедрения новых информационных технологий, и планомерной подготовки высококвалифицированных управляющих кадров ГЧП.
Закономерно и требование единства организационно-методологических основ управления на всех уровнях иерархии государственно-частного партнерства (всех структурных звеньев и участников партнерства). Это отражает взаимосвязи структурных форм и методов управления во всех подразделениях ГЧП. Методологические основы построения и функционирования всех систем управления ГЧП, принципы организации и управления и методы работы подразделений при реализации проектов ГЧП должны быть идентичными и общими на всех уровнях иерархии системы управления ГЧП (закон Эшби) [2].
Знание данной закономерности необходимо при использовании автоматизированных систем управления. Централизованное управление ГЧП предполагает общность систем управления предприятий, соединенных на различных уровнях иерархии автоматизированной системы управления ГЧП. Знание данной закономерности позволяет научно обосновать структуру системы управления деятельностью ГЧП, обеспечивать взаимодействие между органами управления на всех уровнях и во всех подразделениях ГЧП. Следствием реализации данной закономерности может стать разработка рекомендаций и направлений, а также мероприятий по повышению эффективности управления государственно-частным партнерством в целом в конкретных условиях, с учетом специфической особенности отрасли и региона.
Закономерность сохранения пропорциональности и оптимальной соотносительности всех элементов системы управления ГЧП отражает связи и зависимости как между отдельными звеньями (элементами) системы управления ГЧП, так и внутри каждой структурной единицы (предприятия и организации). Каждая система управления независимо от степени сложности и места в общей системе управления ГЧП представляет собой комплекс элементов, между которыми должна поддерживаться пропорциональность и оптимальная соотносительность. Как известно, любая сложная система управления может быть представлена в виде элементарных подсистем, каждая из которых включает в себя следующие элементы: орган управления (например, орган управления ГЧП в целом), объект управления (предприятие-участник ГЧП или конкретный инвестиционный проект ГЧП (см. ФЗ-224); нижестоящие органы управления (органы управления структурных подразделений предприятий-участников ГЧП); каналы прямой и обратной связи для передачи информации [2].
По каналу прямой связи от органов управления ГЧП поступает распорядительная информация. По каналу обратной связи идет реакция предприятий-участников проекта. Теория больших систем доказывает [5], что без закономерности пропорциональности и оптимальной соотносительности элементов
система управления в целом не может функционировать эффективно или остановится вообще вследствие возникновения тормозящих работу всей ГЧП элементов. В целях успешной реализации данного закона необходима выработка адекватной нормативной базы. Его нельзя понимать слишком узко, относя только к органам управления, рабочим группам или техническим средствам управления. Он действует и в такой сфере управленческого труда, как соотношение прав и обязанностей органов управления и должностных лиц. Указанный закон учитывает соответствие имеющегося времени на выполнение поставленных целей и задач в имеющихся российских условиях и времени, необходимого для достижения поставленных целей.
В настоящее время Россия находится в самом начале решения проблем, связанных с созданием финансово-экономических условий и нормативных предпосылок эффективного управления ГЧП. Тому подтверждение вступивший в силу с 01.01.2016 г. Федеральный закон № 224 о государственно-частных партнерствах [1]. В целях вывода российской экономики из финансового кризиса и формирования условий для эффективной деятельности предприятий, необходимо применение эффективных систем управления ГЧП. Сегодня, в условиях нестабильной экономики в РФ, крайне важно и необходимо пересмотреть существующие в крупных корпоративных структурах России принципы менеджмента, и, в частности, внедрить в ГЧП системы управления с использованием современных достижений информационных технологий.
Необходимость адаптации систем управления ГЧП к современным условиям экономической неустойчивости также подтверждается и тем фактом, что проблемам развития и управления ГЧП не уделено особого внимания в специальной и научной литературе. В частности, остается незаполненной ниша, посвященная экономико-математическому моделированию стабильности функционирования и эффективности управления ГЧП.
В целях разработки адаптивной модели системы управления ГЧП необходимо ввести и проанализировать понятие «управление ГЧП» — это «процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, что сформулировать и достичь» [3] поставленные перед компанией цели. Иными словами, процессом управления называется процесс воздействия одной системы на другую, обеспечивающий ее устойчивое функционирование. Поэтому под управлением ГЧП следует понимать сознательное, целенаправленное воздействие со стороны системы управления ГЧП на людей и экономические объекты (предприятия-участники ГЧП), «осуществляемое с целью направлять их действие и получить желаемый результат» [3].
Организационную систему ГЧП, в соответствии с [7], определим, как «логическое соотношение уровней управления и функционирования областей, организованное таким образом, чтобы обеспечить эффективное достижение целей». Такое свойство государственно-частных партнерств, как сложность системы управления, можно изучить, используя метод «черного ящика». «Черный ящик — это очень сложная система, не поддающаяся описанию. Алгоритм его никому не известен и не может быть известен, а действия носят вероятностный характер. В одной и той же ситуации он ведет себя по-разному» [2]. «Черный ящик» дает нам ключ к овладению практическим методом управления очень сложными системами» [2], поэтому ГЧП целесообразно представить в виде модели «входные факторы — объект управления (ГЧП) — выходные факторы». Исследование данной модели ГЧП заключается в определении входных параметров и выявления взаимосвязи между ними.
В работе Фейхи, Ансоффа «Новая корпоративная стратегия» (1989 г.) [7] анализируется метод адаптивного поиска выбора стратегии любого интеграционного образования. Одной из отличительных черт данного метода является многоуровневый («каскадный») подход [7]. На первом уровне анализируются возможности и правила принятия решения, затем на стадиях принятия решения, проходя «определенные фильтры, решения «очищаются» [7]. Это предоставляет возможность многократно обращаться к одной и той же проблеме, с каждым
последующим обращением получая более точные ожидаемые результаты. Еще одна важная характеристика метода адаптивного поиска — это наличие обратной связи. Поскольку подход «многоуровневости» является процессом поиска оптимального решения, наиболее важная информация может быть получена на любом из его уровней и на всех стадиях этого процесса. Процедура анализа и поиска оптимального управленческого решения одинакова на всех уровнях и стадиях. Для ГЧП на может заключаться в следующем:
1. Определение конкретных целей ГЧП в целом, и инвестиционного проекта, в частности.
2. Оценка отклонений между текущей политикой осуществления деятельности ГЧП и целевой политикой реализации проектов и программ.
3. Определение одного или нескольких видов стратегии ГЧП.
4. Проверка способности выбранных стратегий (стратегии) устранить выявленное отклонение от выбранной политики.
Приемлемым для ГЧП будет считаться то направление действий, которое позволит устранить выявленное отклонение. В любом другом случае, необходимо рассматривание и оценка новых предложений и альтернатив.
К основным характерным чертам метода адаптивного поиска относятся:
1. Многоуровневая процедура последовательного отсеивания и выбора возможностей и правил принятия конкретного решения структуры.
2. Наличие обратной связи между стадиями «каскада».
3. На каждом уровне осуществляется постепенное устранение выявленных отклонений.
4. Адаптивность целей и оценки первоначальной политики.
Ансоффом выделены условия оптимального выбора той
или иной модели системы управления интеграционного образования. Выбор обуславливается ожидаемыми характеристиками внешней по отношению к структуре среды, а также возможностью применения способности интеграционного образования к процессу управления стратегическими изменениями.
Проведенный анализ условий оптимального выбора той или иной модели управления, применимо к ГЧП, позволяет сделать ряд выводов:
1. В условиях стабильности экономики, когда изменения внешних факторов прогнозируемы и существует возможность для использования традиционных сильных сторон ГЧП, оптимальной для применения является реакционная модель.
2. Специальное управление ГЧП осуществляется в случае, если скорость изменения внешних факторов соизмерима со скоростью реакции ГЧП.
3. Долгосрочное планирование применимо в быстро изменяющихся внешних условиях реализации проектов ГЧП.
4. Стратегический менеджмент применим, если ряд внешних факторов требуют от ГЧП развития новых способностей (к примеру, внедрение новых технологий).
Полученные выводы дают возможность авторам разработать основы модели управления ГЧП, которая позволила бы снизить время реакции ГЧП по отношению к времени изменения внешних факторов. Эта способность дает возможность прогнозировать динамику развития ситуации внутри ГЧП, изменяющуюся под воздействием внешних факторов. Речь идет не о создании единственной и универсальной модели управления в условиях нестабильной экономики, а об адаптации имеющихся в ГЧП систем управления к конкретным условиям функционирования.
Принципы функционирования системы управления ГЧП, в соответствии с законом Эшби, должны быть адекватными сложности интеграционного образования [2]. Одним из инструментов понимания закона Эшби является концепция английского ученого Стаффорда Бира, основное положение которой можно сформулировать так: «организация любой действующей части фирмы является микрокопией организации в целом» [2]. Это означает, что принципы системы управления на уровне мелкой фирмы, ГЧП или государства в целом, как «жизнеспособных единиц» должны быть аналогичными.
На основе концепции С. Бира, а также метода адаптивного поиска Ансоффа, применяемого к выбору стратегии и принятия решений в ГЧП, в качестве модели системы управления ГЧП в исследовании предлагается модель управления ГЧП, условно названная динамической. Ее основная функция заключаются в анализе динамики внешнего окружения, в немедленной и динамичной реакции на изменение внешних факторов, а также в постоянном проявлении новых способностей ГЧП при условиях нестабильной экономики.
Динамическая модель дает возможность понять «природу факторов, в силу которых система переходит из одного состояния в другое, а это относится к закону Эшби. Как выясняется, организации для того и существуют, чтобы выполнять этот закон» [2].
При помощи динамической модели управления ГЧП, использующей метод «черного ящика» [2], решается проблема сложности системы управления, критерии ее измерения и функционирования. Основной принцип динамической модели основан на положении С. Бира, и заключается в моделировании ГЧП, как жизнеспособной системы. Однако такой подход не превращает динамическую модель системы управления ГЧП в организационную схему в обычном понимании.
Предлагаемая динамическая модель представляет собой значительное обобщение функционирования жизнеспособной экономической единицы в условиях нестабильной экономики, основанной на многоуровневой иерархии управления ГЧП. Данная модель базируется на методологическом принципе, «согласно которому организация любой действующей части фирмы является микрокопией организации в целом» [2].
Это означает, что вся структура организации центральной компании ГЧП воспроизведена в рамках подразделения, и что вся система должна воспроизводиться в каждом более мелком подразделении рассматриваемых подразделений. Иными словами, принципы деятельности и управления любого подразделения предприятия, предприятия-участника ГЧП или партнерства в целом должны быть идентичными. Данный рекурсивный характер призван сделать динамическую модель управления применимой к ГЧП вообще, что подтверждается изучением опыта формирования, работы и управления отечественных и зарубежных ГЧП.
Динамическая модель, наряду со структурными изменениями, призвана решить проблему эффективности информационных потоков, в частности, «проблему фильтрации информации» [2], для чего в модели используются информационные технологии и средства вычислительной техники.
Динамическая модель отвечает закону Эшби, который мы можем трактовать так: в разнообразных системах должны работать и разнообразные системы управления. Использование динамической модели развивает скорость реакции ГЧП, которая начинает превосходить скорость изменения внешних факторов. Указанная способность позволяет прогнозировать развитие ситуации и состояние внутри ГЧП.
В рамках предлагаемой модели управления государственно-частным партнерством должна предусматривать краткосрочную и долгосрочную оценку функционирования, как его участников, так и эффективности инвестиционного проекта на основе разработанной системы показателей эффективности (индикаторов). Для этого необходимо решить проблему учета скрытых ресурсов предприятий с помощью определения трех уровней достижений результата [2]:
— фактический уровень достижений — это значения различных показателей и критериев, которые удается «получить в настоящее время при существующих ресурсах и существующих ограничениях» [2];
— наличный уровень — это результаты, которые могли бы быть достигнуты ГЧП при существующих ограничениях, если бы ГЧП действительно решали данную поставленную задачу [2];
— потенциальный уровень — это достижение результатов при условии развития ресурсов ГЧП и снятии ограничений в пределах доступных для групп средств [2].
На базе полученных трех вышеуказанных уровней достижений можно рассчитать три дополнительных измерителя результата [2]:
— скрытые неиспользованные возможности ГЧП как соотношение наличного уровня достижения к потенциальному уровню;
— расчетные показатели деятельности группы как соотношение фактически достигнутых показателей к наличному уровню результатов ГЧП;
— текущие результаты функционирования ГЧП как соотношение фактического к потенциальному уровню достижений или как произведение скрытого и расчетного измерителей результатов деятельности ГЧП.
Показатели потенциального и наличного уровней достижений устанавливаются произвольно с целью определения динамики изменения расчетных измерителей результата. На основании трех указанных уровней достижений возможно осуществлять планирование деятельности ГЧП с целью повышения эффективности ее функционирования.
Необходимо отметить, что каждый вариант системы управления ГЧП имеет как положительные, так и отрицательные характеристики. Если рассматривать несколько вариантов системы управления с учетом внешних и внутренних факторов, то можно представить такую систему, которая объединяла бы лучшие показатели всех реальных или гипотетических систем. Такая система управления может служить эталоном, с которой будут сравниваться все остальные системы управления ГЧП, а наивысшая эффективность эталонной системы управления ГЧП — это максимальное влияние системы управления на достижение поставленных стратегических целей и задач функционирования ГЧП при реализации инвестиционных проектов при прочих равных условиях или на степень использования потенциальных возможностей интеграции государства и частного бизнеса с учетом внешних и внутренних факторов[6].
Литература
1. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/
2. Бир С. Мозг фирмы: Пер с англ. — М., 1993. — 416 с.
3. Большой экономический словарь. Менеджмент. Управленческий учет. Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. — 5-е изд. доп и перераб. — М.: Институт новой экономики, 2002. — С. 469.
4. Городнова Н.В. Интеграция государства и частного бизнеса: развитие социально ориентированной экономики // Финансы и кредит. — 2012. — № 6 (486).
5. Шаблова Е.Г., Городнова Н.В., Березин А.Э. Перспективы развития государственно-частных партнерств в Российской Федерации. Научные труды SWorld. — 2015. — Т. 9. — №4 (41).
6. Шаблова Е.Г., Городнова Н.В., Березин А.Э. Энергосервисные договоры: российская практика. Электротехника. Электротехнология. Энергетика. Сборник научных трудов VII международной научной конференции молодых ученых. Новосибирский государственный технический университет; Межвузовский центр содействия научной и инновационной деятельности студентов и молодых ученых Новосибирской области. — Новосибирск, 2015.
7. Fahey, L., &Ansoff, I. (1989). The New Corporate Strategy. The Academy of Management Review, 459-460.
