CC BY
86
УДК 327
К.А. Черепов
K. Cherepov
ИНСТИТУАЛИЗАЦИЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В РОССИИ
INSTITUTIONALIZATION OF NON-PROFIT SOCIAL ORGANIZATIONS IN RUSSIA
Статья посвящена проблеме институциали-зации общественных организаций в России с точки зрения правовых норм. Рассматривается исторический аспект и современное понимание правового статуса общественных объединений и некоммерческих организаций
Article is devoted to a problem of the institutionalization of social organizations in Russia from the point of view of legal norms. The historical aspect and modern conception of a legal status of social and nonprofit organizations is considered
Ключевые слова: некоммерческие общественные орга- Key words: non-profit social organizations, the Russian
низации, законодательство Российской Федерации, пра- Federation legislation, social organizations legal subjection
восубъектность общественных объединений
Понятия «некоммерческая деятельность», «некоммерческие организации» относятся к числу современных юридических категорий в Российской Федерации. Действующее законодательство Российской Федерации распространяет это понятие на организации, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации и объединения могут образовываться и реализуют свои права преимущественно в гуманитарной, благотворительной, попечительской, правозащитной, образовательной, информационной, просветительской, культурной, спортивной, оздоровительной, общественно-политической, духовнорелигиозной и прочих социальных сферах. В целом некоммерческая деятельность предполагает ее негосударственный характер, осуществляется посредством самоорганизации и самоуправления.
Но в исторической ретроспективе в российском законодательстве XX в. развивался только правовой институт общественных объединений. В 1906 г. впервые был объявлен царский Указ, согласно которому в Российской Империи дозволялась организация обществ и союзов, но в тексте Указа еще отсутствовало понятие «политическое объединение». До принятия Указа царское законодательство допускало общественную инициативу в попечительских, благотворительных и просветительских формах. Революционные события 1905 г. стали началом трансформации государственного и политического строя России: образовалось много профсоюзных, кооперативных, сельскохозяйственных, кредитных, патриотических и политических общественных объединений.
Общественно-политические преобразования к 1913 г. нашли отражение в Своде Законов Российской Империи, который регулировал несколько форм участия общественных
объединений в публичных правоотношениях. Их можно разделить на три группы государственных общественных объединений:
а) сословные объединения;
б) правительственные объединения;
в) городские и земские объединения.
Новообразованиями стали государственные правительственные общественные объединения. Они образовывались при министерствах царского правительства в форме Комитетов, Советов, Ученых отделов и принимали непосредственное участие в их работе, принятии решений.
После 1917 г. советская власть упразднила все ранее существовавшие институты царской власти. Начался процесс огосударствления общественных объединений. Фактически при советской власти образование любых общественных объединений должно было отвечать не столько закону, сколько идейнополитической целесообразности в соответствии с принципами социалистической демократии. Почти все объединения советских граждан, в том числе профессиональные, творческие, спортивные, обязаны были выполнять в своей деятельности своеобразный «государственный заказ» - они в той или иной мере являлись проводниками государственной политики построения советской демократии под общим руководством коммунистической партии. В условиях организации советской власти общественные объединения не могли устанавливать задачи своей деятельности не в рамках государственной коммунистической идеологии. Поэтому советская власть сама создавала общественные объединения, отвечающие государственным интересам. Публичные правомочия приобретали государственные общественные органы (объединения), уч -реждаемые на основе специальных законов и правительственных актов. Единственным объединением с публичными политическими функциями являлась Коммунистическая партия Советского Союза.
Тем не менее, на протяжении всего XX в. самыми массовыми объединениями остава-
лись религиозные. Правовой принцип конфессионального плюрализма впервые был закреплен в 1905 г., и православное духовенство получило представительство в Правительствующем Сенате. Советское законодательство предоставляло административное ограничение любой религиозной деятельности. Только 1990 г. законом РСФСР «О свободе вероисповеданий» религиозным конфессиям была гарантирована публичная правосубъектность.
Процесс демократизации общественных отношений в СССР во второй половине 80-х гг. отразился в законодательстве об общественных объединениях, которые стали субъектами публичных правоотношений на основе закона СССР «Об общественных организациях» от 9 октября 1990 г. Но советская демократия трансформировалась в политический режим, который административно-командными средствами подчинял общество интересам государства. К этому времени западные государства создали иную модель общественных отношений, в которых создавались условия для развития экономических, культурных, правовых, политических связей между членами общества, их объединениями и государством. Западные государства ограничивали свое вмешательство в общественную жизнь, поддерживая и содействуя общественной инициативе, движениям, партиям, группировкам по интересам и убеждениям, религиозным и благотворительным обществам, общественным фондам, территориальным объединениям с самоуправлением. Такая политика нацелена во многих случаях на передачу части государственных полномочий самоуправляемым общественным объединениям и организациям, что служит организационно-правовой предпосылкой развития институтов гражданского общества.
Исследователи западной модели гражданского общества отмечают, что в странах Европейского Союза правосубъектность общественных объединений закрепляется непосредственно конституциями, в них же устанавливаются организационно-правовые формы
реализации права на объединения, уведомительный порядок их государственной регистрации без особого разрешения властей, принцип равенства в процессе реализации права на объединение, основания ограничения конституционного права граждан на объединение. Эти принципы существенно отличают Конституцию Российской Федерации, в которой содержится единственное положение о праве граждан на объединения. Аналогичное положение содержалось и в Конституции РСФСР, но правосубъектность общественных объединений устанавливала не конституция, а закон 1990 г. Фактически закон «Об общественных организациях» легализовал правовое положение общественных объединений, которые называли в СССР в перестроечный период «неформальными», в том числе обрели публичный статус общественные движения, союзы, ассоциации, народные фронты разных направлений (националистические, патриотические, либеральные, демократические и т.д.), которые стали прообразом будущих политических партий.
Общественные отношения, формируемые в Российской Федерации на основе конституции 1993 г., в определенном смысле трансформируют предлагаемый западный опыт построения гражданского общества в исторически сложившуюся в России модель отношений общества и государства, в которой даже в условиях рыночных демократических реформ государственный аппарат является ведущим фактором правового обеспечения и гарантий формирования гражданского общества в Российской Федерации. В 90-е гг. падение уровня доходов, экономическое расслоение общества, его правовой нигилизм служили не лучшими условиями для общественной самоорганизации. Самоуправление в России только зарождалось. Принятые в эти годы федеральные законы «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях» в определенном смысле оказывали правовое, организационное и финансовое давление на процессы развития институтов гражданского
общества. Государство фактически опережало общественные процессы, императивно устанавливая параметры организационных форм гражданской инициативы, невольно переводя эти взаимоотношения из гражданско-правовой сферы в административную.
Принципиально новым этапом этой политики государства в начале XXI в. стало развитие социально-экономической сферы, в которой реализуется более сорока федеральных целевых программ. Характерным признаком текущего этапа является то, что органы государственной власти создают социальноэкономические и организационно-правовые предпосылки более активного участия самоуправляемых объединений в решении социально значимых вопросов. К этой деятельности в равной мере привлекаются коммерческие и некоммерческие организации. В последние несколько лет принят ряд нормативных актов, которые совершенствуют ранее установленные организационные формы некоммерческих объединений и организаций, и одновременно формы взаимодействия государства и субъектов некоммерческой деятельности.
Федеральные законы «Об общественных объединениях» 1995 г. и «О некоммерческих организациях» 1996 г. существенно дополнили положения Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором понятие «юридическое лицо» применяется только к организациям (коммерческим и некоммерческим), в том числе законами дополнены организационные формы некоммерческих организаций. Особенностью российского законодательства является то обстоятельство, что правовой статус общественных объединений и некоммерческих организаций регулируется не Гражданским кодексом, а рядом федеральных законов, которые предоставляют отдельные публичные права незарегистрированным общественным объединениям. Кроме названных федеральных законов в Российской Федерации действует ряд иных федеральных законов, которыми регулируется правовое положение отдельных форм и видов общественных объе-
динений, организаций. Среди них можно выделить организационные формы, учреждаемые в интересах государства.
Отдельные стороны деятельности общественных объединений и некоммерческих организаций регулируются весьма значительным по объему нормативным материалом: международные акты, ратифицированные Российской Федерацией; Конституция Российской Федерации; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; федеральные законы; постановления Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации; акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иные нормативные правовые акты. Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации сложилась система источников правовых норм, которые регулируют достаточно обособленную группу правоотношений, связанных с реализацией права на объединения.
Регулируемую этой системой нормативных актов сферу общественных отношений в исследованиях последних лет относят либо к конституционному праву, либо к административному праву, либо к гражданскому праву. По нашему мнению, в настоящее время право на общественные объединения и некоммерческие организации имеет признаки самостоятельной сферы правоотношений, которые не регулируются полностью ни одной из отраслей законодательства. Более того, право на объединения обладает признаками самостоятельного правового института (подотрасли) российского
1. ФЗ «Об общественных объединениях» // Сборник законов РФ. - М.: Норма, 2002.
2. ФЗ «О некоммерческих организациях» // Сборник законов РФ - М.: Норма, 2002.
3. Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. - М., 1999.
4. Комментарий к ФЗ «Об общественных
законодательства. Ведущими признаками, по нашему мнению, являются обособленный предмет регулирования - право на объединения; установление правосубъектности, независимо от иного отраслевого законодательства.
Правовой статус некоммерческих организаций мы предлагаем рассматривать в тесной правовой связи со статусом общественных объединений, т.е. в качестве статуса общественных объединений и некоммерческих организаций. Для этого есть несколько оснований:
- во-первых, в тех и других реализуется право на объединение;
- во-вторых, правовое положение тех и других регулируется нормами, которые образуют самостоятельную сферу и систему правоотношений;
- в-третьих, статус общественных объединений и некоммерческих организаций имеет связи с несколькими отраслями российского законодательства (конституционным, гражданским, административным, финансовым и прочими), но полностью не принадлежит ни одному из них.
В настоящее время объем нормативного регулирования правового положения общественных объединений и некоммерческих организаций не соответствует полностью положениям федеральных законов «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях», в связи с чем необходим обновленный закон, устанавливающий общие принципы права на общественные объединения и организации.
_______________________________Литература
объединениях» / Под общей ред. В.И. Шкатулла. -М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003.
5. Holloway R. Organizations of Civil Society: Bangladesh. - Isagani,
6. Serrano R. Civil Society in the Asia - Pacific Region. Washington, 1994.
