CC BY
35
РАЗДЕЛ II. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
С. В. Антипов, Н.Н. Мусинова
ИННОВАЦИОННЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫХ ПРОГРАММ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
Аннотация. В статье рассмотрены тенденции повышения роли Совета депутатов муниципального округа, которые произошли в связи с изменением его полномочий в механизме реализации социально значимых программ развития района города Москвы.
Ключевые слова. Местное самоуправление в городе Москве, муниципальные полномочия, отдельные государственные полномочия, сфера деятельности муниципальных органов.
Москва - город федерального значения, а потому обладает государственными и муниципальными полномочиями. Город имеет трехзвенную структуру государственного управления (город - административный округ - район). Особенностью территориального деления города Москвы является то, что в границах районов созданы внутригородские муниципальные образования - муниципальные округа. Поэтому на территории района осуществляют свою деятельность и территориальный орган исполнительной власти города Москвы - управа района, и органы местного самоуправления.
Главным элементом методологии управления районом города Москвы как сложной социально-экономической системой является программно-целевой метод, состоящий в обосновании приоритетных целей социального развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ на основе системного подхода и с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.
Район города Москвы как система включает две неразрывно связанных подсистемы - объект управления и субъект управления. Состояние объекта управления, состоящего из целого ряда элементов (территория, население, жилищный фонд, коммунальное хозяйство, объекты торговли и услуг, учреждения здравоохранения, образования, культуры и спорта, система безопасности населения, предприятия связи, инженерные и транспортные коммуникации, энерго- и ресурсоснабжающие коммуникации, промышленные предприятия, природные и природоохранные зоны) определяется системой качественных и количественных показателей, которые, по сути, характеризуют качество жизни населения.
Субъект управления организационно представлен органами исполнительной власти районного уровня (прежде всего управами районов) и органами местного самоуправления муниципальных округов. Вопросы, которые органы государственной власти Москвы оставили в ведении органов местного самоуправления муниципальных округов не позволяют жителям участвовать в решении насущных местных проблем, связанных с ЖКХ, эксплуатацией жилищного фонда, благоустройством территорий. Сфера деятельности муниципальных органов -решение вопросов социальной направленности, не требующих для их осуществления
© Антипов С.В., Мусинова Н.Н., 2013
материальных ресурсов и затрагивающих интересы лишь очень небольшой доли жителей района [5].
В силу этого большинство москвичей не только не видят в местном самоуправлении реальной силы, способной отстаивать интересы жителей, а вообще не представляют, что такие органы существуют. Подтверждением этому могут служить результаты социологического исследования, проведенного молодежной общественной палатой в Гагаринском районе столицы в июле - сентябре 2012 г. В частности выявлялась осведомленность жителей о существовании муниципальных органов. На вопрос «Знаете ли Вы о существовании муниципального собрания, депутатов?» отрицательно ответили 60% опрошенных [6]. Наряду с этим многие руководители управ районов не видят в лице представительного органа муниципального образования серьезного партнера в решении районных проблем.
Отмеченные факторы, а также появление на территории Москвы, в связи с ее расширением в июле 2012 г., еще двух типов муниципальных образований (городских округов и поселений) подтолкнули органы государственной власти к проведению муниципальной реформы. С 1 августа 2012 года получили существенное расширение полномочия Советов депутатов муниципальных округов. Они вправе [1]:
• ежегодно заслушивать доклады главы управы района, руководителей некоторых учреждений района города Москвы (ГУИС, многофункционального центра предоставления государственных услуг, амбулаторно-поликлинического учреждения, центра социального обслуживания населения);
• выражать недоверие главе управы района;
• согласовывать ежегодный адресный перечень дворовых территорий для проведения работ по благоустройству, список многоквартирных домов для проведения капитального ремонта, а также контролировать ход выполнения этих работ;
• согласовывать выбор земельного участка для размещения гаражей и объектов религиозного назначения;
• согласовывать проект градостроительного плана земельного участка для объектов капитального строительства площадью до 1500 м2;
• согласовывать проект схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также сезонных кафе.
Концептуальная модель системы управления районом с принятием закона города Москвы №39 [1] и постановлений Правительства Москвы №484-1111 [3] и №507-1111 [4] организационно и содержательно наполняется реальными механизмами муниципального управления. Представительный орган муниципального округа становится эффективным элементом системы управления, а механизм обоснования, контроля и оценки качества реализации социально значимых программ на уровне района дополняется непосредственным участием в этом процессе Совета депутатов муниципального округа и жителей района.
Отметим, что до принятия выше названных правовых актов в компетенцию представительного органа не входило выполнение основных функций управления (планирования, организации, руководства и контроля). Решения по разработке программ социального развития, выбору объектов, подрядчиков, выделению средств и контролю за их использованием (по благоустройству территории, капитальному ремонту жилищного фонда и другим вопросам жизнеобеспечения) принимались исключительно органами исполнительной власти города Москвы. Представительным органом (сейчас - Совет депутатов) выполнялись лишь формальные функции по внесению в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы предложений к проектам городских целевых программ. При этом депутаты не имели полномочий и возможности вносить принципиальные коррективы в эти планы и программы.
Теперь муниципальные депутаты в соответствии с вышеназванными правовыми актами включены в процесс управления. В качестве примера рассмотрим порядок согласования списка многоквартирных домов для проведения выборочного капитального ремонта, утвержденный постановлением Правительства Москвы [4]. Он устанавливает процедуры, сроки формирования, согласования и утверждения адресных перечней многоквартирных домов, подлежащих выборочному капитальному ремонту полностью за счет средств бюджета города Москвы. В соответствии с ним проекты адресных перечней формируются управами районов на основании обращений жителей района, предложений депутатов и советов депутатов, информации Мосжилинспекции, данных дефектных ведомостей. Проекты адресных перечней формируются в пределах объемов финансовых средств (планируемых из бюджета города Москвы), доведенных префектурами до управ районов не позднее 10 сентября и вносятся на согласование в Совет депутатов главой управы района не позднее 1 октября. Рассмотрение и согласование этих проектов осуществляется в течение 30 календарных дней со дня их поступления в Совет депутатов. Решение Совета депутатов о согласовании проектов направляется в управу района в течение 3-х рабочих дней со дня его принятия. Управа направляет согласованные проекты адресных перечней в префектуру для утверждения. После утверждения адресные перечни размещаются на официальных сайтах префектуры, управы района, муниципальных органов.
Таким образом, изменены не только процедуры взаимодействия исполнительной и представительной ветвей муниципальной власти, но принципиально изменена концепция управления на районном уровне, т. к. депутаты наделены широчайшими полномочиями по участию в управлении и оптимизации использования государственных средств.
И теперь, когда у органов местного самоуправления муниципального округа появилась возможность выполнения реальной, значимой для района и его жителей работы, перед ними встал вопрос о целесообразности исполнения тех государственных полномочий города Москвы, которые им были переданы в 20052007 годы. Это - полномочия по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; в сфере организации досуговой, социально-воспитательной и спортивной работы с населением по месту жительства; в сфере опеки, попечительства и патронажа. Заметим, что, передав эти полномочия муниципалитетам, управы продолжали частично их исполнять. В связи с этим в некотором роде имело место дублирование, зачастую приводившее к неразберихе.
Именно стремлением сосредоточиться на новых открывшихся перспективах реального участия в территориальном управлении объясняется появившееся у ряда муниципальных округов (46,4% от их количества) желание передать былые полномочия обратно управам районов. Депутатам важно не столько количество выполняемых функций, сколько их значимость, подразумевающая востребованность жителями и обратную связь с горожанами. Непосредственное участие депутатов в решении вопросов, затрагивающих интересы жителей, позволяет наладить связь народных избранников с общественностью и создает условия для расширения ее участия в управлении территорией. В соответствии с законом города Москвы [2] у 58 муниципальных округов (на основе их инициативы) отзываются ранее переданные государственные полномочия. Муниципальные служащие, высвобождаемые в связи с прекращением осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы, в обязательном порядке без проведения конкурсных процедур принимаются на аналогичные должности государственной гражданской службы города Москвы.
И теперь появляется логика - структура власти на уровне муниципальных округов становится понятной. Представительный орган в лице Совета депутатов осуществляет контрольные, оценочные и согласительные функции в механизме реализации социально значимых программ района и помогает ему в этом небольшой аппарат - администрация муниципального округа.
Для эффективного исполнения депутатами возложенных на них дополнительных функций необходима информация. В настоящее время для выполнения программ по ремонту домов, благоустройству дворовых территорий информация о состоянии этих объектов собирается органами исполнительной власти города Москвы из различных источников (нормативов и баз данных служб ЖКХ, заявок населения и др.). В новых условиях в целях повышения качества подготовки адресных программ в жилищно-коммунальной сфере и качественной реализации функции планирования и контроля депутаты также должны получить возможность собирать, анализировать и обобщать не только ретроспективную информацию о потребностях населения, но и иметь прогнозную информацию.
Для того, чтобы квалифицировано и аргументировано обсуждать с жителями выбор объектов, перечни работ, а также осуществлять контроль качества выполнения работ по капитальному ремонту домов и благоустройству дворовых территорий, депутатам для проведения конкретных работ необходимо знать законодательные основы, нормативы эксплуатации и содержания домов и дворовых территорий, владеть информацией о современных технологиях и материалах, знать и уметь применять механизмы контроля и оценки их состояния.
Учитывая, что большинство депутатов осуществляют свои полномочия на непрофессиональной основе в свободное от основной работы время, осуществление правового, аналитического и информационного обеспечения деятельности Совета депутатов по исполнению переданных полномочий должна осуществлять администрация муниципального округа.
Вместе с тем наряду со специалистами в сфере ЖКХ депутаты становятся дополнительным источником информации о состоянии объектов районной инфраструктуры и потребностях населения, т.к. в их обязанности как народных избранников входит представление и защита интересов жителей. Эта информация должна фиксироваться, обобщаться и анализироваться.
Чтобы диалог жителей и депутатов был конструктивным, механизмы принятия решений были открыты и понятны населению, необходимо вести его с опорой на систему нормативно закреплённых качественных и количественных критериев - социальных стандартов. Такой методологический подход позволит устранить злоупотребления и принятие неквалифицированных решений и обеспечит доступность и равенство при получении социальных и экономических благ населением Москвы. С введением нормативно закреплённых социальных стандартов качества жизни москвичей станет возможным, в том числе, оценивать и качество результатов работы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Предлагается использовать два основных понятия, связанных с информационным обеспечением управления районом - «критерии оценки достижения поставленных целей» и «показатели состояния объекта управления» (района). Последние служат для оценки качества жизни населения, а их достижение -индикаторами качества управления. Эта система критериев должна развиваться, отражая современные требования к уровню жизни населения, и позволять осуществлять целенаправленный мониторинг состояния всех управляемых объектов, прогнозировать и упреждать появление проблем.
Таким образом, анализ преобразований, происходящих в практике реализации социально значимых программ в городе Москве, подтверждает тенденции на
модернизацию государственного управления. Но это только часть, хотя и важная, корректировки функций и процессов управления. Основой управления является научно обоснованная система целей и система критериев оценки их достижения.
Литература
1. Закон города Москвы №39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» от 11.07.2012 // Газета «Тверская 13» от 13.07.2012.
2. Закон города Москвы №8 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы» от 06.02.2013 // [Электр. ресурс]: http://s.mos.ru/common/upload/ Zakon_№_8.pdf.
3. Постановление Правительства Москвы №484-1111 «О дополнительных мероприятиях по социально-экономическому развитию районов города Москвы» от 13.09.2012 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2012. - Спецвыпуск №2.
4. Постановление Правительства Москвы №507-1111 «О порядке формирования, согласования и утверждения перечней работ по благоустройству дворовых территорий, парков, скверов и капитальному ремонту многоквартирных домов» от 24.09.2012 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2012. - №55.
5. Мусинова Н.Н., Борщевский Г.А. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в городе Москве // Вестник университета. - М.: ГУУ, 2011. - №11. - С.137-144.
6. Опрос жителей Гагаринского района. - Молодёжная палата [Электр. ресурс]: http://www.gagarinskoe.com/mo/momp/mompaction_219.html.
Г.А. Борщевский, Н.Н. Мусинова
ТЕНДЕНЦИИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОЦЕНОЧНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ КАДРОВОЙ РАБОТЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ АППАРАТЕ РЕГИОНОВ
РОССИИ
Аннотация. В статье рассмотрены подходы к оценке эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих РФ и субъектов РФ с позиций систем менеджмента качества и современных кадровых технологий.
Ключевые слова. Эффективность, государственная гражданская служба, система менеджмента качества, оценка персонала.
Для современной России представляется чрезвычайно актуальным исследование эффективности государственного управления в широком смысле и, в частности, эффективности государственной гражданской службы (далее ГГС). По подсчетам специалистов Международной организации Transparency International, которая ежегодно обнародует коррупционный рейтинг государств, в России взяток берут на 300 млрд. долларов США в год. Объем взяток и так называемых откатов («административная рента») в 2010 г. достиг беспрецедентного уровня 50% ВВП [5, с.152]. О том, что кадровые службы не справляются с задачей по отбору и оценке кадров отмечают более 70% опрошенных госслужащих, из них 98,4% подтвердили наличие фактов назначения на должности по личным связям [7]. Преодоление указанных негативных тенденций требует изменения подходов к подбору и оценке кадров ГГС, создания системы оценки эффективности
© Борщевский Г.А., Мусинова Н.Н., 2013
