CC BY
33Инновационные особенности генерального плана города середины XXI века
О)
о
см
О!
О Ш
т
X
<
т о х
X
Набиуллина Карина Рашидовна,
директор Института архитектуры и дизайна Казанского государственного архитектурно-строительного университета, [email protected]
Дембич Александр Алесксеевич,
заведующий кафедрой «Градостроительство и планировка сельских населенных мест», Института архитектуры и дизайна, Казанский государственный архитектурно-строительный университет
В последнее время остро дискутируется вопрос об эффективности генеральных планов городов, как документов, определяющих вектор градостроительного развития поселений. В статье анализируются причины слабой реализуемости генеральных планов городов РФ и предлагается система нововведений в структуру и содержание этого стратегического документа. Предлагаемые инновации нацелены на преодоление остаточных особенностей структуры, содержания и методики подготовки генеральных планов, дошедших до наших дней из системы плановой директивной экономики Советского периода. Постоянно присутствующий сегодня фактор неопределенности будущего, присущий рыночной экономике, требует присутствия в структуре генплана вариантов дорожной карты градостроительного развития и индикаторов для ее мониторинга. Предложена система административно-организационных мероприятий, способствующих повышению эффективности управления градостроительным развитием на примере инновационных особенностей разработки нового генерального плана МО г. Набережные Челны. Ключевые слова: генеральный план города, управление городским развитием, плановая экономика, рыночная экономика, стратегическое планирование, дорожная карта реализации, агломерационная проблематика, публичные обсуждения, мониторинг
В декабре 2018 г. завершилась процедура проведения конкурса на право разработки генерального плана муниципального округа г.Набережные Челны.
Структурное подразделение КГАСУ - НИиПЦ «Интерра» (далее «Интерра») выиграло конкурс и заключило муниципальный контракт на разработку этого градостроительного документа, с завершением всех работ в 2022 г.
Для «Интерры» это первая самостоятельная работа подобного рода, хотя определенный опыт участия в градостроительных разработках частей генеральных планов городов, на субподрядных условиях, накапливался с начала 2000-х годов. Кроме того, есть опыт разработки проектов планировки территории в разных городах Татарстана, в том числе и в Наб.Челнах, есть опыт разработки большого количества генеральных планов сельских поселений на территории Татарстана и соседней Чувашии.
Есть вполне понятное и достаточно традиционное по меркам последнего времени задание на предстоящую разработку генплана Набережных Челнов.
Загвоздка лишь в том, что есть еще и вполне сложившееся понимание, что устоявшаяся к сегодняшнему дню структура и содержание этого проектного документа требует серьезных преобразований.
Все, кто как-то причастен к градостроительной деятельности, наверное, заметили, что после пятнадцатилетнего затишья вновь активизировалась полемика о целесообразности подготовки и использования такого градостроительного документа, как генеральный план города. В значительной степени это продиктовано почти повсеместно обнаруживающейся тенденцией слабой реализуемости основных положений этого градостроительного документа. Некоторые исследователи даже называют процент реализации - от 7% до 15%.
Интернет наполнен обсуждением этой темы, звучат предложения заменить этот документ Стратегическим мастер-планом или Стратегией пространственного развития городов. На самом
деле название сути дела не меняет. Главный вопрос в реальном влиянии этого документа на процесс управления городским развитием. В любом случае необходимо определить слабые стороны этого документа и внести изменения в его содержание, способные значительно повысить его эффективность. В случае,если всё же будет принято решение о замене генерального плана иным прогнозно-проектным документом, то было бы полезно, чтобы содержание этого нового документа соответствовало предлагаемым инновациям.
Одной из причин снижения качества этого документа вызвано заметной утратой мастерства сегодняшних исполнителей подобных проектов, усугубленное необязательностью проведения профессиональной экспертизы. Как известно, статья 2.9. Градостроительного кодекса РФ (Государственная экспертиза проектов документов территориального планирования) утратила силу с марта 2011 г. (№41-ФЗ от 20.03.2011 г.) Хотя и без этого к экспертизе таких проектов мало кто прибегал, поскольку решение о необходимости этой процедуры и, соответственно, ее оплату, Градостроительный кодекс РФ возлагал на муниципального заказчика. К этому надо добавить, что все это произошло на фоне существенно «поредивших» в России рядов профессиональных градостроителей, после случившегося в 90-е годы более чем десятилетнего перерыва в разработке проектной градостроительной документации, а в следствии этого - тотального ухода специалистов из градостроительной профессии в силу их невостребованности.
Существенно обновленный Градостроительный кодекс РФ, вступивший в силу с января 2005 г., жестко «предупредил» муниципальные власти о том, что отсутствие утвержденного генерального плана не позволит размежевывать и , соответственно, застраивать новые территории (Град.код.РФ, ст.45, часть 6). Это лишало муниципальные бюджеты одной из основных статей дохода от продажи и сдачи в аренду земельных участков. Эта причина заметно подстегнула подготовку генеральных планов в большинстве муниципальных образований России, снизив, при этом, во многих случаях, их качественный уровень.
Еще одна причина нереализуемости - использование в качестве методической основы генерального плана его «советской» модели, без ее продуманной адаптации к кардинально изменившимся социально-экономическим условиям.
Советская модель генерального плана города, многолетним трудом градостроителей своего времени, была плотно «подогнана» к условиям директивно управляемой плановой экономики.
Становление и развитие в России рыночной экономики, вовлекшее в градостроительные процессы большое количество новых заинтересованных и влиятельных участников, требовало совершенно другой модели генерального плана и, соответственно, другой методики его подготовки.
Вот здесь находится предметная связка материалов генерального плана с Правилами землепользования и застройки, которые позволили бы использовать методы преференций и компенсаций для бизнеса, вовлекая его в обустройство особенно важных для города площадок и градостроительных узлов.
Третья важная причина связана со сроками реализации генерального плана. Советские генпланы были ориентированы на долгосрочные народохозяйственные планы, формируемые, утверждаемые и реализуемые устоявшейся системой государственного управления в течение продолжительных временных периодов.
Сегодня подготовка и реализация генеральных планов городов действующим Градостроительным кодексом полностью передана в ведение муниципального управления, у которого циклы сменяемости руководства стали значительно короче. А значит, и акценты в программах градостроительного развития городских поселений могут изменяться, что, как правило, и происходит, приводя к существенным отклонениям от утвержденных вариантов.
В рамках идеальной картины организации управления градостроительным развитием территории генеральный план должен быть базовым документом, ясно и ресурсообоснованно, очерчивающим перспективы развития функционально - пространственной среды города, четко определяющий вектор преобразований всех пространственных компонентов города на расчетный срок не менее 15 лет.
Первое, что в этом отношении должно быть сделано, это серьезная модернизация той части генерального плана, которая посвящена его реализации. Около десяти лет назад существовал норматив, согласно которому сразу после утверждения генерального плана в полугодовой срок было необходимо отдельно разработать план его реализации. Затем это положение отменили и план реализации генерального плана был «свернут» до небольшого раздела в составе самого этого документа.
В то время, как с точки зрения управления градостроительным развитием, именно развернутая и хорошо продуманная программа мероприятий по реализации положений генерального плана способна придать этому документу реальную жизнеспособность.
Генеральный план, в условиях рыночной экономики, должен очень плотно и органично
х
X
о
го А с.
X
го т
о
ю 4
М О
О)
о
см
О!
О Ш
т
X
<
т о х
X
коррелироваться со стратегией социально-экономического развития (СЭР) города. Это два взаимодополняющих друг друга документа, которые должны, по-сути, разрабатываться или хотя бы корректироваться одновременно.
В этой связи встает вопрос о взаимосвязанных стандартах содержания этих документов. Далеко не всегда сегодня СЭР содержит материалы, которые возможно интерпретировать в рамке генерального плана. Поэтому важно, чтобы в стратегии очень четко и обоснованно обозначились мероприятия и даже отдельные объекты - «точки роста», способствующие развитию различных сфер жизни города. А генеральный план, в своих поставленных задачах и принимаемых решениях должен точно отображать проблематику стратегии.
К сожалению, очень полезный в этом отношении Закон РФ «О стратегическом планировании в РФ» (№172-ФЗ от 28.06.2014 г.), в п.5 ст.11 (документы стратегического планирования) не отнес генеральный план поселения «к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования», чем ослабил роль генерального плана в системе муниципального управления и осложнил задачи его реализации. Этот момент осложняет и организацию мониторинга, а соответственно, и контроля реализации генерального плана, так как ст.6 «Полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования» (№ 172-ФЗ) не предусматривает мониторинг градостроительного плана. При этом, мониторинг документов стратегического планирования(т.е. - СЭР),там предусмотрен.
Помимо этого, чтобы повысить эффективность генплана, как стратегического документа градостроительного развития и обеспечить его востребованность в управлении этим процессом, совершенно необходимо в составе генерального плана детально проработать дорожную карту его реализации, закладывая в структуру проекта генерального плана систему индикаторов реализации и процедуру их регулярного отслеживания.
Конечно возможно осуществлять это отслеживание через предусмотренный законодательством мониторинг стратегии социально-экономического развития, внеся в состав стратегии специальный раздел «Пространственное развитие территории»,но это, на муниципальном уровне осложняется ведомственной разобщённостью управленческих структур, занимающихся этими вопросами. Именно поэтому и генеральный план и СЭР должны содержать хорошо скоординированные дорожные карты.
Сформированная в рамках этих стратегических документов городского развития, единая дорожная карта, привязанная к принятому в на-
шей стране трехлетнему циклу социально-экономического планирования позволит дифференцировать задачи, ясно и точно определяя градостроительные мероприятия в каждый конкретный период, соразмеряя их с имеющимися и привлекаемыми ресурсами.
Переход к подобной методике управления градостроительным развитием, в качестве ожидаемого и контролируемого результата, должен заметно повысить ее эффективность.
Еще один важный аспект инновационного преобразования структуры и содержания генерального плана - «расшифровка» предложений этого документа для широкого круга его потребителей. Проектная градостроительная документация, в ходе становления рыночной экономики, все более переходит в публичную плоскость.
Сложившаяся в советское время компоновка содержания генерального плана - его текст и графика не предполагали его обсуждений и понимания заложенных в него идей в широком городском сообществе. Все решения по городскому развитию принимались в узком круге городского руководства и профессиональных проектировщиков-градостроителей.
В ситуации директивной экономики это было логично - все затраты на застройку и обустройство городских территории ложились на государство.
В рыночной экономике до 80% затрат на градостроительное развитие территорий приходится на не государственные источники финансирования.
Поэтому основная часть материалов генерального плана, как текстовая, так и графическая, должны быть «изложены» доступным для всех языком.
Подобная проблема не нова и специфична не только для российских городов. Так, например, при разработке стратегического плана «Большого Парижа» (2005-2013 гг.), учитывая сложность репрезентации обширных территорий широкому кругу заинтересованных лиц, был разработан специальный язык коммуникации с не профессионалами.
При разработке генерального плана г.Набережные Челны, в ходе подготовки опорного плана запланировано публичное обсуждение проблемных мест и конфликтных ситуаций в городе, для чего специально подготовлены материалы, оформленные в виде доступной для понимания системы графическо-текстовых коллажей с применением фотомонтажа и трехмерных графических моделей будущей городской среды.
Второй этап публичного обсуждения намечено провести сразу после формирования концепции градостроительного развития территории,
включающей основные этапы развития функционально-пространственной структуры города с определением границ поселения, выделением первоочередных площадок развития и мероприятий по развитию пешеходно-транспортной и инженерной инфраструктуры. Особое внимание на этом этапе будет уделено вопросам формирования г.Наб.Челны, как центра Камской агломерации, в соответствии с решением Стратегии «Татарстан -
2030». А сегодня это еще одно «слабо место» генеральных планов.
Агломерационная проблематика сегодня становится «общим местом» градостроительных тенденций в России. Реально же, в генеральных планах этим вопросам уделяется недостаточное внимание. Несмотря на попытки акцентировать этот вопрос при разработке генерального плана Казани 2007 года и нового генплана Казани 2018 г., оба этих документа этому внимания не уделили. Подобная ситуация характерна для генеральных планов большинства российских городов.
Третий этап публичного обсуждения материалов генерального плана должен произойти после завершения основных планировочных и расчетно-графических материалов этого проектного документы и к этой акции также намечено подготовить понятные для населения схемы, обратив, в первую очередь, внимание жителей на площадки, планируемые к освоению и развитию в среднесрочный период (ближайшие 6-9 лет).
Поскольку расчетный срок реализации генерального плана значительно превышает сроки принятого сегодня реального хозяйственного планирования, на муниципальном уровне целесообразно в составе дорожной карты реализации особо выделить первоочередные градостроительные мероприятия и площадки их дислокации. С этой целью важно в составе генерального плана детально выявить ресурсообес-печенность этих площадок и уточнить регламенты их объемно-планировочной организации для оформления технических заданий на последующие проекты планировки территорий и первоочередные инфраструктурные проекты.
Сегодня был бы очень востребован подготовленный утвержденный на федеральном уровне стандарт генерального плана(или документа, который возможно его заменит), обеспечивающий содержание и процедуру разработки, согласования и реализации этого документа положениями и решениями, отвечающими актуальным требованиям современности.
Считаем, подобные нововведения в стандарт генерального плана, как и необходимость самого стандарта могут эффективно способствовать формированию градостроительной политики по
практической реализации этого проектного документа и превратить его в эффективный инструмент градостроительного развития.
Литература
1. Градостроительство Москвы: 90-е годы. Под редакцией А.В. Кузьмина.-М., «Московские учебники и картография», 2000 г. - 280 с.
2. Владимиров В.В. Управление градостроительством и территориальным развитием.- М., Отд. информационной издательской деятельности РААСН, 2000 г.-92 с.
3. Глазычев В.Л. Город без границ. - М., Изд.дом «Территория будущего», 2011 г. - 400 с.
4. Береговских А.Н. Управление развитием территорий и градостроительная документация. Часть 3. Кому? Зачем? Какая? Нужна градостроительная документация? ИТП «Град», 2008 г., г. Омск - 327 с.
5. Бабич В.Н.,Кремлев А.Г. Инновационная деятельность в архитектуре и градостроительстве. Екатеринбург, изд. Архитектон, 2016 г. -272 с.
6. Стимулы,парадоксы,провалы: город глазами экономистов. - М., Strelka Press, 2015 г. -224 с.
7. Стратегический мастер-план: инструмент управления будущим. - М., Strelka КБ, 2014 г. -519 с.
8. Градостроительный кодекс РФ. М., Про-спект,2017 г. - 320с.
Innovative features of a master plan of a city in a mid-XXI
century Nabiullina K.R., Dembich A.A.
Kazan State University of Architecture and Construction
Recently, the professional community has strongly debated the question of the effectiveness of master plans for cities as documents defining a course of urban development of settlements. The article analyzes the reasons as to why master plans for Russian cities are rarely being implemented and proposes a system of innovations to the structure and contents of such strategic documents. The proposed innovations are aimed at overcoming the residual features of the structure, content and methodology of preparing master plans that have been inherited from the system of the planned economy of the Soviet period. The present uncertainty factor of the future, inherent in a market economy, requires roadmap options of urban development and indicators for their monitoring to be included in the city plan. The proposed system of administrative and organizational measures that contribute to improving the management of urban development is based on an example of innovative features of development of a new master plan for Naberezhnye Chelny. Key terms: general master plan of a city, urban development management, planned economy, market economy, strategic planning, implementation roadmap, agglomeration problems, public discussions, monitoring
References
1. Urban planning in Moscow: the 90s. Edited by A.V. Kuzmina. -
M., "Moscow textbooks and cartography", 2000 - 280 p.
2. Vladimirov V.V. Management of urban planning and territorial
development.- M., Dep. information publishing activities of the Russian Academy of Architecture and Construction Sciences, 2000.-92
X X О го А С.
X
го m
о
ю 4
М О
to
3. Glazychev V.L. City without borders. - Moscow, Izd.dom "Territory of the Future", 2011 - 400 p.
4. Beregovskiy A.N. Territorial development management and town planning documentation. Part 3. To whom? What for? Which one? Need town planning documentation? ITP "Grad", 2008, Omsk - 327 p.
5. Babich V.N., Kremlev A.G. Innovative activity in architecture
and urban planning. Ekaterinburg, ed. Architecton, 2016 -272 s.
6. Incentives, paradoxes, failures: the city through the eyes of
economists. - M., Strelka Press, 2015 - 224 p.
7. Strategic Master Plan: a tool for managing the future. - M.,
Strelka KB, 2014 - 519 p.
8. Town Planning Code of the Russian Federation. M., Prospectus, 2017 - 320s.
О)
о
es
OI
О Ш
m
X
<
m о x
X
