CC BY
232
УДК 338.24.01: 35.076.5
инновационные методы в государственном управлении
с. в. сергушко,
кандидат социологических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой экономики и управления E-mail: lanassv@mail. ш Московский финансово-юридический университет
а. с. славянов,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и организации производства E-maП: aslavianov@mail. ш Московский государственный технический университет имени Н. Э. Баумана
В статье исследуется эффективность государственного управления на различных уровнях. В целях повышения качества управления авторы предлагают внедрять инновационный, процессный подход, который может быть реализован с помощью современных информационных технологий. Подчеркивается, что внедрение «электронного правительства» может значительно повысить эффективность управления и снизить уровень коррупции в стране.
Ключевые слова: государственное управление, процессный подход в управлении, информационно-коммуникативные технологии, «электронное правительство».
В процессе реформирования российского общества особое значение приобретают новые требования к системе государственного управления к деятельности как государственных, так и муниципальных служащих. От того, насколько эффективно функционируют на всех уровнях органы власти, зависит стабильность в обществе и, следовательно, появляются благоприятные перспективы развития общественных отношений.
Модернизация системы государственного управления неразрывно связана с определением опти-
мальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой и динамичной социальной системы. Для формирования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между политической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стандартами и социокультурными нормами [13]. В условиях изменений политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управления, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды.
Согласно концепции «качественного государственного управления» (good governance), являющейся методологической основой административного реформирования в современных странах, суть современных изменений состоит в переходе на сервисную ориентацию органов исполнительной власти, предполагающую прежде всего нацеленность их работы на удовлетворение запросов своих потребителей - граждан и организаций. Ключевым становится изменение способов и расширение возможностей выбора форм взаимодействия в процессе получения государственных и муниципальных
услуг. Вместе с тем, по данным Всемирного банка, качество государственного управления в России по-прежнему остается на низком уровне.
Согласно международному рейтингу восприятия коррупции Россия в 2011 г. занимала 143-е место, соседствуя с такими странами, как Таджикистан, Лаос, Кения, Камбоджа, в то время как еще 8 лет назад страна занимала более почетное место [16]. Рейтинги коррупции составляются на основании независимых опросов, проводимых экспертами Всемирного банка и различными независимыми организациями (Freedom House, Transparency International и др.). Состояние коррупции следует проследить в динамике, однако количество обследуемых стран с каждым годом меняется. Для получения объективной картины авторами оценивался не порядковый номер места, занимаемого Россией в рейтинге, а процент стран из общего количества обследуемых стран, у которых это место оказалось ниже, чем у России (рис. 1).
Из анализа данных на рис. 1 видно, что борьба с коррупцией была вполне успешной в период 2000-2006 гг. Пик борьбы пришелся на 2004 г., когда Россия заняла 90-е место из 146 стран. Существует мнение, что имеет место взаимозависимость между коррупцией и эффективностью государственного управления, однако в некоторых случаях коррупция не оказывает негативного влияния на социально-экономическое развитие общества. Это касается в первую очередь стран с переходной экономикой, с несовершенным законодательством и неразвитыми институтами.
Российское законодательство определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера,
иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица [7].
В России в 1990-е гг. сложилась такая система ведения хозяйства, когда практически ни один коммерческий или инвестиционный проект не мог быть реализован без нарушения действовавшего в то время законодательства. Выделение земельных участков, таможенное оформление товаров, регистрация прав на движимое и недвижимое имущество, выдача лицензий, разрешений и прочая деятельность требовали большого количества зачастую противоречивых согласований в различных инстанциях, что делало нормальное функционирование организаций весьма проблематичным. Подобные трудности возникали и у граждан при регистрации автомобилей, земельных участков, индивидуальном строительстве, подключениям к сетям, перепланировке квартир и др. Поэтому государственные и муниципальные служащие, совершавшие действия, нарушающие законодательство, с одной стороны, незаконно обогащались, а с другой стороны, одновременно способствовали развитию деловой активности в регионе, ускоряя процесс прохождения документов в различных инстанциях, выдавая лицензии, патенты и прочую необходимую документацию, компенсируя, таким образом, обществу неразвитость его институтов.
45
55
30
25
20
15
10
1996
IS'S'S
2000
2012
2002 2004 2006 2008 2010
Примечание: точками обозначен процент государств (левая шкала) из общего количества обследуемых стран, в которых уровень коррупции отличается от уровня коррупции в России.
Рис. 1. Кривая уровня коррупции в России в период 1996-2012 гг., %
Академик В. М. Полтерович полагает, что некоторые виды коррупции не оказывают пагубного влияния на экономику, ведь коррумпированные чиновники, боясь разоблачения, будут работать гораздо эффективнее. В качестве примера приводятся страны Юго-Восточной Азии - Южная Корея, Гонконг и некоторые другие, в которых в 1960-1970 гг. имели место колоссальные злоупотребления чиновниками при распределении государственных заказов, льгот, субсидий и кредитов в пользу определенных финансово-промышленных групп, что в конечном счете не помешало этим странам в дальнейшем демонстрировать высокие темпы экономического роста и занять вполне достойное место в мировой экономике [10]. Интересно и то, что наибольшие темпы экономического роста в мире показывала такая страна, как Ботсвана, а страны с относительно низким уровнем коррупции - испания, Португалия, греция - топтались на месте.
В России наибольшее развитие получил московский регион, в котором были вскрыты потрясающие масштабы сращивания бизнеса и власти, а уровень жизни населения на порядок отличался от периферийных районов. Кроме того, было выявлено, что на экономический рост в первую очередь влияет уровень правопорядка, а коррупция скорее является следствием слабых институтов [9].
Российская система государственного управления в настоящее время не отвечает требованиям внешней среды, деятельность органов власти является явно неэффективной, сохраняются гипертрофированные черты командно-административной системы, протекционизм, затрачиваемые ресурсы не трансформируются в соответствующее качество государственного управления, что вызывает рост коррупции.
Происходящая административная реформа повышает доминанту качества государственного управления. Модернизация государственного управления и эффективность самих реформ зависят во многом от того, насколько в деятельность органов власти будут инкорпорированы новые инновационные принципы деятельности.
Административно-управленческие процессы в органах власти недостаточно организованы, часто неэффективны, связаны с проявлением административных барьеров, дополнительных обременений для получателей услуг, стимулируют тем самым расширение коррупционных трансакций [2]. Качество предоставления государственных и муниципальных
услуг, повышение эффективности публичного управления неразрывно связаны с возможностями модернизации, оптимизации административно-управленческих процессов.
основной механизм модернизации административно-управленческих процессов - разработка и внедрение административных регламентов и стандартов государственных и муниципальных услуг, изменение способов предоставления услуг с широким использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий. Для граждан главными требованиями к процессу предоставления государственных и муниципальных услуг являются простота взаимодействия, доступность, а также комфортность, открытость и прозрачность административных процедур в процессе предоставления услуг. Для хозяйствующих субъектов важным является устранение излишнего регулирования, определенность и устойчивость принципов взаимодействия.
Ключевыми направлениями в контексте перехода к инновационным способам предоставления государственных и муниципальных услуг становятся:
• формирование новой культуры взаимодействия органов власти с получателями услуг;
• расширение спектра возможностей получения государственных и муниципальных услуг, внедрение принципов «одного окна», много-канальности и синхронизации способов предоставления услуг;
• упрощение административных процедур, обеспечение прозрачности административных процессов в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, противодействие коррупции;
• повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг;
• простота и комфортность взаимодействия. Необходимость решения ряда задач совершенно нового типа, связанных с синтезом, организацией и управлением сложными динамическими системами приводит к пониманию объективной необходимости перехода к использованию системного и процессных подходов, методов и технологий проектирования [13].
Построение систем эффективного управления заключается в выделении сети процессов в управлении для достижения максимальной эффективности деятельности, в том числе и применительно к пре-
доставлению муниципальных услуг. Существует несколько методик по внедрению процессного подхода к управлению [1, 5, 12]. Процессный подход включает в себя несколько ключевых аспектов:
• выделение процессов в системе управления;
• стратегический менеджмент - построение системы стратегических целей и показателей деятельности (на основе методики BSC) и интеграция ее в систему управления процессами;
• оперативное управление деятельностью на основе принципов процессного подхода;
• делегирование полномочий;
• принципы и методы измерения и непрерывного улучшения процессов организации;
• разработку и внедрение системы менеджмента качества, соответствующей требованиям международного стандарта.
Процесс является упорядоченной совокупностью действий всей организации или ее подразделения, направленной на создание результата, имеющего ценность для потребителя [3]. При таком подходе управление в органе государственного управления преобразуется в управление процессами и строится на том, что каждый процесс имеет свою цель, достижение которой фактически становится критерием эффективности данного процесса.
Процессный подход к управлению рассматривает орган власти как сеть взаимосвязанных между собой процессов, а не совокупность разрозненных функций. Каждый процесс представляется последовательностью операций, которые нацелены на достижение определенного результата. В отличие от функционального подхода к управлению, процессный подход делает организацию ориентированной на результат: каждый сотрудник понимает, что он должен сделать, в какие сроки уложиться и какого качества достигнуть, для того чтобы процесс, в котором он участвует, привел к желаемому результату. Процесс динамичен и соответствует специфическому результату [8]. Внешние социальные вызовы деятельности органов власти обусловливают не только концентрацию управленческих усилий на внешних аспектах работы: удовлетворенности получателей услуг, качества услуг, в последние годы все больше внимания уделяется эффективному выполнению функций и операций органом власти.
Процессное ориентирование сопровождается смещением полномочий на более низкие уровни управленческой иерархии, что приводит к большей
свободе действий и одновременно к повышению степени ответственности рядовых сотрудников. За счет слияния функционально разделенных, но с точки зрения процессов взаимосвязанных операций, сотрудники получают более четкое представление об их основной и смежной ответственности. Задача руководства заключается в создании необходимых механизмов мотивации сотрудников, перенимающих дополнительную ответственность. Ориентация на процессы влечет за собой не только изменения в управлении, но и нуждается в соответствующей информационно-технической поддержке.
Менеджмент процессов обеспечивает планирование, управление и контроль за административно-управленческими процессами. При этом предметом менеджмента процессов являются как основные, так и вспомогательные процессы. Выделяются различные подходы к совершенствованию процессов. В целом совершенствование процессов может происходить по двум направлениям:
1) путем осуществления проектов прорыва, ведущих к пересмотру и улучшению существующих процессов или к внедрению новых процессов;
2) путем деятельности по поэтапному постоянному улучшению существующих процессов [15].
Реинжиниринг процессов предполагает принципиальное переосмысление и радикальную перестройку процессов компании для достижения кардинальных улучшений показателей эффективности деятельности [11]. Цель реинжиниринга - отказаться от существующих способов и принципов организации деятельности в пользу новых и достичь, таким образом, повышения эффективности.
Деятельность по постоянному поэтапному улучшению существующих процессов предполагает систематическую работу по отслеживанию возникающих недостатков в процессе предоставления услуг и вовлечение работников в процесс совершенствования повседневной деятельности. В науке данное направление представлено концепциями всеобщего управления качеством (Total Quality Management) и постоянного улучшения (Continuous Improvement).
Процессный подход к государственному управлению в настоящее время может быть реализован посредством внедрения в систему управления информационных технологий. Бурное развитие информационных процессов и совершенствование информационно-коммуникационных технологий позволяют активизировать и эффективно использо-
вать информационные ресурсы. Накопление объема информации предъявляет повышенные требования к их смысловой интерпретации субъектом. Причем эффективность информационного взаимодействия определяется уровнем информационной и коммуникативной компетентности.
Существует несколько подходов к определению сущности электронного правительства. Несмотря на различия в моделях, связанных с приоритетностью ключевых задач и целей - трансформирование внутренних и внешних отношений органов публичной власти, повышение эффективности государственной политики и качества предоставляемых услуг на основе использования возможностей Интернета и ИКТ - внедрение информационных технологий в деятельности властных структур, как правило, связывается с комплексными инновационными изменениями в деятельности органов власти (в том числе с изменениями принципов и механизмов внутренних и внешних коммуникаций, структурными и функциональными изменениями, изменениями административно-управленческих процессов).
Принципиальным становится эффективное управление изменениями в системе государственного и муниципального управления. Управление изменениями как система и как процесс включает в себя следующие этапы:
1) осознание необходимости изменений;
2) инициацию изменений;
3) осуществление преобразований;
4) контроль за результатами преобразований. Изменение - это процесс, которым необходимо
управлять. Но невозможно дать простую инструкцию, как управлять изменениями. Важно отметить, что не существует шаблонов проведения изменений, нет готовых решений проблем. В настоящее время в целях систематизации административно-управленческих процессов в деятельности органов власти и системы взаимодействия в контексте реализации электронного правительства выделяют следующие модели:
• взаимодействие с гражданами (Government to Citizen, G2C);
• взаимодействие с частным сектором (Government to Business, G2B);
• внутриадминистративное взаимодействие (Government to Government, G2G). Главная идея электронного правительства -
развитие партнерской диалоговой модели взаимодействия в системе «государство - граждане -
бизнес» с новыми возможностями информационно-коммуникативных технологий. Происходит постоянная эволюция в понимании общественного служения. Обслуживание граждан должно оставаться центральным элементом во взаимоотношениях между государством и населением. Органы власти должны постоянно приспосабливаться к нуждам и потребностям граждан и бизнеса. Это ключевой элемент административной реформы, формирования «электронного правительства».
В целях сдерживания коррупции и снижения влияния криминальных элементов на социально-экономическое развитие общества следует максимально сократить личное общение граждан и бизнеса с органами власти. Заявления, жалобы, запросы, справки и прочая документация должны оформляться в электронном виде и высылаться по электронной почте на сайт соответствующего органа власти. Информация по каждому вопросу кодируется и попадает к служащим в обезличенном виде в случайном порядке. По каждому запросу в установленный регламентом срок заявителям высылается электронное письмо, в котором содержится вся необходимая информация или аргументированный отказ. Процесс обработки документации должен быть доступен для контроля руководителям подразделений всех уровней, и в случае задержки или затягивания какого-либо решения система должна сигнализировать о возникшей проблеме.
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» регламентирует перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет [6]. Но важным для внедрения инновационных методов государственного управления является то, что требования данного закона к запросу в письменной форме и ответу на него применяются и к запросу, поступившему в государственный орган или орган местного самоуправления по сети Интернет, а также к ответу на такой запрос.
В настоящее время в сети существует достаточное количество интернет-ресурсов, позволяющих гражданам получать необходимую информацию о полномочиях различных органов власти, задачах и функциях их структурных подразделений, административных регламентах, стандартах государственных и муниципальных услуг, порядке обжалования нормативных правовых актов и иных решений,
принятых органом власти. имеется возможность получить информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством РФ. некоторые сайты предоставляют гражданам возможность воспользоваться электронными бланками документов для написания жалоб, заявлений и ходатайств практически во все государственные учреждения и организации.
однако, по мнению авторов, еще не разрешена проблема непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на различных уровнях государственного управления. Для этого в схему «электронного правительства» предлагается ввести механизм обратной связи, который мог бы реагировать на запросы организаций, граждан и институтов гражданского общества. «электронное правительство» должно функционировать по следующему алгоритму: общество посылает правительству определенные сигналы (жалобы, заявления и др.), на которые в установленные сроки даются соответствующие ответы (положительные или отрицательные). Если количество сигналов превышает возможности их обработки или дается много отрицательных ответов, то правительство должно поменять действующее законодательство или через средства массовой информации и другими возможными способами объяснить негативные последствия тех или иных воздействий на систему. После внесения изменений или соответствующих разъя с нений система приходит в равновесие, а если количество сигналов не снижается и равновесия не наступает, то необходимо поменять «электронное правительство».
Схема функционирования «электронного правительства» представлена на рис. 2.
При переходе к новым способам предоставления муниципальных услуг и инновационным формам взаимо-
действия должна соблюдаться четкая логическая цепочка:
• цели и задачи по повышению эффективности деятельности органов власти требуют предоставления качественных услуг потребителям;
• предоставление услуг основано на реализации определенных административно-управленческих процессов;
• процессы требуют определенных прикладных систем и данных;
• эти прикладные системы определяют требуемую для них инфраструктуру (серверы, компьютеры, базы данных) [4].
Технологии при этом играют вспомогательную, обслуживающую роль: сначала ставятся цели и задачи, затем подбираются технологии, обеспечивающие их достижение. Формирование «электронного правительства» необходимо рассматривать как новую форму организации деятельности органов власти, обеспечивающую за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства для получения гражданами и организациями государственных и муниципальных услуг, информации о результатах деятельности властных структур.
использование информационно-коммуникативных технологий в деятельности органов власти позволит достичь следующих результатов:
1) прироста оперативности, гибкости в изменениях административных процессов;
2) снижения административного бремени (обход учреждений для сбора справок, стояние в очередях), увеличения скорости административных
ВЛАСТЬ г
ЗАКОНЫ \ ~ Невозможность изменений
n Пороговое значение запросов \
ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Рис. 2. Схема функционирования «электронного правительства»
процессов (исключение физического перемещения людей и бумаг);
3) укрепления «вертикали власти» (облегчение государственных проверок принимаемых управленческих решений);
4) развития социального контроля при осуществлении доступа граждан к информации, увеличения возможностей осуществления дистанционных проверок принятых решений. В рамках «политического и стратегического измерения» вырабатывается общее видение, ключевые стратегии, идеи реорганизации. Для решения задач на стратегическом уровне могут использоваться различные управленческие концепции: реинжиниринг бизнес-процессов, управление знаниями и др.
В качестве стратегических приоритетов необходимо выделить следующие направления:
• модернизация властных структур за счет использования информационных технологий;
• проведение административной реформы;
• реализация новых экономических механизмов публичного управления, например таких как бюджетное финансирование министерств не по смете, а по результатам деятельности;
• повышение открытости органов власти;
• принцип отказа государства от осуществления не свойственных ему функций или непрофильной деятельности.
Реализация «электронного правительства» неразрывно связана с реинжинирингом административных процессов, адаптацией конкретных организационных структур, процессов, информационных объектов и моделей с учетом новых возможностей и реалий электронного предоставления государственных и муниципальных услуг. На тактическом (операционном) уровне основные усилия направлены на расширение возможностей использования информационно-коммуникативных технологий с точки зрения реализации и поддержки электронных услуг, административных регламентов и процессов.
Список литературы
1. Бизнез-процессы: регламентация и управление. М., 2006.
2. Викулов С. Ф., Рассадин В. Н., ХрусталёвЕ. Ю. Концепция развития социально-экономического и оборонно-промышленного компонентов национальной безопасности России. М.: МАОН, 2011.
3. Виноградов А. В., Полоцкий Ю. И. Идентификация и описание процессов // Методы менеджмента качества. 2002. № 11.
4. Данилин А. В. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М.: ИНФРА-М, 2004.
5. Менеджмент процессов / под ред. Й. Бек-кера, Л. Вилкова В. Таратухина, М. Кугелера, М. Роземана. М., 2008.
6. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (в ред. от 11.07.2011).
7. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 (в ред. от 21.11.2011).
8. Никифоров А. Д. Управление качеством: учеб. пособие для вузов. М.: Дрофа, 2004.
9. Полтерович В.М. Факторы коррупции // Экономика и математические методы. Т. 24. Вып. 1. 1998.
10. Полтерович В. М., Попов В. В. Демократизация и экономический рост // Общественные науки и современность. 2007. № 2. С. 13-27.
11. Хаммер М., Чампи Д. Реинжиниринг корпорации: Манифест революции в бизнесе / пер. с англ. Ю. Е. Корнилович. М.: Манн, Иванов и Фербер, 2006.
12. Харрингтон Д. Эсселинг К, Харм Ван Ним-венген. Оптимизация бизнес-процессов. Документирование, анализ, управление, оптимизация. СПб, 2002.
13. Хрусталев Е. Ю., Рассадин В. Н. Социально-экономическая устойчивость и национальная безопасность // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 23. С. 8-13.
14. ЧугуновА. В.«Электронное правительство»: формирование его правовой базы в России // Вестник государственной регистрационной палаты при Министерстве юстиции РФ. 2009. № 4. С. 34-46.
15. Системы менеджмента качества. Рекомендации по улучшению деятельности. ISO 9004: 2000.
16. The Anti - Corruption plain Language Guide / Transparency International. 2011. URL: http://www. transparency.org.
