CC BY
13Инициатива по прозрачности в добывающих отраслях
От декларации к организации
Варвара Блищенко
В этом году исполнилось 10 лет с момента официального возникновения Инициативы по прозрачности в добывающих отраслях (ИПДО)*. Состоявшаяся в Лондоне первая конференция ИПДО (июнь 2003 г.) с участием представителей правительств развитых и развивающихся стран, крупнейших нефтяных, газовых и горнодобывающих компаний, инвестиционных фондов и других институциональных инвесторов, международных и национальных неправительственных организаций (в том числе международных борцов с коррупцией) явила всему миру Принципы ИПДО, преследующие благородную цель - помочь народам развивающихся стран - обладателей богатых запасов нефтяных и газовых ресурсов, минерального сырья добиться справедливости в использовании этих минеральных ресурсов и доходов от их добычи и экспорта.
Отцами-основателями Инициативы стали тогдашний премьер-министр лейбористского правительства Великобритании Тони Блэр( 1997-2007 гг.)** и крупнейший финансовый спекулянт, спонсор так называемого открытого общества и «цветных революций» в странах Центральной и Восточной Европы и бывшего СССР миллиардер Джорж Сорос.
БЛИЩЕНКО Варвара Игоревна - кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов. E-mail: varan04@narod.ru
Ключевые слова: Инициатива по прозрачности в добывающих отраслях (ИПДО), международное право, международные организации.
* Первая конференция ИПДО (Extractive Industries Transparency Initiative) состоялась в 2003 г. в Лондоне по приглашению британского правительства под руководством Тони Блэра.
** Тони Блэр запустил Инициативу в международный оборот в 2002 г. на Всемирном саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге. Те же самые идеи одновременно сформировались в недрах «общественных» неправительственных организаций Дж.Соро-са (Publish What You Pay и Global Witness).
Неудивительно, что ИПДО с самых первых своих шагов получила поддержку Всемирного банка (МВФ, МБРР и МАР) и «благословление свыше» в виде одобрительных резолюций в итоговых коммюнике нескольких ежегодных саммитов «Большой восьмерки»*.
К настоящему времени «частная инициатива» Т.Блэра и Дж.Со-роса не только материализовалась в межправительственную инициативу, но и приняла почти глобальный характер.
В настоящее время в ней официально участвуют 39 правительств, в том числе 23 африканских1, 95 крупнейших международных институциональных инвесторов, более 80 ведущих мировых добывающих компаний.
Инициатива фактически трансформировалась в новую международную организацию со своим секретариатом и правлением с семью комитетами2.
Принципы ИПДО трансформировались в Стандарт ИПДО. Продолжается процесс вербовки новых участников. Появились даже первые «изгои» из числа государств-участников, которые, по мнению ИПДО, недостаточно трепетно относятся к ее стандартам, скрывают свои госдоходы от «широкой общественности» и поэтому подлежат суровому наказанию в виде временного исключения из круга «достойных» со всеми вытекающими последствиями (вскоре дело, возможно, дойдет до пере-
крытия международной помощи и снижения суверенных рейтингов).
Заинтересовалась участием в ИПДО и Россия - как на государственном уровне, так и на уровне крупнейших отечественных компаний, стремящихся к приобретению концессий на разработку сырьевых ресурсов в странах Азии, Африки и Латинской Америки. А это уже серьезно. Очевидно, что вопрос участия России и российских компаний в этой Инициативе (по сути - в новой международной организации) требует ее всесторонней оценки с точки зрения интересов национальной безопасности и внешней политики страны, а также с точки зрения международно-правовых последствий такого участия, точного понимания прав и обязанностей, возникающих в связи с участием в ИПДО.
Не претендуя на всесторонний анализ этой проблемы, хочу поделиться некоторыми соображениями, которые представляются весьма актуальными в контексте изучения этого вопроса российскими заинтересованными сторонами (stakeholders).
Цели ИПДО
Формально эти цели, отраженные в Принципах ИПДО3, а затем и в новом Стандарте ИПДО4, выглядят вполне солидно и благородно:
- помощь развитию;
- борьба с коррупцией и коррумпированием правительств принимающих стран со стороны добывающих корпораций;
* На саммите «Группы восьми» в Лох-Эрне под председательством британского премьера Д.Кэмерона тема транспарентности государственных доходов была включена в основную повестку дня.
- «общественный контроль» над финансовыми потоками (платежи корпораций - доходы принимающих стран - использование для целей развития).
Однако, вероятно, имеется и еще одна цель, о которой не говорится в Принципах и Стандарте ИПДО.
Об этой цели заявила (или проговорилась?) действующий председатель правления ИПДО Клэр Шорт в предисловии к Стандарту ИПДО: «Важнее всего то, что нам необходимо перейти от процесса выполнения отдельных требований к процессу более качественного общего управления добывающим сектором в каждой из наших стран-членов»5.
Сказано однозначно, со всей англосаксонской прямолинейностью.
ИПДО претендует на «общее управление» не более и не менее чем «добывающим сектором» во всех странах-членах. А это - страны с на-
селением в 3,5 млрд чел. и природными ресурсами, цена которых не поддается исчислению!
Это же прообраз сырьевого МВФ, «мирового управляющего» добычей сырья! И второе - любая страна - участник ИПДО автоматически становится объектом такого «общего управления» со стороны ИПДО со всеми вытекающими последствиями для своего государственного суверенитета. При этом совсем не факт, что страна-участник сможет как-то влиять на политику этого «коллективного управленца» или использовать его возможности для продвижения своих интересов в добывающем секторе третьих стран.
Нужно ли это России? Или мы опять, как в случае с ВТО, согласимся на членство в этой новой организации, не просчитав всесторонне его последствия?
ИПДО - инструмент глобальной конкурентной борьбы
Создатели ИПДО, очевидно, преследуют и еще одну, совсем не афишируемую цель - использовать Инициативу как инструмент глобальной конкурентной борьбы за ресурсы.
В качестве примера можно привести Гвинею, которая является одной из беднейших африканских стран, а с другой стороны - обладает крупнейшими по мировым масштабам запасами железной руды, бокситов и золота.
При прямом участии Джорджа Сороса и его «финансовых консультантов» правительство этой страны во главе с президентом Альфа Конде в спешном порядке разработало и приняло новую редакцию Горного кодекса и приступило к фундамен-
тальной ревизии действующих и разрабатываемых соглашений с ведущими горными компаниями.
Эта ревизия сопровождается:
- обвинениями в коррупции, адресованными прежним правительствам и действующим инвесторам;
- предъявлением компаниям многомиллиардных исков за якобы нанесенный ущерб населению Гвинеи -подлинному обладателю минеральных богатств;
- попытками аннулировать действующие концессионные соглашения или радикально изменить их условия в пользу нынешних гвинейских властей.
В результате попытки добиться «транспарентности» с антикоррупционным уклоном большинство
международных горных компаний были вынуждены приостановить свои проекты в Гвинее. Некоторые из них и вовсе ушли из страны. Правительство потеряло многомиллионные поступления в виде рентных платежей и налогов, само стало ответчиком по многомиллиардным искам в международных судах.
А что же «финансовые консультанты»? Они не несут никакой ответственности перед гвинейским народом за свои «бесплатные» советы. Да это и не предполагалось изначально. Зато их цель достигнута: «поляна» зачищена для других, которые, очевидно, будут более приемлемы для адвокатов ИПДО.
В случае с Гвинеей ИПДО выступает не только как новый инструмент конкурентной борьбы, но и как своего рода «фомка», с помощью которой относительно новые игроки глобального рынка минерального сырья пытаются «взломать» действующую систему международного права, регулирующую отношения между инвесторами и правительствами так называемых принимающих государств.
Эта система основана на долгосрочных концессионных соглашениях на разработку полезных ископаемых между международными компаниями (нефтяными, газовыми и горными), национальном праве (горные кодексы, законы о недрах и т.п.) и международно-правовых инструментах, регулирующих возможные конфликты между компаниями и правительствами.
К числу этих инструментов относятся прежде всего Нью-Йоркская конвенция ООН 1958 г. о признании и приведении в исполнение иностранных судебных решений и Вашингтонская конвенция 1965 г. о порядке разре-
шения инвестиционных споров между государствами и иностранными лицами.
Это основополагающие международно-правовые акты, обеспечивающие защиту долгосрочных интересов инвесторов от противоправных действий принимающих государств. Данные институты современного международного права жизненно необходимы для притока долгосрочных (а не спекулятивных) финансовых ресурсов в добывающие сектора экономики развивающихся стран, поскольку они обеспечивают долгосрочную защиту инвестированных средств, незыблемость инвестиционных соглашений (к числу которых относятся и концессионные соглашения на добычу полезных ископаемых), в том числе и от частой смены политических режимов в развивающихся странах.
Это имеет принципиально важное значение и для зарубежной инвестиционной деятельности российских добывающих компаний, которые должны быть кровно заинтересованы в сохранении существующего международно-правового механизма защиты прав промышленных инвесторов, недопущении попыток ломки этого механизма с помощью ИПДО или других подобных инициатив, попытки одностороннего пересмотра действующих концессионных соглашений, от кого бы они ни исходили - от «финансовых консультантов» Дж. Сороса и Т.Блэра, организаций «открытого общества» или псевдопатриотических правительств стран третьего мира, будь то боливарианская Венесуэла, Гвинея, Ангола или Нигерия. Принципом горных компаний должен стать короткий лозунг: «Нет международно-правовых гарантий - нет инвестиций».
В этой связи нельзя не привести еще два примера использования ИПДО в политических целях, только в данном случае не для борьбы с конкурентами, а для защиты своих. Речь идет о Сьерра-Леоне и Нигерии.
Первая из этих стран в 2012 г. была неожиданно исключена из числа стран - участниц ИПДО под формальным предлогом: мол, власти не сумели подготовить и направить ежегодный доклад о своих доходах от деятельности горных компаний. «Широкая общественность» и сторонники «открытого общества» из числа инициаторов ИПДО воровато отвели глаза и промолчали.
Между тем в Сьерра-Леоне огромными темпами развивают добычу железной руды на крупнейших мировых месторождениях две британские компании African Minerals и London Mining. Эти компании недавно привел в эту нищую африканскую страну сам инициатор ИПДО Т. Блэр, главный «миротворец» в многолетней войне за «кровавые алмазы», «великий вождь» всех племен и народов, населяющих это маленькое государство, постоянный почетный член сьерра-леонского парламента и прочая, и прочая... Видимо, ему очень не хотелось, чтобы «общественности» в лице ИПДО стало известно, почем обошлось столь непринужденное вхождение британских компаний в эту страну.
«Участники-субъекты»
Весьма интересно посмотреть на состав участников ипдо. Их очень много. Глаза рябят. Тут и беднейшие страны Азии, Африки и Латинской Америки - очевидные объекты «управленческих усилий» ИПДО.
Боже упаси меня от того, чтобы даже намекать на то, что здесь имела место коррупция. Отец-основатель ИПДО должен быть выше всяких грязных подозрений. Как и правительство Сьерра-Леоне, члены которого проводят в Лондоне больше времени, чем в богом забытом Фритауне, имеют там дома, обучают своих детей...
На этом фоне как анекдот выглядит Нигерия, которая по итогам деятельности была отнесена ИПДО к числу наиболее исправно выполняющих свои обязательства в рамках Инициативы. Наверное, потому, что она сумела резко увеличить «транспарентность» своих доходов от наркотрафика, захвата заложников, «отжима» денег от иностранных нефтяных, газовых и других добывающих компаний?
Лаконичное заявление органов ИПДО, расположенных в далеком от Нигерии Осло, к сожалению, не дает ответа на вопрос о его мотивах.
Кто следующий? Может быть, страна - кандидат в члены ИПДО с 2013 г. Таджикистан, государственные предприятия которого умудрились вывести из страны в виде «недополученных доходов» и «неуплаченных налогов» до 700 млн долл. США (в этом таджикские власти уличила постоянная миссия МВФ в своем докладе о выполнении Таджикистаном условий предоставления ему финансовой помощи МВФ в рамках так называемого Extended Credit Facility)?
и «участники-объекты»
Тут и постсоветские государства (Азербайджан, Киргизия, Казахстан, Украина). Из «развитых» стран -только Норвегия6.
Ни одна из развитых стран Запада, включая Великобританию - ини-
циатора всего процесса, в числе полноправных суверенных участников ИПДО пока не значится.
Все они входят в отдельную группу «стран, поддерживающих ИПДО» (EITI Supporting Countries), являясь суверенными донорами органов ИПДО. Пока они ограничиваются лишь обтекаемыми обещаниями присоединиться к Инициативе в будущем, да декларациями в поддержку ИПДО на регулярных саммитах G8. Китай - стратегический партнер и конкурент России в освоении природных ресурсов стран третьего мира - Инициативу полностью игнорирует.
Кстати, на тему «кто платит». Конечно, пока вся инициатива стоит не дорого, а наоборот, очень даже дешево. Содержание секретариата из 18 чел. и его деятельность, по данным самого секретариата, обходится в сущие пустяки - 3 млн долл. в год. Из них 56% расходуется на зарплату (получается в среднем 89 тыс. долл. в год на одного сотрудника; очень даже ничего по международным стандартам).
Однако официальный сайт Инициативы скромно умалчивает, кто и сколько платит за его борьбу за всеобщую транспарентность в мировой добывающей промышленности. Главные спонсоры - так называемые
Зато среди инициаторов и «спонсоров» ИПДО числятся 95 глобальных инвестиционных фондов7, 8 организаций так называемого гражданского общества, прежде всего - созданные Соросом Open Society Institute, Publish What You Pay Coalition, Transparency International8, более 80 крупнейших мировых добывающих компаний (они имеют специфический статус «компании, поддерживающие ИПДО»)9. Это, видимо, и есть та «широкая общественность», которая намеревается осуществлять «общее управление добывающим сектором в каждой из стран-членов». Кто платит, тот и заказывает музыку..
ость в ИПДО
Supporting Governments (в их числе 17 стран: Австралия, Бельгия, Канада, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Италия, Япония, Норвегия, Катар, Испания, Швеция, Швейцария, Нидерланды, Великобритания, США). Сами не участвуют, но спонсируют. Плюс те же НГО, в основном соросовские. На круг получается недорого. Пустячок, но очень показательно...
Кстати, те же самые государственные (суверенные) «спонсоры» финансируют и Multi-Donor Trust Fund в размере 65 млн долл., специально созданный для финансирования деятельности ИПДО и формально находящийся под управлением МВФ10.
Современное международное право и ИПДО
Сточки зрения современного международного права, ИПДО представляет весьма интересный «продукт» творческой мысли и практической работы ее инициаторов.
По объекту деятельности добывающая промышленность стран - участниц ИПДО может рассматриваться как некий аналог бреттон-вудских международных финансовых ин-
ститутов (МВФ и МБРР), международных регуляторов мировых финансов и потоков финансовой помощи. При этом в качестве конкретных объектов выступают не только государства, богатые минеральными ресурсами, но и крупнейшие мировые добывающие компании.
По составу участников - это своеобразный симбиоз суверенных (государственных) и частных участников (институциональные инвесторы, добывающие компании, «общественные» организации). Практика формирования ИПДО заставляет по-новому взглянуть на проблему правосубъектности в современном международном праве: она, в частности, показывает, что понятие «субъект международного права» уже никак нельзя свести только к государству и международным организациям.
В общем, международный «смотрящий» над мировым добывающим сектором уже почти создан и приступил к работе. В скромной столице Норвегии разместился секретариат ИПДО. Готовятся и распространяются Принципы и Стандарты. Пишутся доклады. Временно приостанавливается членство тех, кто не вписывается в Стандарт ИПДО. ИПДО рапортует
миру о том, что доклады участников «покрывают» финансовые потоки в добывающем секторе развивающихся стран - участниц Инициативы с объемом более 1 трлн (ею/) долл.
Россия всерьез размышляет о том, стоит ли присоединяться к этой инициативе, и если да, то как.
А Африка? Ну что Африка? За все 10 лет существования Инициативы никто из ее участников не привел ни одного реального примера, как ее деятельность способствовала транспа-рентному использованию многомиллионных «входных билетов», которые регулярно оплачивают международные корпорации за получение прав на добычу. Никто из них не говорит о том, как деятельность ИПДО положительно отразилась на борьбе с холерой в Гвинее или улучшении положения обитателей дельты Нигера...
В общем, как говорил незабвенный Остап Бендер, «одни лишь маленькие дети, беспризорные дети, находятся без призора.». И далее, обращаясь к своим соратникам по только что образованному «Союзу меча и орала»: «Лучшие времена скоро наступят. Впрочем, к беспризорным детям, которых я в настоящий момент представляю, это не относится»11.
Примечания
1 URL: http://eiti.org/countries
2 URL: http://eiti.org/eiti/principles//eiti.org/about/board-committees
3 URL: http://eiti.org/eiti/principles
4 URL: http://eiti.org/document/standard
5 Международный стандарт ИПДО. 22 мая 2013 г., С. 5.
6 URL: http://eiti.org/countries
7 URL: http://eiti.org/supporters/institutionalinvestors
8 URL: http://eiti.org/supporters/civilsociety
9 URL: http://eiti.org/supporters/companies?page=1
10 URL: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTOGMC/EXTEXTIND TRAINI/0, ,contentMDK:22268500~menuPK:4973734~pagePK:64168445~piPK: 64168309~theSite PK:3634715,00.html
11 Ильф И., Петров Е. Двенадцать стульев. (Цит. по URL: http://ostap.org.ru/12ch14.php).
