CC BY
52
ИНФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
А.В. Рябоконев
Прокуратура Краснодарского края (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2500-1000-2022-11-5-44-49
Аннотация. Стремительное развитие информационных технологий, включение цифровых сервисов в активное пространство подготовки и проведения выборов по-новому высвечивает проблему разграничения информирования участников избирательного процесса и предвыборной агитации. Статья посвящена вопросам установления такого разграничения в контексте перевода информационного обеспечения выборов на новый технологический уровень. На основе анализа действующих нормативных правовых актов и правоприменительной практики автор приходит к выводу о необходимости дальнейшего развития новых информационных технологий для обеспечения прозрачности избирательного процесса и оперативного реагирования на нарушения избирательного законодательства.
Ключевые слова: выборы, избирательное право, информационные технологии, предвыборная агитация, информирование, запреты, ограничения, Интернет.
Принцип демократических выборов заложен в Конституции Российской Федерации, которая гарантирует гражданам России право их участия в управлении делами государства через своих представителей, избираемых на основе принципов политического плюрализма и многопартийности. Законодательством определен соответствующий период для того, чтобы политические партии могли сформировать общественное мнение избирателей об их предвыборных программах, о кандидатах в соответствующие представительные органы как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
В доктрине избирательного права устоявшейся является точка зрения о том, что вся информация, распространяемая в период избирательной кампании как в средствах массовой информации, так и другими общедоступными и законными способами, делится на информацию и предвыборную агитацию [1, с. 47]. При этом, законодатель предъявляет к информационным материалам, выступающим в качестве предвыборной агитации, соответствующие требования: устанавливается требования к содержанию, форме подачи, определяется источник размещения информации, регла-
ментируется процедура изготовления и распространения таких материалов. Это обеспечивает равные условия проведения агитации за того или иного кандидата или партию и соответствует принципу равенства в рамках конституционно закрепляемых требований к проведению избирательных кампаний.
Критерии разграничения информирования и агитации
В науке конституционного права сегодня еще идет научная дискуссия о критериях, позволяющих разграничить «предвыборную агитацию» и распространение информации о кандидатах и политических партиях в рамках информирования населения о них. Так, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели -склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению [2]. Как отмечается в юридической науке, нормы, регулирующие порядок и способы проведения предвыборной агита-
ции практически не подвержены изменениям, однако «несмотря на видимую стабильность законодательства, именно агитационные мероприятия участников избирательных кампаний становятся причиной множества взаимных претензий, требующих для их разрешения участия соответствующих комитетов избирательных комиссий разных уровней, а периодически и судебных органов» [3, с. 57].
Проанализировав нормы Федерального закона «Об и основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», можно выделить следующие критерии, которые позволяют разграничить понятия «предвыборная агитация» и «информирование избирателей»: специализированный субъект распространения агитации и субъект восприятия материалов; определенный временной отрезок, установленный законом; содержание агитационных материалов; периодичность распространения; источник оплаты; специальная маркировка изготовленных агитационных материалов. Все перечисленные критерии требуют специализированного толкования, так как они не имеют четких формулировок и на практике возникает множество вопросов как у контролирующих органов, так и правоприменительных субъектов при определении объективности, достоверности и равенства прав кандидатов при опубликовании того или иного материала.
Важнейшим критерием, по которому устанавливается, что распространенная информация о кандидате является предвыборной агитацией - выступает неоднократность ее распространения. При этом суды проверяют и временной промежуток, когда были опубликованы материалы, а также соответствует ли форма изложения требованиям закона [4].
Так, в соответствии с постановлением Думы Ставропольского края от 30 мая 2019 г. №1470-VI ДСК, выборы Губернатора Ставропольского края были назначены на 8 сентября 2019 г. Однако, Леонтьева Л.И., являясь главным редактором периодического печатного издания м газеты «Открытая. Для всех и каждого» в г. Ставрополе, в выпусках № 20 (866) от 10-17
июня 2019 г. и № 22-23 (868-869) от 24 июня-15 июля 2019 г. опубликовала связанные с подготовкой и проведением выборов Губернатора Ставропольского края материалы: «За какие деньги Владимиров заваливает край агитгазетой?», содержащий признаки предвыборной агитации, указанные в подпунктах «г», «д», «е» пункта 2 статьи 48 Закона № 67-ФЗ, пунктах 4-6 части 1 статьи 26 Закона Ставропольского края № 67-кз; «Жить будем, друзья. Но при вашей поддержке», содержащий признаки предвыборной агитации, указанные в подпунктах «г», «е» пункта 2 статьи 48 Закона № 67-ФЗ, пунктах 4, 6 части 1 статьи 26 Закона Ставропольского края № 67-кз. Агитационный материал распространен в периодическом печатном издании вне предусмотренного пунктом 2 статьи 49 Закона № 67-ФЗ и частью 2 статьи 27 Закона Ставропольского края № 67-кз периода, когда может проводиться предвыборная агитация (ранее чем за 28 дней до дня голосования), и не содержит сведений о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата была произведена оплата публикации. Таким образом, статьи агитационного характера были опубликованы в периодическом печатном издании «Открытая. Для всех и каждого» неоднократно с нарушением установленного избирательным законодательством порядка их опубликования, что является как справедливо посчитал суд нарушением норм о предвыборной агитации, установленных избирательным законодательством.
Помимо печатных изданий, также не разрешено размещать информацию о политических партиях на рекламных конструкциях вне разрешенного периода проведения предвыборной агитации, о чем также свидетельствует практика. Так, Управлением федеральной антимонопольной службы по Новгородской области было вынесено определение «О возбуждении дела по признаку нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе и назначении дела к рассмотрению». Однако, как было установлено «предвыборная агитация» не подпадает под регулирование закона «О рекламе», так как соглас-
но пункту 1 части 2 статьи 2 Закона о рекламе, его положения не распространяются на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума. Размещение на рекламных конструкциях предвыборных агитационных материалов регулируется Законом об основных гарантиях избирательных прав, исходя из смысла положений которого, размещение агитационных материалов на рекламных конструкциях в качестве способа предвыборной агитации допускается исключительно в период проведения избирательной кампании, в рамках которой заинтересованными лицами указанная предвыборная агитация и осуществляется. Это положение закона было нарушено, так как, согласно письму Избирательной комиссии Новгородской области, исх. № 01-13/344 от 12.05.2021 (вх. № 3469 от 12.05.2021 Новгородского УФАС России) следует, что в это время на территории Новгородской области избирательных кампаний не проводилось, в связи с чем предвыборная агитация является незаконной [5].
Развитие избирательного законодательства
Законодательство, которое регулирует избирательный процесс, и в частности, нормы, регулирующие предвыборную агитацию, достаточно часто подвержено изменениям, что говорит о том, что сегодня не выработан ни наукой, ни законодателем единый подход к тем критериям, которые разделяют информирование о ходе избирательной кампании и о предстоящих выборах от предвыборной агитации. При этом, произошедшие изменения в 2020 году, которые установили голосование в течении нескольких дней [6], также повлияли и на нормы, регулирующие предвыборную агитацию. В частности, в законе теперь используется формулировка «предшествующему первому дню голосования», что относится к прекращению процесса проведения предвыборной агитации перед началом голосования. Это же мнение поддерживают Е.В. Королева и А.С. Павлов, анализируя новшества законодательного регулирования предвыборной агитации и современных каналов распространения
информации, пишут следующее: «прогнозируем появление множества вопросов, связанных с отсутствием контроля за соблюдением запрета на предвыборную агитацию, так как сфера деятельности сети Интернет известна правовой неурегулированностью, а пассивная предвыборная агитация в виде плакатов на стенах, рекламных щитов на дороге, предвыборных программ в печатном варианте, розданных до провозглашения дня голосования, является бесконтрольной» [7, с. 96].
Расширение прав избирательных объединений на участие в агитации за счет наделения на выборах в федеральный парламент региональных отделений политических партий правом формирования собственных избирательных фондов и ведения агитации предусматриваемыми законом методами, в том числе в сети Интернет [8, с. 243], актуализирует необходимость осуществления контроля в указанной сфере.
В 2021 году были внесены уточнения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...», в частности, теперь особенности изготовления и распространения агитационных материалов «могут быть установлены Центральной избирательной комиссией Российской Федерации с учетом требований законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» [9]. Таким образом, в ходе выборов свобода реализации частных интересов подвергается корректировке законодателем через установление императивных требований, не характерных для сферы гражданского права [10, с. 123].
Таким образом, как средство правового регулирования агитация в своей основе зиждется на принципах равенства, свободы и объективности, предоставляя участникам избирательного процесса равные возможности участия в агитационных мероприятиях, свободу в процессе их проведения и устанавливая объективные параметры организации агитационных мероприятий [11, с. 107].
Интернет-ресурсы
В настоящее время Интернет активно включен в сферу информационного обеспечения выборов. При этом ресурсы Сети
используются не только организаторами выборов для информирования избирателей, но и кандидатами и партиями для распространения своих агитационных материалов.
Выстроенная действующим избирательным законодательством и правоприменительной практикой градация имеющихся интернет-ресурсов определяет различный порядок их участия в агитационной деятельности [12, с. 52].
Сегодня остро ощущается необходимость урегулирования интернет-пространства и представленных там политических партий и кандидатов, выдвинутых ими на предстоящие избирательные кампании. Создание таких структур, как «Центр управления регионом», которые в оперативном порядке к 1 декабря 2022 года должны структурировать и обезопасить работу социальных сетей в секторе государственных учреждений. В перспективе такой подход можно будет спроецировать на официальные страницы в социальных сетях политических партий и их кандидатов, чтобы оперативно провести контроль за распространением предвыборной агитации, а также ее ограничение, в рамках сроков, установленных избирательным законодательством как федерального, так и регионального уровней и конституционного права.
Конституционное законодательство не только провозглашает свободу распространения информации, но и налагает определенные ограничения в рамках соблюдения равенства прав участников избирательного процесса. Рассматривая предвыборную агитацию через призму частного и публичного права, Н.Ю. Турищева отмечает, что «в процессе урегулирования порядка проведения агитации государство использует право на определенное ограничение свободы агитации в целях исключения возможного негативного информационного воздействия, создающего разрыв между частным и публичным интересом, который способен причинить ущерб не только иным участникам избирательного процесса, но и обществу в целом в виде нерационального результата выборов (признания выборов
недействительными, несостоявшимися и др.). Устранение этого разрыва и служит в итоге задаче проведения открытых и конкурентных выборов» [13, с. 91].
Так, избирательным законодательством предусмотрены, по нашему мнению, справедливые конституционные запреты на неправомерное проведение предвыборной агитации: во-первых, запрещена агитация, преследующая разжигание любого вида вражду, и что особенно важно - запрещена «агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения»; во-вторых, закреплен запрет на оплату агитации из избирательных фондов других кандидатов; в-третьих, введено ограничение права граждан на осуществление предвыборной агитации за счет собственных средств; в-четвертых, существует запрет агитации за другого кандидата; в-пятых, пристальное внимание уделяется на запреты изображения несовершеннолетних детей в агитационных материалах и мероприятиях; в-шестых, запрет на использование чужой интеллектуальной собственности; в-седьмых, запрет на участие в предвыборной организации благотворительных и религиозных организаций; в-восьмых, запрет на участие иностранных граждан в предвыборной агитации; в-девятых, участвовать в агитации не могут представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации и лица, получившие ограничения на участие в агитационных мероприятиях на основании судебного решения, и др.
Однако, по справедливому утверждению М.С. Азаровой, «никак не регламентирован период, предшествующий началу избирательных кампаний, что позволяет кандидатам неограниченно пользоваться информационными ресурсами для формирования предпочтения избирателей» [14, с. 543]. Сегодня, как справедливо указывают И.А. Титова и А.С. Федорова: «Интернет существенно расширил количество различных вариаций связи между участниками избирательного процесса, посте-
пенно превращаясь в арену информацион- сматривать как отдельный вид интернетного противоборства» [15, с. 339]. В силу агитации» [16, с. 62]. чего, актуальным является вопрос о воз- Выводы
можных пределах дозволенного в интерне- Подводя итоги, нужно отметь, что ин-
те и о допустимых ограничениях, которые формационные материалы и предвыборная должны регулироваться законодатель- агитация являются существенным катали-ством, с учетом соблюдения свободы сло- затором формирования общественного ва, свободы мысли, свободы политических мнения как о политической партии в це-взглядов и других демократических цен- лом, так и о конкретном депутате, участ-ностей. вующем в избирательных кампаниях, сле-
Актуальным является вопрос регулиро- довательно государство должно внедрять вания предвыборной агитации не только в новые, современные информационные сети Интернет, а в более неурегулирован- технологии для обеспечения равного из-ном сегменте, таком как социальные сети. бирательного процесса для всех кандида-Грань между такими способами распро- тов, а также использовать новые информа-странения агитационных материалов на ционные технологии в рамках контроля и законодательном уровне еще не проведена, оперативного реагирования на нарушения между тем «следует различать общую аги- избирательного процесса, а в частности тацию в интернете, охватывающую но- его основополагающих принципов закон-востные агрегаторы, сетевые издания, и ности, равенства, открытости, гласности, агитацию в социальных сетях, обладаю- достоверности и прозрачности выборов. щую спецификой. Последнюю можно рас-
Библиографический список
1. Алмиева А.А., Навальный С.В. Предвыборная агитация: проблемное поле для исследования вопросов реализации избирательного права // Правовая политика и правовая жизнь. - 2020. - № 1. - С. 46-53. EDN: HTAOQF.
2. Конституционный Суд Российской Федерации: 30 лет на защите прав граждан. На примерах практики // Конституционный Суд Российской Федерации: официальный сайт. 2022. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ksrf.ru/.
3. Трушкин С.В. Предвыборная агитация. Избегаем нарушений на практических примерах // Выборы: теория и практика. - 2020. - № 1. - С. 56-61. EDN: OXRYFL.
4. Постановление Верховного Суда РФ от 06.11.2020 № 19-АД20-12 // СПС «Консультант Плюс».
5. Определение Новгородского УФАС России от 28.05.2021 по делу № 053/05/19382/2021 «О возбуждении дела по признакам нарушения законодательства российской федерации о рекламе и назначении дела к рассмотрению» // СПС «Консультант Плюс».
6. Федеральный закон от 31.07.2020 № 267-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2020. -№ 31 (Ч. I). - Ст. 5026.
7. Королева Е.В., Павлов А.С. «День тишины» как нарушение конституционного права на свободу мысли и слова и гарантии свободы массовой информации // Символ науки: международный научный журнал. - 2020. - № 11. - С. 94-97. EDN: DANHHB.
8. Турищев С.В. Политические партии как основные субъекты избирательного процесса: расширение гарантий представительства // Общественные науки. - 2010. - № 1. -С. 241-247. EDN: TPVUTP.
9. Федеральный закон от 09.03.2021 № 43-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2021. -№ 11. - Ст. 1708.
10. Яценко Т.С. Гражданско-правовая защита публичных интересов: монография / под науч. ред. B.C. Ема. - М., - 2016. - 312 с. EDN: YSFXCR.
11. Турищева Н.Ю. Предвыборная агитация в системе правового и социально-политического регулирования выборов // Государство и право. - 2019. - № 1. - С. 102-111. EDN: VUZNDW.
12. Турищева Н.Ю. Агитация в сети Интернет: в поисках характеристик новой среды // Государство и право. - 2020. - № 9. - С. 50-62. EDN: GIEHKW.
13. Турищева Н.Ю. Публично-правовое и частноправовое начала регулирования предвыборной агитации // Журнал российского права. - 2020. - № 1. - С. 89-100. EDN: QESJZG.
14. Азарова М.С. Ограничения свободы распространения информации в период предвыборной агитации, избирательных кампаний // Аллея науки. - 2019. - Т. 2. № 6. -С. 541-544. EDN: JUYDFG.
15. Титова А.И., Федорова А.С. Использование современных PR-технологий в предвыборной агитации // Вопросы устойчивого развития общества. - 2020. - № 10. -С. 328-333. EDN: ZWWWOC.
16. Брикульский И.А. Предвыборная агитация в социальных сетях: проблемы правового регулирования // Труды по интеллектуальной собственности. - 2021. - Т. 38. № 3. - С. 61-81. EDN: HITFHY.
VOTER INFORMATION AND PRE-ELECTION CAMPAIGN IN THE CONTEXT OF DEVELOPMENT OF INFORMATION TECHNOLOGIES
A.V. Ryabokonev
Prosecutor's Office of the Krasnodar Territory (Russia, Krasnodar)
Abstract. The rapid development of information technologies, the inclusion of digital services in the active space of preparing and holding elections highlights in a new way the problem of distinguishing between informing participants in the electoral process and election campaigning. The article is devoted to the issues of establishing such a distinction in the context of transferring the information support of elections to a new technological level. Based on the analysis of existing regulatory legal acts and law enforcement practice, the author comes to the conclusion that it is necessary to further develop new information technologies to ensure the transparency of the electoral process and prompt response to violations of electoral legislation.
Keywords: elections, suffrage, election campaigning, informing, prohibitions, restrictions, Internet.
