ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЕ: АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

Предпринимательское право

ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЕ: АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

БАЙДАРОВ Дмитрий Юрьевич,

кандидат юридических наук, начальник Управления реализации новых бизнесов, Государственная корпорация «Росатом». E-mail: d_baydarov@mail.ru

Краткая аннотация: Для Российской Федерации вопросы реализации политики импорто-замещения стали особенно актуальными в связи с существующими тенденциями развития экономических отношений с рядом иностранных государств. Следует отметить, что в настоящее время в стране создана правовая основа для регулирования этой сферы деятельности и корпоративные программы импортозамещения являются ее неотъемлемой частью. Статья содержит конкретные предложения по повышению эффективности административно-правового регулирования импортозамещения.

Abstract: For the Russian Federation, the implementation of the policy of import substitution has become particularly relevant in connection with the current trends in the development of economic relations with a number of foreign states. It should be noted that at present a legal framework has been established in the country to regulate this sphere of activity and corporate import substitution programs are an integral part of it. The article contains concrete proposals on increasing the efficiency of administrative and legal regulation of import substitution.

Ключевые слова: импортозамещение, программа импортозамещения; закупочные процедуры; компании с государственным участием.

Keywords: import substitution; program of import substitution; procurement procedures; companies with state participation.

В широком понимании импортозамещение есть применение уполномоченным субъектом административно-правовых механизмов регулирования, направленных на замещение импортируемых товаров, товарами, произведенными внутри страны. Как экономическая категория, импортозамещение связано с экономическим ростом посредством развития отечественных технологических и производственных процессов, а с юридической точки зрения, его следует рассматривать как государственную политику, направленную на установление административно-правового приоритета товаров национального производства перед зарубежными.

Для Российской Федерации вопросы реализации политики импортозамещения стали актуальными в связи с существующими тенденциями развития экономических отношений с рядом иностранных государств. Очевидно, что введение так называемых «санкций против

России» требует проведения целого комплекса ответных мероприятий для восстановления нарушенного баланса товарного рынка и создания возможности получения необходимой продукции потребителями.

С одной стороны, Указ Президента Российской Федерации «О применении отдельных специальных экономических мер, в целях обеспечения безопасности Российской Федерации»1 установил запрет или ограничение осуществления внешнеэкономических операций, связанных с ввозом на территорию России отдельных видов продукции.

Во исполнение положений данного Указа, а также Указов, которые в общем виде продлевают или расширяют его действие, Правительство Российской Федерации издало Поста-

1 Указ Президента РФ от 06.08.2014 № 560 (с изм. от 12.07.2018) «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2014. - № 32. - ст. 4470.

1

новление от 07.08.2014 № 778 с установлением перечня запрещенной к ввозу на территорию России продукции, страной происхождения которой выступают иностранные государства.

С другой стороны, поскольку отдельные категории товаров длительное время закупались у иностранных производителей и, зачастую, не имеют отечественных аналогов, встает острая необходимость расширения технологических и производственных возможностей отечественных производителей, формирования административно-правовой базы для создания и развития новых производств.

Прежде всего необходимо указать, что в целях реализации государственной политики импортозамещения, создания условий для снижения зависимости отраслей промышленности от импорта, а также удовлетворения потребностей организаций Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.08.2015 № 7852 было утверждено создание специальной Правительственной комиссии по импортозамещению, которая осуществляет координационную функцию, направленную на обеспечение согласованных действий органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов и органов местного самоуправления при реализации мер по поддержке государственной политики импорто-замещения.

Логичным, на первый взгляд, выступает поддержка импортозамещения посредством предоставления хозяйствующим субъектам, осуществляющим выпуск продукции, включенной в отраслевые планы мероприятий по им-портозамещению, определённых налоговых преференций. Но исходя из критичного отношения со стороны Министерства финансов РФ

3

к данному вопросу , акцент в итоге сделан на применение иных мер государственной поддержки, например, мер по предоставлению суб-

1 Постановление Правительства РФ от 07.08.2014 № 778 (ред. от 12.07.2018) «О мерах по реализации указов Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560, от 24 июня 2015 г. № 320, от 29 июня 2016 г. № 305 и от 30 июня 2017 г. № 293» // Собрание законодательства РФ, 2014. - № 32. - ст. 4543.

2 Постановление Правительства РФ от 04.08.2015 № 785 (ред. от 25.08.2017) «О Правительственной комиссии по импортозаме-щению» // Собрание законодательства РФ", 2015. - № 32. - ст. 4773.

3 Семенов М.В. Импортозамещение // Промышленность: бухгал-

терский учет и налогообложение, 2017. - № 4. - С. 53.

сидий, в соответствии с Федеральным Законом «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»4. Подобное решение связывается с тем, что с одной стороны предоставление налоговых преференций для предпринимателей - это сокращение их расходов на исполнение обязательств перед бюджетом, то есть снижение затрат, а как следствие - экономическая выгода. С другой стороны, для государства налоговые платежи есть значительная статья бюджетных доходов и, следовательно, прямые налоговые льготы -финансовые потери бюджета. Из двух возможных вариантов выбор был сделан в пользу более экономически целесообразного: сначала собрать налоги, затем дать «точечные» меры поддержки под понятные проекты. В качестве примера установления прямого субсидирования можно привести Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2016 № 41 , в рамках которого утверждаются правила предоставления субсидий из федерального бюджета участникам промышленных кластеров на возмещение части затрат при реализации совместных проектов по производству промышленной продукции кластеров в целях импортозамеще-ния. Под промышленным кластером следует понимать группу взаимосвязанных организаций, которые занимаются поставками продукции схожей направленности, а субсидирование при этом связывается с затратами на расширение технологических возможностей производства, преследующих обязательную цель - замещение продукции иностранного происхождения отечественными аналогами.

Другим направлением реализации политики импортозамещения выступает административно-правовое регулирование контрактной системы закупок. Если в отношении закупок для государственных и муниципальных нужд законодатель проводит установление прямых за-

4 Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ (ред. от 14.11.2017) «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

5 Постановление Правительства РФ от 28.01.2016 № 41 (ред. от 06.10.2017) «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий участникам промышленных кластеров на возмещение части затрат при реализации совместных проектов по производству промышленной продукции кластера в целях импортозамещения» // Собрание законодательства РФ, 2016. - № 6. - ст. 837.

претов и ограничений, то осуществление аналогичных действий в отношении закупок отдельными видами юридических лиц крайне проблематично в силу существующих принципов гражданского оборота.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения го-

1

сударственных и муниципальных нужд» устанавливается применение национального режима при осуществлении закупок. В соответствии с п.3 данной статьи Правительством Российской Федерации могут быть установлены запреты и ограничения относительно допуска товаров, которые происходят из иностранных государств, работ и услуг, выполняемых или оказываемых иностранными лицами, в целях защиты основ конституционного строя, безопасности государства и обеспечения обороны страны, а также защиты внутреннего рынка, развития национальной экономики и поддержки российских товаропроизводителей.

Реализуя свои полномочия, Правительство Российской Федерации устанавливает ограничения в отношении закупок медицинских изделий, радиоэлектронной продукции, лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, а также пищевых продуктов, происходящих из иностранных государств. В свою очередь, запреты вводятся в отношении программного обеспечения, товаров легкой промышленности, машиностроения, мебельной и деревообрабатывающей промышленности, происходящих из иностранных государств, а также иностранных товаров, услуг и работ для нужд обороны страны и безопасности государства. В отношении отдельных категорий товаров Приказом Министерства экономического развития РФ от 25.03.2014 № 155 устанавливаются особые условия допуска при закупках для государственных и муниципальных нужд.

1 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 2013. - № 14. - ст. 1652.

2 Приказ Минэкономразвития России от 25.03.2014 № 155 (ред. от 13.11.2015) «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета, 2014. - № 112.

Например, п.3 данного Приказа выступает в качестве административно-правовой меры стимулирующего характера, направленной на предоставление преференций в отношении цены контракта в размере 15 % при достоверном подтверждении происхождения товара и при заключении контрактов с отечественными производителями и производителями стран Евразийского экономического Союза.

Одной из наиболее актуальных проблем в сфере закупок товаров для государственных и муниципальных нужд выступает необходимость закупки импортной продукции (при отсутствии сопоставимых аналогов отечественного производства) при наличии установленного запрета. Например, распространенной выступает закупка программного обеспечения Windows и Intel Core, которые попадают под запрет, установленный Постановлением Правительства РФ от 16.11.2015 № 12363.

Чтобы избежать подобной юридической коллизии, требуется создание административно-правовых преференций для российских поставщиков работ, товаров и услуг, разрабатывающих и производящих аналогичную продукцию, которая по своим характеристикам не уступает произведенной в иностранных государствах. Причем, следует отметить, что корректировка нормативной правовой базы должна создавать условия для технологического развития, а не «догонять» систему меняющихся экономических отношений и требований.

В отношении закупок работ, товаров и услуг отдельными категориями юридических лиц складывается неоднозначная в правовом смысле ситуация. Можно утверждать, что действующее законодательство не предоставляет действенных административно-правовых механизмов для эффективного развития процессов импортозамещения.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг от-

4

дельными видами юридических лиц» регла-

3 Постановление Правительства РФ от 16.11.2015 № 1236 (ред. от 20.12.2017) «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 2015. - № 47. - ст. 6600.

4 Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-Ф3 (ред. от 29.06.2018) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридиче-

ментируется возможность установления приоритета товаров, услуг и работ российского происхождения перед иностранными. В целях реализации данной правовой нормы было издано Постановление Правительства Российской Федерации от 16.09.2016 г. № 925 , устанавливающее приоритет товаров российского происхождения, работ и услуг, выполняемых и оказываемых российскими лицами, перед товарами, происходящими из иностранного государства, или работами и услугами, оказываемыми и выполняемыми иностранными лицами. Тем самым, юридически «поддерживающий» политику импортозамещения приоритет существует, но его практическая реализация остается под вопросом.

Еще раз следует отметить, если в отношении поставок для государственных и муниципальных нужд законодатель имеет обоснованную возможность ввести строгие ограничения в отношении обращения ряда товаров, работ и услуг, аргументируя свои действия «противодействием угрозам экономической безопасности» (п. 62 Указа Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» ), то при применении прямых запретов в отношении сделок юридических лиц без государственного участия прослеживается прямое нарушение принципа свободы гражданского договора, что противоречит основам демократического устройства общества.

Наиболее остро проблема административно-правового регулирования и реализации политики импортозамещения проявляется при заключении контрактов поставщиками продукции с крупными заказчиками - лидерами российского рынка. Несмотря на то, что многие крупные компании указывают на избрание курса сокращения доли импортной продукции в закупках, практическая результаты пока не позволяют говорить о достижении необходимых

ских лиц» // Собрание законодательства РФ, 2011. - № 30 (ч. 1). -ст. 4571.

1 Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами» // Собрание законодательства РФ, 2016. - № 39. - ст. 5649.

2 Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2016. - № 1 (часть II). - ст. 212.

темпов изменений в пользу российских поставщиков.

Реализация административно-правового механизма политики импортозамещения осуществляется через соответствующие отраслевые программы. Компания с государственным участием на своём официальном интернет-портале размещает Перечень наиболее важных видов продукции для импортозамещения и локализации производства и технологического развития компании либо Программу инновационного развития. В данном перечне проименованы необходимая для закупок продукция и ее зарубежные производители, а в Программе указывается на внедрение схемы долгосрочного сотрудничества с российскими поставщиками. По сути, через предоставление подобной информации компания «призывает» участников товарного рынка к самостоятельному производству и последующей поставке требуемой продукции с указанием на ее актуальность «здесь и сейчас» как товара. При таких условиях отечественные производители (а зачастую не только частные, но и компании с государственным участием) обращают свое внимание на открывшуюся перспективную возможность и изъявляют желание к участию в подобных программах импортозамещения, что приводит к соответствующим финансовым затратам, направленным на разработку продукции и создание соответствующих производственных мощностей. Но при этом отсутствует реальная гарантия того, что по результатам проведения конкурсных процедур именно они станут поставщиками данных работ, товаров и услуг. Ведь заказчика ничего не обязывает заключить контракт с конкретным контрагентом, а любой другой участник, в том числе и поставляющий товары иностранного происхождения, может предложить более выгодные условия. Приоритетными для заказчика выступают как ценовые критерии поставляемых товаров, услуг и работ, так и их качество и технологическая применимость, а юрисдикция происхождения товара или регистрации лица, оказывающего услуги и выполняющего работы, может стать уже второстепенным критерием выбора.

Такая ситуация, безусловно, требует правового разрешения, которое может заключаться в следующем. В случае, если компанией

размещается в публичном доступе отраслевая Программа импортозамещения, то выраженные в ней параметры (экономические, технологические и т.п.) должны иметь характер публичной оферты. Для этого, в отношении таких Программ необходимо разработать требования о включении в их содержание необходимых условий для заключения контракта, в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-Ф3, а так же действующим гражданским законодательством. При таком подходе для поставщиков устанавливается гарантия целесообразности их потенциальных затрат, и одновременно не нарушается принцип свободы предпринимательской деятельности, поскольку никакие запреты или дополнительные обязанности, нарушающие правила гражданского оборота на соответствующем товарном рынке, не устанавливаются.

Безусловно, незащищенным субъектом в некотором смысле может стать уже заказчик. В целях создания условий для его защиты от недобросовестных поставщиков, вместе с возложением обязанности о заключении договора в порядке публичной оферты, необходимо установление права на проведение предварительной оценки поставщика любым законным способом (например, через аудит), осуществление контроля исполнения контракта, введение этапов исполнения контракта и т.п.

Предложение о придании Программам импортозамещения статуса публичной оферты целесообразно рассматривать в совокупности с действующими положениями о специальных инвестиционных контрактах. В соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации»1 в рамках специального инвестиционного контракта одна сторона (инвестор) в предусмотренные сроки своими силами или с привлечением иных лиц берет на себя обязательство по созданию либо модернизации, освоению производства промышленной продукции на территории Российской Федерации либо на континентальном шельфе или в исключительной экономической

1 Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ (ред. от 27.06.2018) «О промышленной политике в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2015. - № 1 (часть I). - ст. 41.

зоне Российской Федерации, а другая сторона (Российская Федерация или субъект Российской Федерации) обязуется осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности в момент заключения специального инвестиционного контракта в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В случае, если поставщик выступает инвестором по специальному инвестиционному контракту и, как следствие, пользуется поддержкой государства, подобное может представлять дополнительный интерес для заказчика в силу следующих обстоятельств:

во-первых, появляются гарантии состоятельности поставщика;

во-вторых, возникает возможность заключения контракта с единственным поставщиком (подобное прямо не указано в Федеральном законе от 18.07.2011 № 223-Ф3, но устанавливается, в соответствии с п.47 ч.1 ст.93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ);

в-третьих, условия специального инвестиционного контракта как нельзя лучше соответствуют политике импортозамещения.

Еще одним очевидным преимуществом использования специальных инвестиционных контрактов в качестве одного из административно-правовых механизмов реализации политики импортозамещения выступает длительный срок их действия, который, в соответствии с ч.4 ст.16 Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации», может составлять до 10 лет.

Правовые аспекты осуществления закупок у инвесторов по инвестиционным контрактам относительно разработаны в рамках контрактной системы в сфере закупок работ, товаров и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Так, в соответствии со ст.111. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, устанавливаются особенности заключения закупок товаров, которые осваиваются или модернизируется в порядке специальных инвестиционных контрактов, а в ст.111.4 установлены особенности заключения государственных контрактов со встречными инвестиционными обязательствами поставщика-инвестора.

В отношении же конкурентных процедур, проводимых юридическими лицами без госу-

дарственного участия, подобные правовые нормы отсутствуют, что выступает значительным законодательным упущением, поскольку наибольшие проблемы реализации политики импортозамещения наблюдаются в частных договорных отношениях. Установление подобной императивной нормы об обязанности заключения контрактов с поставщиками-инвесторами, возможно по аналогии с уже существующими нормами Постановления Правительства Российской Федерации «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 (ред. от 15.11.2017) «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Собрание законодательства РФ, 2014. - № 51. - ст.

Библиография:

7438). Положения об обязанности отдельных видов юридических лиц осуществлять установленный годовой объем закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства справедливо распространить на обязанность по осуществлению закупок у поставщиков-инвесторов при реализации проектов импортозамещения.

В заключении следует еще раз отметить, что эффективность реализации политики импор-тозамещения, применения различных административно-правовых механизмов, напрямую связаны с качеством нормативно-правового регулирования рассматриваемой сферы экономической деятельности и заинтересованности потребителя в экономической целесообразности замены импортной продукции на российские аналоги. Таким образом, задача государства - создать юридическую основу для импортозамещения, основанную на балансе интересов отечественного производителя и заказчика.

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 2013. - № 14.

- ст. 1652.

2. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 29.06.2018) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Собрание законодательства РФ, 2011. - № 30 (ч. 1). - ст. 4571.

3. Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ (ред. от 14.11.2017) «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

4. Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ (ред. от 27.06.2018) «О промышленной политике в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2015. - № 1 (часть I). - ст. 41.

5. Указ Президента РФ от 06.08.2014 № 560 (с изм. от 12.07.2018) «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2014. - № 32.

- ст. 4470.

6. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2016. - № 1 (часть II). - ст. 212.

7. Постановление Правительства РФ от 04.08.2015 № 785 (ред. от 25.08.2017) «О Правительственной комиссии по им-портозамещению» // Собрание законодательства РФ", 2015. - № 32. - ст. 4773.

8. Постановление Правительства РФ от 07.08.2014 № 778 (ред. от 12.07.2018) «О мерах по реализации указов Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560, от 24 июня 2015 г. № 320, от 29 июня 2016 г. № 305 и от 30 июня 2017 г. № 293» // Собрание законодательства РФ, 2014. - № 32. - ст. 4543.

9. Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 (ред. от 15.11.2017) «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Собрание законодательства РФ, 2014. - № 51. - ст. 7438.

10. Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами» // Собрание законодательства РФ, 2016. - № 39. - ст. 5649.

11. Постановление Правительства РФ от 16.11.2015 № 1236 (ред. от 20.12.2017) «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 2015. - № 47. - ст. 6600.

12. Постановление Правительства РФ от 28.01.2016 № 41 (ред. от 06.10.2017) «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий участникам промышленных кластеров на возмещение части затрат при реализации совместных проектов по производству промышленной продукции кластера в целях импортозамещения» // Собрание законодательства РФ, 2016. - № 6. - ст. 837.

13. Приказ Минэкономразвития России от 25.03.2014 № 155 (ред. от 13.11.2015) «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета, 21.05.2014. - № 112.

14. Семенов М.В. Импортозамещение // Промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение, 2017. - № 4. - С. 5260.