CC BY
142
УДК 341.1/8
ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ ПОЛЯРНОГО КОДЕКСА И ЗАЩИТА ИНТЕРЕСОВ РОССИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ уСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ АРКТИЧЕСКИХ МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВ
© Сидорова Т. Ю., 2017
Сибирский федеральный университет, г. Красноярск
Дается оценка Полярному кодексу с точки зрения обеспечения баланса интересов России и неарктических государств в использовании акватории Северного морского пути для развития судоходства. Анализируются возможные проблемы, которые могут возникнуть при применении положений Полярного кодекса.
Ключевые слова: Полярный кодекс; делимитация арктических морских пространств; судоходство в Арктике; безопасность в Арктике.
Вопросы правового регулирования статуса морских пространств в Арктике до сих пор еще не нашли решения, соответствующего стратегическому значению данных территорий. Еще в мае 2008 г. в Гренландии состоялся саммит арктических государств по вопросу, который был обозначен ни больше ни меньше как «раздел арктических территорий». Представители пяти арктических государств — Канады, Дании, Норвегии, России и США — обсудили различные вопросы, в том числе и разграничение арктических территорий.
Разумеется, любые договоренности группы государств не могут иметь определяющего значения для универсального регулирования. Именно поэтому региональные встречи носят лишь совещательный характер, не решая проблему отсутствия правового регулирования особого статуса морских пространств в Арктике.
Одной из причин, почему государства интересуются морскими пространствами Арктики, является освобождение Северного Ледовитого океана ото льдов [1]. Высвобождение морских пространств ставит перед приарктическими государствами вопрос об их использовании для судоходства в масштабах, которые еще не были известны ранее.
Здесь следует заметить, что современный взгляд на Северный морской путь (далее — СМП) как сферу российских национальных интересов [2] базируется на еще советском подходе «суверенизации» Арктики [3]. На
сегодняшний день подобный подход не может быть осуществлен, хотя и сохраняет свою популярность, особенно в политической риторике. Связано это, в первую очередь, с тем, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. содержит всего одну статью, на которую могут опираться при-арктические государства, включая Россию, для обоснования особого статуса арктических морских пространств [4]. Речь идет о ст. 234 Конвенции, которая предоставляет право прибрежному государству в пределах своей исключительной экономической зоны ограничивать судоходство в покрытых льдами районах для предотвращения их загрязнения. По существу, эта норма используется арктическими государствами, особенно Россией и Канадой. Но она, во-первых, не решает проблемы особого статуса арктических пространств, во-вторых, не меняет ситуацию с разграничением континентального шельфа. Эта статья находится в разделе 8 ч. 12 Конвенции, которая озаглавлена «Защита и сохранение морской среды», что и объясняет цели правового регулирования.
Таким образом, морская территория Северного Ледовитого океана, пригодная для морского судоходства, должна подчиняться общим правилам международного морского права. И только в том случае, если государство желает воспользоваться своим правом, гарантированным ст. 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., мореплавание на этой территории может быть ограничено прибрежным госу-
дарством. Следовательно, можно сделать вывод, что право РФ установить особое регулирование судоходства в рамках акватории СМП опирается на международное морское право.
Вместе с тем, учитывая, что эти территории не могут быть присвоены государствами, надо отметить, что международное сообщество совершенно справедливо рассудило, что ограничения должны быть общими, прозрачными и разумными. Это дало начало для работы над Полярным кодексом в рамках Международной морской организации.
Полярный кодекс вступил в силу 1 января 2017 г. [5]. Он разделен на две части, одна из которых является обязательной, а вторая носит рекомендательный характер. Как отмечает В. А. Медников, с инициативой разработки обязательных требований для судов, которые эксплуатируются в полярных водах, неправительственные организации обратились в ИМО еще в 2009 г., хотя сама работа над документом была начата более 20 лет назад [6]. Однако очевидно, что именно это обращение привело к ускорению процесса принятия Полярного кодекса.
Нельзя сказать, что судоходство в акватории СМП является довольно активным. Так, на 18 января 2017 г., предположительно с учетом действия Полярного кодекса, выдано всего три разрешения [7], 23 судна осуществляют судоходство [8]. В 2016 г. таких разрешений было более 750, большая часть их выдавалась российским судам. Примерно о том же порядке цифр можно говорить и в предыдущие годы.
Тем не менее интерес к использованию СМП проявляют различные государства. Помимо традиционного интереса ЕС и европейских государств, довольно активно свои интересы в Арктике сейчас обозначают и азиатские страны. В первую очередь, конечно, необходимо отметить политику Китая, который проявляет большой интерес не только к разработкам залежей углеводородов, но и активному использованию СМП для организации морских перевозок [9]. Для реализации этого направления своей политики Китай ведет активные научные исследования, осуществляет вложения в ледокольный флот [10], что позволяет сделать вывод о том, что Китай может стать одним из активных пользователей СМП. Неудивительно, что Китай настаивает на свободе судоходства в арктических водах.
Гипотетически Республика Корея может рассмотреть СМП как лучший вариант для судоходства, однако в отличие от Китая это государство пока не предпринимает активных действий по созданию собственного арктического флота, сомневаясь в его экономической целесообразности [11].
Японские судоходные компании не сомневаются, что пока использование СМП для судоходства экономически невыгодно, хотя и полагают, что это в большей степени связано с политикой арктических государств, которые «узурпируют» Арктику, пользуясь ст. 234 Конвенции ООН по морскому праву [12].
Таким образом, очевидно, что азиатские неарктические государства проявляют интерес к экономической эксплуатации Арктики, ведут подготовку различной интенсивности для развертывания своей экономической деятельности в этом регионе. Для ряда из них сдерживающим фактором в настоящее время является вовсе не международное право, а особые географические условия и сложности, с которыми они пока не могут справиться. Также можно прогнозировать, что в будущем этот интерес будет расти.
Даже этот краткий обзор показывает, что интерес к использованию морских пространств Арктики стал глобальным, поэтому разработка и принятие документов на универсальном уровне является необходимой для обеспечения интересов всех государств и защиты окружающей среды.
Анализируя процесс обсуждения Полярного кодекса, В. А. Медников отмечает следующие проблемы, с которыми столкнулись разработчики: технические сложности; разногласия с экологическими организациями; необходимость гармонизации национальных стандартов [13]. Тем не менее это, в конце концов, привело к принятию в мае 2015 г. документа, юридическая природа которого еще требует осмысления.
В первую очередь следует отметить, что Полярный кодекс хотя и направлен на стандартизацию, установление общих требований к судам и их деятельности, содержит ряд норм, которые могут быть отнесены к правовым. И точно можно заключить, что его имплементация требует принятия государствами внутренних правовых актов.
Можно согласиться с мнением В. А. Медникова, который все положения Полярного кодекса разделяет на три груп-
пы: стандартизацию, функциональные требования и правила [14].
Одним из важных правил является обязанность иметь Polar Ship Certificate (п. 1.3.1 части I-А Полярного кодекса). Следует подчеркнуть, что Полярный кодекс поддерживает практику арктических государств по разрешительному порядку судоходства в арктических водах. Пожалуй, это можно отметить как одно из главных достоинств в смысле немногочисленных юридических норм Кодекса. Вместе с тем, казалось бы, что выдача такого сертификата должна подразумевать проверку документации и инспекцию судна, но п. 1.3.3 говорит о том, что ряду судов такие сертификаты могут быть выданы и без инспекции, только на основании представленных документов. Несмотря на то что это ограниченная категория судов, можно усомниться в разумности данного положения. Представляется, что данная норма должна вызвать реакцию приарктических государств.
Полярный кодекс наделяет правом выдавать сертификаты как приарктические государства, так и государства флага, что также является нововведением, поскольку до принятия данного кодекса разрешение на судоходство могло быть дано только в рамках реализации права приарктического государства. Очевидно, что такие сертификаты должны появиться в текущем году либо в следующем, тогда и можно будет вести речь о том, насколько вступят в противоречия интересы государств флага и приарктиче-ских государств.
В совокупности обе эти нормы (право государства флага выдать Полярный сертификат, а также право сделать для определенного класса судов это без инспекции) могут привести к тому, что цель Полярного кодекса — обеспечение безопасности судоходства в условиях полярных льдов и экологической безопасности этих территорий — так и не будет достигнута. В лучшем случае (для судовладельцев) приарктические государства установят дополнительные правила, поскольку конвенционную норму ст. 234 Полярный кодекс изменить не может, в худшем — ужесточат условия настолько, что реализация этого права государством флага будет просто невозможна. Как следствие, это приведет к спорам между судовладельцами и компетентными органами и учреждениями приарктических государств.
Следует также отметить, что даже сейчас имплементация Полярного кодекса в России проходит не столь активно, как можно было бы предположить. По мнению Ю. В. Бобровой, имплементация Кодекса требует внесения ряда изменений в российское законодательство [15]. Так, в частности, ею отмечена необходимость внести изменения в ряд нормативных правовых актов. Часть из ее предложений можно считать факультативными, например внесение изменений в Правила плавания в акватории СМП, а часть, безусловно, заслуживает внимания.
Так, Ю. В. Боброва совершенно справедливо отмечает, что важно пересмотреть систему контроля исполнения Правил плавания в акватории СМП, поскольку само по себе принятие Полярного кодекса не избавит от различных инцидентов [16]. Также заслуживает внимания и ее обеспокоенность вопросами увеличения антропогенной нагрузки на СМП, что приводит к повышению уровня загрязнения окружающей среды и возрастанию экологических рисков в Арктике. В частности, одно из сформулированных ею предложений о кодификации (или как минимум систематизации) норм в области экологического контроля в Арктике [17] заслуживает самого пристального внимания.
Худший же вариант для экологической безопасности в условиях Арктики будет заключаться в том, что такой подход приведет к новым катастрофам судов, загрязнению окружающей среды, невозможности хотя бы минимизировать причиненный ущерб. Это может нивелировать усилия арктических государств по обеспечению безопасности жизни человека, а также защите окружающей среды в Арктике [18]. Принимая во внимание точку зрения В. В. Лисаускайте об отраслевой принадлежности данных норм [19], можно предположить и такое развитие ситуации, когда во исполнение данных обязательств государства вынуждены будут принять решение о приостановлении действия правил Полярного кодекса, если достижение целей Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике окажется под угрозой.
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что принятие Полярного кодекса создает правовые и нормативные основы для расширения участия в полярном морском
судоходстве неарктических государств. В то же время арктическим государствам, включая Россию, необходимо проводить постоянный мониторинг влияния этого документа на состояние безопасности судоходства и защиты окружающей среды в Северном Ледовитом океане. Данный документ может способствовать более широкому использованию СМП для судоходства, что, безусловно, выгодно РФ. Однако следует отметить, что на сегодняшний день все особые права России в отношении арктических морских пространств по-прежнему гарантируются Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., а не Полярным кодексом. ^
1. Современное состояние и прогнозы развития ситуации с полярными льдами Арктики см.: Earth Observatory [Электронный ресурс]. URL: http://earthobservatory. nasa.gov/Features/Seace/.
2. См. п. 12 Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. : утв. Указом Президента РФ от 20 февр. 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://minec.gov-murman.ru/ upload/iblock/b36/ strate-gy_azrf.pdf.
3. См., напр.: Однопозов П. С. Международно-правовой режим арктических морских пространств // Изв. вузов. Правоведение. 1973. № 4. С. 78-82.
4. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ depts/los/convention_agreements/texts/uncios/unclos_r.pdf
5. International Code for Ships Operating in Polar Waters (Polar Code) [Электронный ресурс]. URL: http://www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/polar/Pag es/default.aspx
6. Медников В. А. Полярный кодекс. Попытка критического осмысления [Электронный ресурс]. URL: http://russi-ancouncil.ru/common/upload/6_Mednikov.pdf
7. Официальный сайт ФГКУ «Администрация Северного морского пути» [Электронный ресурс]. URL: http://www.nsra.ru/ru/razresheniya/.
8. Официальный сайт ФГКУ «Администрация Северного морского пути» [Электронный ресурс]. URL: http://www. nsra.ru/ru/ grafik_dvij eniya_po_smp/2017-01-18/.
9. Азиатские игроки в Арктике: интересы, возможности, перспективы : доклад № 26/2016 / [Т. А. Махмутов и др.]. М., 2016. С. 18.
10. Там же. С. 24-26.
11. Там же. С. 35-36.
12. Там же. С. 43-45.
13. Медников В. А. Полярный кодекс. Попытка критического осмысления [Электронный ресурс]. URL: http://russi-ancouncil.ru/common/upload/6_Mednikov.pdf
14. Там же.
15. Боброва Ю. В. Северный морской путь: национальный правовой режим в меняющемся международном контексте : аналит. зап. М., 2016.
16. Там же. С. 10.
17. Там же. С. 11.
18. См. анализ Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2008 г.: Лисаускайте В. В. Особенности содержания Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике // Енисейские политико-правовые чтения : сб. науч. ст. / сост. Э. А. Павельева. М., 2016. С. 240-244.
19. Там же. С. 244.
список литературы
Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. [Электронный ресурс]. — URL: http://www.un.org/ depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unc-los_r.pdf
Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. [Электронный ресурс] : утв. Указом Президента РФ от 20 февр. 2013 г. — URL: http://minec.gov-murman.ru/upload/iblock/ b36/strategy_azrf.pdf.
Азиатские игроки в Арктике: интересы, возможности, перспективы : доклад № 26/2016 / [Т. А. Махмутов и др.]; Рос. совет по междунар. делам (РСМД). - М. : НП РСМД, 2016. - 56 с.
Боброва Ю. В. Северный морской путь: национальный правовой режим в меняющемся международном контексте : аналит. зап. / Ю. В. Боброва. -М. : РСМД, 2016. - 12 с.
Лисаускайте В. В. Особенности содержания Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике / / Енисейские политико-правовые чтения : сб. науч. ст. / сост. Э. А. Павельева. - М., 2016. - С. 240-244.
Медников В. А. Полярный кодекс. Попытка критического осмысления [Электронный ресурс]. - URL: http:// russiancouncil.ru/common/upload/6_Mednikov.pdf
Однопозов П. С. Международно-правовой режим арктических морских пространств // Изв. вузов. Правоведение. - 1973. - № 4. - С. 78-82.
Официальный сайт ФГКУ «Администрация Северного морского пути» [Электронный ресурс]. -URL: http://www.nsra.ru.
Earth Observatory [Electronic resource]. - URL: http:/ / earthobservatory.nasa.gov/ Features/Seace/.
International Code for Ships Operating in Polar Waters (Polar Code) [Electronic resource]. - URL: http:/ / www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/po lar/Pages/default.aspx
Implementation of the Polar Code and the Protection of Russia's Interests to Ensure Sustainable Development of the Arctic Marine Spaces
© Sidorova T., 2017
The author gives an estimate of the Polar Code with respect to balance the interests of Russia and non-Arctic states in the use of the Northern Sea Route for the development of navigation. The paper analyzes the possible problems that may arise in the application of the provisions of the Polar Code.
Key words: Polar Code; the delimitation of maritime areas of the Arctic; shipping in the Arctic; the Arctic security.
