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МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
ELISABETH ROSSA
Rechtswissenschaftliche Fakultät, Universität zu Köln
Albertus-Magnus-Platz, Köln 50923, Deutschland,
E-mail: [email protected]
ORCID: 0000-0003-1930-5181
DOI: 10.35427/2073-4522-2019-14-2-rossa
DIE UN-KINDERRECHTSKONVENTION IN DEUTSCHLAND
Abstract. Das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (kurz: UN-Kinderrechtskonvention) ist ein menschenrechtlicher Vertrag, der von der Staatengemeinschaft bislang große Anerkennung erfahren hat. Dennoch wird die innerstaatliche Geltung des völkerrechtlichen Vertrages häufig durch Vorbehalte eingeschränkt. So legte auch die Bundesrepublik Deutschland seinerzeit Vorbehalte hinsichtlich des Geltungsumfanges der Konvention ein. Der Beitrag beleuchtet daher — nach einem kurzen historischen und inhaltlichen Überblick über das Vertragswerk selbst — dessen innerstaatliche Geltung in Deutschland und die Zulässigkeit der eingelegten Vorbehalte. Unabdingbar ist in diesem Zusammenhang die Erörterung der Frage, ob Bestimmungen der Konvention unmittelbare Anwendbarkeit erlangt haben und welche Folgen dies für den Rechtsanwender nach sich zieht. Zudem wird die aktuell in Politik und Gesellschaft hoch umstrittene Frage einer Implementierung von Kinderrechten in das Grundgesetz auf wissenschaftlicher Grundlage erörtert. Neben Überlegungen zu einer (völkerrechtlichen) Pflicht, Kinderrechte in die Verfassung aufzunehmen, ist dabei auch herauszufinden, worin der Kern der Gewährleistung von "Kinderrechten" überhaupt besteht und an welcher Stelle der Verfassung diese am sinnvollsten zu verorten wären. Dabei muss vor allem die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigt werden, die den Gewährleistungsumfang der anwendbaren verfassungsrechtlichen Normen konkretisiert. Besondere Bedeutung kommt neben Art. 6 Abs. 2 GG dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Kindes aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG zu, dessen Garantien eng an der Kinderrechtskonvention zu überprüfen sind. Schließlich widmet sich der Beitrag einem der Durchsetzungsmechanismen der UN-Kinderrechtskonvention: dem Individualbeschwerdeverfahren. Dieses verspricht einen verbesserten Schutz von Menschenrechten, doch ist dessen Wirkkraft in vielerlei Hinsicht beschränkt. Worin diese Barrieren bestehen, ist einer der zentralen Aspekte, die aufgegriffen werden.
Schlüsselwörter: Menschenrechte, Kinderrechte, UN-Kinderrechtskonvention, Vorbehalte, Durchsetzungsmechanismus, Individualbeschwerdeverfahren, Bundesrepublik Deutschland, Grundgesetz der BRD
ЭЛИЗАБЕТ РОССА
Юридический факультет Университета г. Кёльна
50923 Deutschland, Köln, Albertus-Magnus-Platz
E-mail: [email protected]
ORCID: 0000-0003-1930-5181
ДЕЙСТВИЕ КОНВЕНЦИИ О ПРАВАХ РЕБЕНКА В ГЕРМАНИИ
Аннотация. Конвенция ООН о правах ребенка ратифицирована большинством стран мира. Но внутригосударственное действие этого договора часто обусловливается оговорками, что характерно и для ФРГ. В статье обсуждаются проблемы действия Конвенции в Германии и приемлемость сделанных ФРГ оговорок. В данном контексте встает вопрос о том, являются ли положения Конвенции непосредственно действующими в Германии, и если да, то какие это влечет последствия. Среди политиков, а также на уровне общественного мнения активно дискутируется необходимость имплементации прав детей в Основной закон Германии. Автор полагает, что это является международно-правовой обязанностью страны, и пытается обосновать, в чем заключается обеспечение прав детей и в каком разделе Основного закона их закрепление было бы наиболее целесообразно. При этом необходимо учитывать практику Федерального конституционного суда Германии, которая конкретизирует объем гарантий, предоставляемых конституционно-правовыми нормами. В этом контексте особое значение имеют положения абз. 2 ст. 6 Основного закона ФРГ, взятые вместе с абз. 1 ст. 2 и абз. 1 ст. 1, гарантии которых необходимо рассматривать во взаимосвязи с Конвенцией о правах ребенка.
В статье также исследуется относительно новый механизм обеспечения реализации Конвенции о правах ребенка — разбирательство по индивидуальным сообщениям. Даная процедура способна усилить защиту прав детей, вытекающих из Конвенции, однако ее действенность во многих отношениях ограничена. Анализируются суть и причины этих ограничений.
В основу статьи положено диссертационное исследование автора «Права детей. Конвенция о правах ребенка в международном и национальном контексте».
Ключевые слова: права человека, права ребенка, Конвенция о правах ребенка, оговорки, механизм осуществления, разбирательство по индивидуальным сообщениям, Германия, Основной закон Германии
ELISABETH ROSSA
Faculty of Law, University of Cologne
Albertus-Magnus-Platz, Köln 50923, Deutschland,
E-mail: [email protected]
ORCID: 0000-0003-1930-5181
IMPLEMENTATION OF THE CONVENTION ON THE RIGHTS OF THE CHILD IN GERMANY
Abstract. The UN Convention on the rights of the child was ratified by the majority of countries across the globe. However, the national operation of the given treaty is often driven by reservations the fact that is also typical for the Federal Republic of Germany. The article discusses the problems of implementation of the Convention in Germany and the acceptability of the reservations made by FRG. Such context underlines an issue whether the provisions of the Convention are considered to be immediately operating in Germany and if the answer is positive what implications shall it entail. Among politicians as well as at the level of public opinion there is an intensive discussion about the need to implement the children's rights into the Basic law of Germany. The author assumes that it is a country-wide international legal obligation and attempts to substantiate what is implied under the promotion of the children's rights and in which section of the Basic law the consolidation of the children's rights would be more than expedient. Thereby, it is important to consider the practice of the Federal constitutional court of Germany which elaborates on the scope of guarantees granted through the constitutional legal norms. In this context, a special attention is drawn to paragraph 2 Art. 6 of the Basic law of FRG, taken together with paragraphs 1 Art. 2 and paragraph 1 Art. 1, the guarantees of which are necessary to address in linkage with the Convention on the children's rights.
The article also examines a fairly new mechanism for ensuring the implementation of the Convention on the children's rights — proceeding on individual messages. This procedure is capable of enhancing the protection of the children's rights proceeding from the Convention; however, its operability is limited in many respects. The essence and causes of such limitations are being analyzed.
A dissertation research of the author "Children's rights. Convention on the children's rights in the international and national context" laid the basis of the article.
Keywords: human rights, children's rights, Convention on the rights of the child, reservations, mechanism of implementation, proceeding on individual messages, Germany, Basic law
1. Einleitung. Eckdaten des Übereinkommens
Das Übereinkommen über die Rechte des Kindes ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der ausschließlich Rechtspositionen von Kindern normiert. Die Bestrebungen nach einem verstärkten Kinderschutz reichen bis zum Beginn
des 20. Jahrhunderts zurück. Als wesentliche Vertragswerke auf dem Weg zu der heutigen UN-Kinderrechtskonvention sind dabei vor allem die „Declara-tion of Geneva" \ die am 26. September 1924 von der Völkerbundversammlung verabschiedet wurde, die "Declaration of the Rights of the Child" von 19482 sowie die von der Vollversammlung der Vereinten Nationen am 29. November 1959 verabschiedete "Erklärung der Rechte des Kindes"3 zu nennen. Letztere diente den ersten Entwürfen der heutigen UN-Kinderrechtskonvention als Vorbild4.
Das heutige Übereinkommen über die Rechte des Kindes wurde am 20. November 1989 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen angeno-mmen5 und seitdem weltweit durch fast sämtliche Staaten der Erde ratifiziert oder zumindest unterzeichnet6. Am 2. September 1990 trat es gemäß seines Artikels 49 Abs. 1 nach Hinterlegung der 20. Ratifikations- oder Beitrittsurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen in Kraft7.
Die Bundesrepublik Deutschland unterzeichnete die Konvention am 26. Januar 1990. Dem folgten das Zustimmungsgesetz von Bundestag und Bundesrat vom 17. Februar 19928 sowie die Hinterlegung der deutschen Ratifikationsurkunde bei den Vereinten Nationen am 6. März 1992. Am 5. April 1992 trat die UN-Kinderrechtskonvention schließlich für Deutschland in Kraft9.
Insgesamt handelt es sich bei der UN-Kinderrechtskonvention damit um ein noch sehr junges Übereinkommen. Dies gilt auch für die bislang existie-
1 League of Nations Official Journal. 1924. Special Supplement № 21. S. 42 f.
2 Rossa, E. (2014). Kinderrechte. Das Übereinkommen über die Rechte des Kindes im internationalen und nationalen Kontext. Frankfurt am Main: Peter Lang Academic Research, s. 6 m.w.N.
3 A/RES/1386 (XIV) = GAOR14th sess., Supp. 16, S. 19; siehe auch Baer, I. (1993). Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes. Neue Juristische Wochenschrift, (35), s. 2209.
4 So liegt es insbesondere für den polnischen Entwurf einer Kinderrechtskonvention aus dem Jahr 1978, s. dazu auch Barsh, R.L. (1989). The Draft Convention on the Rights of the Child: A Case of Eurocentricism in Standard-Setting. Nordic Journal of International Law, 58(1), p. 25.
5 A/RES/44/25 = GAOR44th sess., Supp. 49, S. 166.
6 Der aktuelle Stand der Anzahl an Vertragsstaaten lässt sich http://treaties.un.org/ Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-11&chapter=4&lang=en entnehmen [Zugriff am 17 March 2019].
7 Siehe dazu auch, in: Detrick, S., Doek, J.E. and Cantwell, N. (1992). The United Nations Convention on the Rights of the Child. A Guide to the "Travaux Préparatoires". Dordrecht: M. Nijhoff, s. 1.
8 Bundesgesetzblatt. II 1992, 121.
9 Siehe dazu die Ratifikationserklärung, Bundesgesetzblatt. II 1992, 990. Труды Института государства и права РАН. 2019. Том 14. № 2
renden drei Zusatzprotokolle, die den Schutz von Kindern in bestimmten Bereichen konkreter ausgestalten. Zu nennen sind das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend die Beteiligung von Kindern an bewaffneten Konflikten und das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend den Verkauf von Kindern, die Kinderprostitution und die Kinderpornographie 10. Daneben trat kürzlich das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren11. Dieses lag es nur gute zwei Jahre zur Unterzeichnung auf12, bis es am 14. April 2014 gemäß seines Art. 19 drei Monate nach Hinterlegung der zehnten Ratifikations- oder Beitrittsurkunde in Kraft trat.
2. Inhalt des Übereinkommens
Die UN-Kinderrechtskonvention umfasst 54 Artikel. Zunächst werden in Artt. 1—41 UN-KRK die materiellen Rechte des Kindes normiert. Dem folgen Bestimmungen über die Ausgestaltung internationaler Kontrolle hinsichtlich der Umsetzung der Konventionsbestimmungen (Artt. 42-45) sowie im letzten Teil (Artt. 46-54) die üblichen Schlussbestimmungen. Das Übereinkommen vereint sowohl politische und bürgerliche13 als auch wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte14 auf sich, wobei sie hinsichtlich ihrer Geltendmachung untrennbar miteinander verwoben sind15. Ebenso sind die Gewährleistungen der Konvention insgesamt unteilbar16, sodass Maßnahmen und Regelungen auf internationaler und gleichwohl nationaler Ebene sämtliche der Kinderrechtsgewährleistungen berücksichtigen müssen, um der Konvention zu entsprechen17.
10 Siehe zu beiden Doc. A/RES/54/263, verabschiedet am 25. Mai 2000 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen.
11 A/RES/66/138; auf das Mitteilungsverfahren wird weiter unten noch einzugehen
sein.
12 Der aktuelle Stand der Vertragsstaaten ist unter http://treaties.un.org/pages/View-Details.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-11-d&chapter=4&lang=en abrufbar [Zugriff am 17 March 2019].
13 Dazu zählen beispielsweise Art. 2 UN-KRK und Art. 7 UN-KRK.
14 Zu nennen sind neben anderen Art. 23 UN-KRK oder Art. 28 UN-KRK.
15 Schorlemer von, S., Hrsg. (2004). Die Vereinten Nationen und die Entwicklung der Rechte des Kindes. Aachen: Shaker, s. 16.
16 Schmahl, S. (2013). Kinderrechtskonvention mit Zusatzprotokollen. Handkommentar. Baden-Baden: Nomos. Art. 4 Rn. 4.
17 Siehe dazu die Feststellung des Kinderrechtsausschusses in seinem General Comment, CRC/GC/2003/5, Rn. 18.
Innerhalb des ersten Abschnitts der Konventionsbestimmungen sind zwei weitere Untergliederungen vorzunehmen: zum einen werden die Art. 1 bis 5 UN-KRK als Auslegungshilfe für sämtliche nachfolgenden materiell-rechtlichen Bestimmungen herangezogen18. So legt beispielsweise Art. 1 UN-KRK den Anwendungsbereich der UN-Kinderrechtskonvention fest, der mit dem Eintritt der Volljährigkeit, spätestens aber mit der Vollendung des achtzehnten Lebensjahres endet. Weiterhin hat Art. 4 UN-KRK, um ein weiteres Beispiel zu nennen, die Verpflichtung der Vertragsstaaten zum Gegenstand, alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Verwirklichung der Rechte aus der Konvention zu treffen.
Zum anderen sind bei Anwendung und Auslegung der Konventionsbestimmungen die sog. "general principles" zu berücksichtigen, die dem Kin-derrechtsausschuss zufolge die Schutzrichtung der UN-Kinderrechtskonvention am geeignetsten ausdrücken sollen19. Diese Prinzipien beinhalten die für die Sicherung des Zweckes der Kinderrechtskonvention notwendigen Grundvoraussetzungen20 und umfassen Art. 2 UN-KRK (Achtung der Kindesrechte; Diskriminierungsverbot), Art. 3 Abs. 1 KRK (Wohl des Kindes), Art. 6 UN-KRK (Recht auf Leben) und Art. 12 UN-KRK (Berücksichtigung des Kindeswillens)21.
Dabei kommt insbesondere Art. 3 Abs. 1 UN-KRK eine hervorgehobene Rolle zu, der den Kindeswohlvorrang normiert. Das "Kindeswohl" und seine Förderung sind danach bei jeder Maßnahme, die auf der UN-Kinderrechtskonvention fußt, zu berücksichtigen. Aber welchen Maßstab legt das Übereinkommen damit fest? Wie ist der Begriff des "Kindeswohls" auszulegen?
Zunächst ist festzustellen, dass es sich bei dem "Kindeswohl" um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, der vor seiner Anwendung einer greifbaren inhaltlichen Ausfüllung bedarf. Eine allgemeingültige Konkretisierung des völkerrechtlichen Kindeswohlbegriffs erscheint jedoch unter einer grundlegenden Prämisse als nur schwer zu realisieren: legte man eine verbindliche Definition des Kindeswohlbegriffs fest, basierte diese zwangsläufig auf einem starren und somit nicht mehr disponiblen Menschenbild, das den unterschiedlichen nationalen Zielbestimmungen des Kindeswohls ethischer und
18 Jeand'Heur, B. (1993). Verfassungsrechtliche Schutzgebote zum Wohl des Kindes und staatliche Interventionspflichten aus der Garantienorm des Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG. Berlin: Duncker & Humblot, s. 185 f.; Verschraegen, B. (1996). Die Kinderrechtekonvention. Wien: Manz, s. 13 f.
19 CRC/GC/2003/5, Rn. 12.
20 Maywald, J. (2012). Kinder haben Rechte!: Kinderrechte kennen — umsetzen — wahren. Für Kindergarten, Schule und Jugendhilfe (0—18 Jahre). Weinheim: Beltz, s. 96.
21 CRC/GC/2003/5, Rn. 12.
kultureller Art nicht gerecht würde. Um der Diversität nationaler Auffassungen in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen, wird eine völkerrechtliche Begriffsbestimmung des Kindeswohls damit scheitern müssen.
Jedoch vermag im Umkehrschluss jeder Staat einzeln den unbestimmten Rechtsbegriff für sich innerhalb seines Rechts- und Wertekanons auszufüllen. Als Anhaltspunkte können einfachrechtliche nationale Normen mit Kindesbezug ebenso wie die Rechtsprechung nationaler (Verfassungs-)Ge-richte dienen. Auf internationaler Ebene kann vor allem die UN-Kinderrechtskonvention als Auslegungshilfe des Begriffs fungieren, indem dort die Grundbedürfnisse von Kindern benannt und rechtlich ausgestaltet werden. Dazu zählen neben den bereits benannten "general principles" auch die übrigen materiell-rechtlichen Verbürgungen des Übereinkommens.
Die konkrete Anwendung der (nationalen) Definition des Kindeswohls läuft anschließend auf eine Abwägung der Interessen im Einzelfall hinaus. Soll eine Entscheidung getroffen werden, die sich auf ein Kind bezieht, so sind die ermittelten Interessen des Kindes zu berücksichtigen und im Falle eines Entgegenstehens anderweitiger Interessen als Abwägungsbelang heranzuziehen.
Anhaltspunkte für eine Ausfüllung des Kindeswohlbegriffs im deutschen Recht ergeben sich insbesondere aus einer Analyse des Familienrechts sowie der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auf die nachfolgend noch einzugehen sein wird22. Als besonders wichtig für die Förderung des Kindeswohls im Einzelfall gelten danach stabile Familienverhältnisse sowie der Schutz des Vertrauensverhältnisses, das ein Kind zu einem oder beiden Elternteilen aufgebaut hat23. Entscheidend für die Bestimmung des Kindes-wohlbegriffs ist jedoch noch ein anderer Aspekt, der sich mittelbar in dem Recht auf Partizipation des Art. 12 UN-KRK wiederfindet, und der vom Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung mehrfach konkretisiert wurde: die Beteiligung eines Kindes an allen es betreffenden Entscheidungen. In Ausübung dieses Rechts wird Kindern eine eigene Stimme gewährt und sie werden in die Lage versetzt, ihre eigene Sicht der Dinge zum Ausdruck zu bringen und ihren Interessen entsprechend zu handeln24. Die Notwendigkeit dieser die Selbstbestimmung fördernden Sicht auf Kinder ist eng mit dem Würdebegriff des Grundgesetzes verbunden und die notwendige Folge der Wahrnehmung von Kinderrechten als Menschenrechte, die es erfordert, den Menschen und seine ihm innewohnende Würde zu respektieren. Schließlich
22 Siehe dazu weiter unten in diesem Beitrag unter IV.
23 Die Auswertung der einzelnen hier in Bezug genommenen Urteile ergibt sich aus Rossa, E. (2014). Op. cit., s. 81 ff.
24 So speziell zu dem Begriff der Partizipation in Art. 12 UN-KRK Schmahl, S. (2013). Op. cit. Art. 12 Rn. 21.
ist dem Bundesverfassungsgericht uneingeschränkt zu folgen, wenn es feststellt, dass ein Kind "ein Wesen mit eigener Menschenwürde und dem eigenen Recht auf Entfaltung seiner Persönlichkeit im Sinne der Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG [ist]"25.
3. Innerstaatliche Geltung des Übereinkommens in Deutschland
Die Darstellung der innerstaatlichen Geltung der UN-Kinderrechtskonvention in Deutschland setzt zunächst an der generellen Beziehung von Völkerrecht und innerstaatlichem Recht an. Dabei soll an dieser Stelle nicht die Fülle an Theorien und Differenzierungen in den Blick genommen werden, doch soll zumindest kurz das Ergebnis der Untersuchung skizziert werden, um die deutsche Debatte um die innerstaatliche Geltung der Konvention nachvollziehbar werden zu lassen.
Grundsätzlich richtet sich die Einbeziehung von Völkervertragsrecht in deutsches Recht nach Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. Dieser fordert für Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes. Der staatliche Rechtsakt, der auch als Vollzugsgesetz26 beschrieben werden kann, verfügt als Rechtsanwendungsbefehl den innerstaatlichen Vollzug des Völkerrechts, ohne dabei den Charakter der Norm als Völkerrecht zu berühren27. Als Folge des Vollzugsgesetzes können die innerstaatlichen Rechtssubjekte, die bereits als Adressaten im völkerrechtlichen Vertrag angelegt sind, ohne Zwischenschritt von diesem auch innerstaatlich erfasst — also berechtigt und verpflichtet — werden28.
Für die UN-Kinderrechtskonvention stellte das bereits erwähnte Zustimmungsgesetz von Bundestag und Bundesrat vom 17. Februar 1992 29 das
25 BVerfGE24, 119 (144). Link: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv024119.html [Zugriff am 15 March 2019].
26 Die hier vertretene Auffassung orientiert sich an der Vollzugslehre und steht damit in Ablehnung zur Transformationslehre; siehe zu beiden Theorien und den dahinterstehenden dogmatischen Feinheiten bei Rossa, E. (2014). Op. cit., s. 37 ff.
27 Pfeffer, R. (2009). Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht. Eine kritische Betrachtung alter und neuer Lehren unter besonderer Berücksichtigung der Europäischen Menschenrechtskonvention. Tübingen: Mohr Siebeck, s. 134.
28 Niedobitek, M. (2001). Das Recht der grenzüberschreitenden Verträge. Bund, Länder und Gemeinden als Träger. Tübingen: Mohr Siebeck, s. 166 f.
29 Bundesgesetzblatt. II 1992, 121.
Vollzugsgesetz im Sinne des Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG dar. Infolge dieses Gesetzes erlangte die UN-Kinderrechtskonvention innerstaatliche Geltung in Deutschland und den Rang eines einfachen Bundesgesetzes30. Wie sich aus Art. 20 Abs. 3 GG ableiten lässt, sind die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung ebenfalls an das Übereinkommen gebunden31.
Umstritten blieb jedoch eine von der innerstaatlichen Geltung zu unterscheidende Frage, nämlich die der unmittelbaren Anwendbarkeit der Konvention oder einzelner ihrer Bestimmungen. Angeheizt wurde die Debatte durch einen mittlerweile32 zurückgenommenen Vorbehalt der Bundesrepublik Deutschland in Form einer Ratifikationserklärung33, mittels derer die innerstaatliche Anwendbarkeit des Übereinkommens auf verschiedenen Gebieten beschränkt werden sollte. Aber auch die Rücknahme der Ratifikationserklärung führte nicht zu einer unbestrittenen Lösung der aufgeworfenen Problematik rund um eine unmittelbare Anwendbarkeit der UN-Kinderrechtskonvention.
Die Brisanz dieser Fragestellung liegt in dem Wesen der unmittelbaren Anwendbarkeit begründet. Grundsätzlich bindet ein völkerrechtlicher Vertrag die Parteien mit seinem Inkrafttreten, jedoch kann der Vertrag oder können einzelne seiner Normen unter gewissen Umständen zusätzlich unmittelbare Anwendbarkeit erlangen, die es Individuen ermöglicht, sich auf diese Rechtsnormen vor Gericht oder sonstigen staatlichen Behörden direkt zu berufen34. Dies hat dogmatisch zur Folge, dass eine Norm auch ohne zusätzliche Durchführungsvorschrift als verbindlich angesehen wird35. Es bedarf damit allein des im Vertragsgesetz enthaltenen Rechtsanwendungsbefehls, damit sich aus unmittelbar anwendbaren Vertragsnormen (self-executive — Vorschriften) Rechte und Pflichten für den jeweiligen Adressaten ergeben, während die Normen, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen, durch die Vertragspartner geachtet und eventuell im Wege konkretisierender Rechtsprechung ausgelegt werden müs-
30 Sternberg, N. (1999). Der Rang von Menschenrechtsverträgen im deutschen Recht unter besonderer Berücksichtigung von Art. 1 Abs. 2 GG. Berlin: Duncker & Humblot, s. 38 f.
31 Sachs, M., Battis, U., Hrsg. (2011). Grundgesetz. Kommentar. 6. Aufl. München: C.H. Beck. Art. 20 Rn. 107.
32 Der deutsche Vorbehalt zur UN-Kinderrechtskonvention wurde am 15. Juli 2010 zurückgenommen, siehe dazu und zu der Ratifikationserklärung insgesamt ausführlich Rossa, E. (2014). Op. cit., s. 33 ff.
33 Bundesgesetzblatt. II 1992, 990.
34 Keller, H. (2003). Rezeption des Völkerrechts. Eine rechtsvergleichende Studie zur Praxis des U.S. Supreme Court, des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften und des schweizerischen Bundesgerichts in ausgewählten Bereichen. Berlin: Springer, s. 13.
35 Geiger, R. (2013). Grundgesetz und Völkerrecht: mit Europarecht: die Bezüge des Staatsrechts zum Völkerrecht und Europarecht: ein Studienbuch. 6. Aufl. München: C.H. Beck. § 34 I. 1.
sen36. Die self-executive — Vorschriften unterscheiden sich demgemäß von den übrigen Vorschriften, da sie auch ohne innerstaatliche Konkretisierung bereits innerstaatliche Anwendungsreife besitzen37.
Ob ein Vertrag oder eine Norm unmittelbar anwendbar sind, ergibt sich regelmäßig nur in Ansehung der Vertragsnorm selbst, deren Auslegung sich auch im innerstaatlichen Recht nach den Art. 31 ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge richtet38. Das Vorliegen einer self-executive — Norm wird dann anzunehmen sein, wenn diese inhaltlich präzise und konkret ist, sie einen Adressaten berechtigt und verpflichtet und es keines weiteren innerstaatlichen Rechtsakts zu ihrer Anwendung bedarf39. Konkret bezogen auf die UN-Kinderrechtskonvention kann davon ausgegangen werden, dass zumindest Art. 3 des Übereinkommens, mithin der Vorrang des Kindeswohls, aufgrund seiner präzisen Fassung und seiner hervorgehobenen Funktion innerhalb des Systems der Kinderrechte unmittelbare Anwendbarkeit genießt.
Es gilt überdies im Zusammenhang mit der innerstaatlichen Geltung des Übereinkommens noch ein weiteres Problem zu lösen, das sich bei einer Kollision von Vertragsnormen mit gleichrangigen innerstaatlichen Vorschriften stellt. Aufgrund des Charakters des völkerrechtlichen Vertrages als einfaches Bundesgesetz käme es grundsätzlich zu einem Vorrang nachträglich erlassener Gesetze, selbst wenn diese im Widerspruch zu dem völkerrechtlichen Vertrag stünden40. Gegen eine Schwächung der innerstaatlichen Geltung sprechen jedoch zum einen der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit und zum anderen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Ersterer verpflichtet zu einer Auslegung nationaler Normen, die möglichst mit den durch Vertrag begründeten völkerrechtlichen Verpflichtungen übereinstimmt41. Etwas anderes soll dabei erst gelten, wenn eine ausdrückliche gesetzgeberische Abkehr von diesen völkerrechtlichen Bindungen existiert42. Das Bundesverfassungsgericht
36 Starck, C., Hrsg. (2010). Kommentar zum Grundgesetz. Bd. 2. München: C.H. Beck. Art. 59 Abs. 2 Rn. 95.
37 Münch von, I., Kunig, P., Hrsg. (2012). Grundgesetz-Kommentar. Bd. 1. München: C.H. Beck. Art. 59 Rn. 33.
38 a.a. O., Rn. 46.
39 Stein, T., Buttlar von, C. (2012). Völkerrecht. München: Vahlen. Rn. 187 sowie Bleckmann, A. (1970). Begriff und Kriterien der innerstaatlichen Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge. Berlin: Duncker & Humblot, s. 20.
40 Maunz, T., Schmidt-Bleibtreu, B., Klein, F., Bethge. H., Hrsg. (2013). Bundesverfassungsgerichtsgesetz.. Kommentar. München: C.H. Beck. § 80 Rn. 152.
41 Münch von, I., Kunig, P., Hrsg. (2012). Op. cit. Art. 59 Rn. 45.
42 Lorz, R.A. (2010). Nach der Rücknahme der deutschen Vorbehaltserklärung: Was bedeutet die uneingeschränkte Verwirklichung des Kindeswohlvorrangs nach der
weitete den innerstaatlichen Anwendungsbereich von Menschenrechtsverträgen zudem noch auf die Funktion eines stets heranzuziehenden Prüfungs- bzw. Auslegungsmaßstabes in grundrechtlichen Fragen aus43.
4. Ist eine Aufnahme von Kinderrechten in die deutsche Verfassung notwendig?
Diese Frage lässt sich kurz und knapp mit einem "Nein" beantworten. Dieses Ergebnis vermag auf den ersten Blick verwundern — insbesondere vor dem Hintergrund, dass es eine Vielzahl von Gegenstimmen in Wissenschaft und Politik zu verzeichnen gibt44. Jedoch resultiert die Antwort auf die eingangs gestellte Frage auf einer gründlichen Abwägung der Für- und Gegenargumente vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Gewährleistungen für Kinder.
Dabei gilt es zunächst festzustellen, welche Rechtspositionen für Kinder konkret Eingang in die Verfassung finden sollen. Die Vorschläge orientieren sich stark an den Grundbedürfnissen von Kindern, wie sie auch in der UN-Kinderrechtskonvention festgelegt sind. Angelehnt an die "general principles" wird eine Normierung von Schutz-, Förderungs- und Partizipationsrechten gefordert45. Weiterhin umfassen die Vorschläge eine ausdrückliche Festschreibung des Kindeswohlvorrangs46.
UN-Kinderrechtskonvention im deutschen Recht?Berlin: AGJ, s.10 f.; siehe dazu auch ausdrücklich BVerfGE74, 358 (370). Link: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv074358.html [Zugriff am 27 March 2019].
43 BVerfGE74, 358 (370) sowie BVerfGE111, 307 (317, 329) [Link: http://www.servat. unibe.ch/dfr/bv111307.html hinsichtlich [Zugriff am 27 March 2019]] der EMRK sowie BVerfGE128, 282 (306) [Link: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv128282.html [Zugriff am 27 March 2019]] für das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen.
44 Siehe zu den Argumenten der Befürworter einer Verankerung von Kinderrechten in der Verfassung ausführlich Rossa, E. (2014). Op. cit., s. 113 ff.
45 So beispielsweise Liebel, M. (2013). Antworten zu 1 und 2 im Rahmen des Öffentlichen Expertengespräches zum Thema "Kinderrechte ins Grundgesetz" am 20. Februar 2013, Kommissionsdrucks. 17/24 v. 18.02.2013. [online] Deutscher Bundestag. Link: https://www.bundes-
tag.de/ausschuesse18/a13/kiko/Oeffentliche_Veranstaltungen/Oeffentl__Expertengespr_
Kinderrechte_ins_GG/ [Zugriff am 17 March 2014] sowie Wiesner, R. (2013). Antwort zu 2 und 4 im Rahmen des Öffentlichen Expertengespräches zum Thema "Kinderrechte ins Grundgesetz" am 20. Februar 2013, Kommissionsdrucks. 17/25 v. 19.02.2013. [online] Deutscher Bundestag. Link: https://www.bundestag.de/ausschuesse18/a13/kiko/Oeffentliche_Veranstaltun-gen/Oeffentl__Expertengespr_Kinderrechte_ins_GG/ [Zugriff am 17 March 2014].
46 Das befürworten beispielsweise Lütkes, A., Sedlmayr, S. (2012). Auswirkungen einer Grundrechtsänderung auf den Schutz, die Teilhabe und die Förderung von Kindern und Jugendlichen. Familie, Partnerschaft, Recht, s. 190.
Sämtliche dieser Rechtspositionen finden sich jedoch in den einschlägigen Artikeln des Grundgesetzes sowie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wieder. Dass Letztere ebenfalls als Quelle nationaler Kinderrechte heranzuziehen ist, wird teilweise kritisiert, da es den Rechtsanwendern nicht zuzumuten sei, verschiedene Quellen rezipieren zu müssen, um den Normgehalt des Grundgesetzes zu erfassen47. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass es zu der grundsätzlichen Befugnis und Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts gehört, das Grundgesetz auszulegen und in dieser Form fortzuentwickeln48. Eine gedankliche und dogmatische strikte Trennung der Verfassung und der auf sie bezogenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts widerspräche insofern dem auf dieses Wechselspiel ausgelegten System.
Die nun in den Blick zu nehmenden Verfassungsartikel sind namentlich Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG sowie Art. 6 GG. Das „allgemeine Persönlichkeitsrecht" ist dabei ein richterrechtlich entwickeltes Grundrecht und wird aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG herausgelesen, wobei es die Dogmatik des Menschenwürdeschutzes mit der der allgemeinen Handlungsfreiheit verbindet49. Die Wirkung dieses Grundrechts im Kontext der Kinderrechte wird vornehmlich dadurch bestimmt, dass das allgemeine Persönlichkeitsrecht als "Persönlichkeitswerdungsrecht" bzw. "Menschwerdungsrecht"
47 Eichholz, R. (2013). Antwort zu 1 im Rahmen des Öffentlichen Expertengespräches zum Thema "Kinderrechte ins Grundgesetz" am 20. Februar 2013, Kommissionsdrucks. 17/21 v. 20.02.2013 [online] Deutscher Bundestag. Link: https://www.bundestag.
de/ausschuesse18/a13/kiko/Oeffentliche_Veranstaltungen/Oeffentl_Expertengespr_
Kinderrechte_ins_GG/ [Zugriff am 17 March 2014]; Benassi, G. (2012). Kinderrechte mit Kindeswohlvorrang ins Grundgesetz. Wege zur Umsetzung der Kinderrechte nach der Rucknahem der deutschen Vorbehaltserklarung. Nachrichtendienst des Deutschen Vereins, (3), s. 100 sowie Hohmann-Dennhardt, C. (2012). Kinderrechte ins Grundgesetz — warum? Familie, Partnerschaft, Recht, s. 187.
48 Bezüglich der Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts siehe bei Maunz T., in: Maunz, T., Schmidt-Bleibtreu, B., Klein, F., Bethge. H., Hrsg. (2013). Op. cit. Art. 94 Rn. 4. Danach entspricht es gerade der Funktion des Bundesverfassungsgerichts, Rechtsgüter gegeneinander abzuwägen und deren verfassungsrechtlich konstruiertes Verhältnis zu konkretisieren; daneben siehe auch Schuler-HarmsM., in: Schuler-Harms, M. (2009). Kinder in den Mittelpunkt — und ins Grundgesetz. In: K. Justiz, Hrsg. Verfassungsrecht und gesellschaftliche Realität: Dokumentation: Kongress "60 Jahre Grundgesetz: Fundamente der Freiheit stärken" der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen am 13./14. März 2009 in Berlin. Baden-Baden: Nomos, s. 141.
49 Münch von, I., Kunig, P., Hrsg. (2012). Op. cit. Art. 2 Rn. 30. Weiterführende Hinweise zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht, seiner Entwicklung und Einordnung geben beispielsweise Kube H., in: Isensee, J., Kirchhof, P., Hrsg. (2010). Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. VII. Heidelberg: C.F. Müller. § 148 Rn. 28 ff. sowie Starck, C., Hrsg. (2010). Op. cit. Art. 2 Abs. 2 Rn. 86 ff., 170 ff.
ausgelegt wird50. Damit schützt Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG nicht nur die Privatsphäre des Kindes sondern auch das Recht auf Entwicklung seiner Persönlichkeit innerhalb der Gesellschaft51. Die Ausgestaltung dieser Garantien kann im Einzelfall sehr unterschiedliche Ausprägungen erfahren und gewährleistet einen umfassenden Schutz der kindlichen Interessen im Hinblick auf eine möglichst ungestörte Entwicklung. So bindet das Recht des Kindes aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG ebenso die Eltern in Ausübung ihrer elterlichen Sorge52 und ist bei jeder das Kind betreffenden Maßnahme zu berücksichtigen. Dies verdeutlicht bereits die durch die Verfassung gewährleistete Umsetzung der benannten Verpflichtungen aus der UN-Kinderrechtskonvention, die ebenfalls die Partizipation des Kindes und den unbedingten Kindeswohlvorrang umfassen.
Ebenso handelt es sich bei Art. 6 GG um eine für den Kinderrechtsschutz essentielle Bestimmung, die eng mit den Gewährleistungen des Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG verbunden ist53. Art. 6 Abs. 2 GG lautet: "Pflege und Erziehung der Kinder sind das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht. Über ihre Betätigung wacht die staatliche Gemeinschaft". Grundsätzlich obliegt die Verantwortung für ein Kind damit den Eltern. Kommen sie dieser Verantwortung nicht nach, so ist subsi-diär der Staat zum Eingreifen und zur Übernahme der Pflege und Erziehung des Kindes verpflichtet. Gradmesser für den Punkt der Notwendigkeit staatlichen Eingreifens bildet laut Bundesverfassungsgericht wiederum die Gewährleistung des Kindeswohls54.
Art. 6 Abs. 2 GG enthält allerdings seit einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 1. April 2008 auch ein eigenes Recht des Kindes55. So führt das Gericht aus, dass mit der "den Eltern durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG auferlegten Pflicht gegenüber dem Kind, es zu pflegen und zu erziehen, (...) das Recht des Kindes auf Pflege und Erziehung durch seine Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG [korrespondiert]"56. Das Bundesverfassungsgericht spielt damit auf die dargestellte Dogmatik des allgemeinen Persönlichkeitsrechts an,
50 Jeand'Heur, B. Op. cit. S. 18 f.
51 Kube H., in: Isensee, J., Kirchhof, P., Hrsg. (2010). Op. cit. § 148 Rn. 48.
52 Maywald, J. (2009). Zum Begriff des Kindeswohls. Impulse aus der UN-Kinderrechtskonvention. IzKK-Nachrichten, (1), s. 18.
53 Rossa, E. (2014). Op. cit., s. 100.
54 BVerfGE24, 119 (144). Link: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv024119.html [Zugriff am 19 March 2019].
55 BVerfGE121, 69. Link: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv121069.html [Zugriff am 19 March 2019].
56 BVerfGE121, 69 (93).
dessen Verwirklichung als "Menschwerdungsrecht" in der Verantwortung der Eltern liegt. Ebenso fasste es das Bundesverfassungsgericht in einer Entscheidung vom 19. Februar 2013, in der es auf die "vom Gesetzgeber näher auszugestaltende Schutzverantwortung für die Persönlichkeitsentwicklung des Kindes" eingeht, die sowohl Aufgabe der Eltern als auch des Staates sei und auf deren pflichtgemäße Ausübung das Kind einen Anspruch aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG habe57.
Neben der Auflistung dieser spezifischen Gewährleistungen für Kinder ist festzustellen, dass die Geltung der Grundrechte insgesamt für Kinder uneingeschränkt ist, weil Kinder grundrechtsfähig und damit Grundrechtsträger sind58. Die Eröffnung des Schutzbereichs ist altersunabhängig 59, wobei allenfalls die Ausübung des Grundrechts abhängig vom Reifegrad eingeschränkt werden kann60. Die auf der Würde des Menschen basierende Konzeption des Kindeswohlbegriffs gewährleistet eine umfassende Berücksichtigung der Interessen des Kindes, die sich nicht nur im Grundgesetz sondern auch in den einfachgesetzlichen Normen widerspiegelt.
Darüber hinaus ist bei einer Abwägung der Argumente für und gegen eine Aufnahme von Kinderrechten in die Verfassung zu berücksichtigen, dass der Kindeswohlvorrang aus Art. 3 UN-KRK neben der verfassungsrechtlichen Normierung ebenfalls bereits aufgrund des Normcharakters als self-executive unmittelbare Anwendbarkeit genießt61. Wie bereits dargestellt, wird die innerstaatliche Anwendbarkeit des Übereinkommens insgesamt zusätzlich noch durch das Prinzip der Völkerrechtsfreundlichkeit unterstützt, sodass sämtliche Kinderrechte des Übereinkommens in Deutschland (vorrangig) zu beachten sind.
Die Geltung des Kindeswohls und seinen Vorrang noch einmal ausdrücklich im Grundgesetz festzulegen, hätte daher eine lediglich deklaratori-sche Wirkung, die auf die konkreten Lebensumstände eines Kindes keine unmittelbare Auswirkung hätte. Vielmehr wäre es innerhalb des Konzeptes von Verfassung und einfachgesetzlichen Normen sinnvoller, auf ebendieser nachgeschalteten Ebene anzusetzen und die Position von Kindern im Falle von Missständen mittels einfachrechtlicher Bestimmungen gezielt zu verbessern.
57 BVerfGE133, 59 (74). Link: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv133059.htm [Zugriff am 19 March 2019].
58 So beispielsweise Hohm, K.-H. (1986). Grundrechtsträgerschaft und "Grundrechtsmündigkeit" Minderjähriger am Beispiel öffentlicher Heimerziehung. Neue Juristische Wochenschrift, (50), s. 3108.
59 Lorz, R.A. (2003). Der Vorrang des Kindeswohls nach Art. 3 der UN-Kinderrechtskonvention in der deutschen Rechtsordnung. Berlin: Arbeitsgemeinschaft für Jugendhilfe, s. 40.
60 Hufen, F. (2009). Staatsrecht II: Grundrechte. München: C.H. Beck. § 6 Rn. 41.
61 Dazu auch Lorz, R.A. (2010). Op. cit., s. 9.
5. Das Mitteilungsverfahren
Nachdem nun Inhalt und innerstaatliche Geltung des Übereinkommens skizziert sind und auch die verfassungsrechtliche Situation von Kindern in Deutschland beleuchtet wurde, soll sich nun noch den (internationalen) Durchsetzungsmechanismen der UN-Kinderrechtskonvention gewidmet werden. Dabei ist zwischen dem Berichtsverfahren, das in Art. 44 UN-KRK geregelt ist, und dem Mitteilungsverfahren, dem das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsver-fahren62 zugrunde liegt, zu unterscheiden.
Das Berichtsverfahren soll der "internationalen Kontrolle [dienen], die ausgeübt wird, um die Fortschritte bei der Verwirklichung der von den Vertragsstaaten übernommenen Verpflichtungen zu prüfen"63. Zuständig für diese Form der Kontrolle ist der Kinderrechtsausschuss, der aus zehn Sachverständigen "von hohem sittlichen Ansehen und anerkannter Sachkenntnis auf dem von diesem Übereinkommen erfassten Gebiet"64 zusammengesetzt ist. Diesem ist gemäß Art. 44 Abs. 1 UN-KRK nach jeweiligem Inkrafttreten des Übereinkommens innerhalb von zwei Jahren (Art. 44 Abs. 1 lit. a UN-KRK) und danach alle fünf Jahre (Art. 44 Abs. 1 lit. b UN-KRK) von den Vertragsstaaten ein Bericht über die getroffenen Maßnahmen zur Verwirklichung der Kinderrechte im eigenen Land zu erstatten. Die Berichte müssen nach Art. 44 Abs. 6 UN-KRK zusätzlich in dem jeweiligen Staat selbst bekanntgemacht und verbreitet werden. Gemäß Art. 45 lit. d UN-KRK "kann der Ausschuss aufgrund der Angaben [...] Vorschläge und allgemeine Empfehlungen unterbreiten"65. Eine Bindungswirkung dieser Empfehlungen existiert allerdings nicht, sodass ihre Befolgung nicht zentral durchgesetzt werden kann66.
Das Berichtsverfahren ist stark auf eine Zusammenarbeit von Kinder-rechtsausschuss, Staaten und Nichtregierungsorganisationen ausgelegt, um die Rechte von Kindern möglichst kooperativ und damit wirkungsvoll um-
62 A/RES/66/138.
63 Denkschrift der Bundesregierung zu dem Übereinkommen, abgedr. in: BT-Drucks. 12/42 v. 24.01.1991. S. 53. Link: https://dejure.org/Drucksachen/Bundestag/BT-Drs._12/42 [Zugriff am 17 March 2019].
64 So der Wortlaut von Art. 43 Abs. 2 S. 1 UN-KRK.
65 Die sog. "Concluding Observations" formulieren die Ergebnisse der kritischen Prüfung des Standes der Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention in dem jeweiligen Vertragsstaat und zeigen eventuelle Defizite öffentlich auf. Sie bilden zudem die Grundlage der "General Comments" des UN-Kinderrechtsausschusses, in denen verschiedene Probleme oder Auslegungsfragen hinsichtlich der materiellen Rechtspositionen für Kinder diskutiert werden.
66 Schmahl, S. (2013). Op. cit. Art. 44/45 Rn. 24.
und durchsetzen zu können67. Neben diesem grundsätzlich positiven Aspekt weist das etablierte Kontrollverfahren allerdings auch negative Seiten auf. Diese liegen zum einen in der hohen Arbeitsbelastung des Kinderrechtsausschusses, die eine zügige Begutachtung der Berichte und Erarbeitung von Empfehlungen verhindert68. Zum anderen ist entgegen der vertraglich begründeten Verpflichtung eine eher nachlässige Mitwirkung verschiedener Staaten in Form von Verzögerungen bei Erstellung und Einreichung der Berichte zu beklagen69. Am schwersten aber wiegt die bereits benannte fehlende Durchsetzbarkeit einer Umsetzung der Empfehlungen des Kinderrechtsausschusses. Die nicht vorhandene Möglichkeit einer Sanktionierung unterlassener Abhilfe von Missständen führt zwangsläufig zu einer Schwächung des internationalen Kinderschutzes.
Ein Verfahren, das dementgegen eine Stärkung der Durchsetzung der Rechte von Kindern bewirken soll, ist das Mitteilungsverfahren. Es wurde 2010 von einer Arbeitsgruppe entworfen, deren Ziel es war, eine konsensfähige Konzeption des Verfahrens zu entwickeln, mit der sich möglichst viele Staaten identifizieren würden70. Neben dem Verfahren als solchem liegt ein Ergebnis der Bemühungen auch in der Bestimmung der Reichweite der konkret einklagbaren Rechte. Aus Gründen der Wahrung der Homogenität des Menschenrechtsschutzes können mittels der Individualbeschwerde71 sowohl die Rechte der UN-Kinderrechtskonvention als auch die der beiden Fakultativprotokolle geltend gemacht werden72. Auch die Beschwerdefähigkeit des Kindes war Gegenstand der Beratungen der Arbeitsgruppe. Dabei stan-
67 Verhellen, E. (1994). Das UN-Übereinkommen über die Rechte des Kindes: Entstehungsgeschichte, Inhalte und Ausblicke. In: E. Filier, Hrsg. Kinder, Kinderrechte und Kinderpolitik. Wien: European Centre for Social Welfare Policy and Research. s. 65 f.
68 Krappmann, L. (2009). Ein Individualbeschwerdeverfahren für die UN-Kinderrechtskonvention. IzKK-Nachrichten, (1), s. 50.
69 Für einen Überblick über die Anzahl und den Zeitraum der eingereichten Berichte der Vertragsstaaten siehe beispielsweise die Auflistung in dem Bericht des Kinderrechtsausschusses, Committee on the rights of the child, Submission of the reports by states parties, UN Doc. CRC/C/53/2 v. 11. November 2009. Report of the Committee on the Rights of the Child. (2010) New York: United Nations. S. 4 ff.
70 Human Rights Council, Open-ended Working Group on an optional protocol to the Convention on the Rights of the Child to provide a communications procedure, UN Doc. A/HRC/RES/13/3 v. 14 April 2010.
71 Dieser Begriff wird synonym mit dem Mitteilungsverfahren verwandt.
72 Dies ist nachzulesen bei Human Rights Council, Report of the Open-ended Working Group on an optional protocol to the Convention on the Rights of the Child to provide a communications procedure, UN Doc. A/HRC/17/36 v. 25. Mai 2011, Rn. 36; die endgültige Fassung des Fakultativprotokolls ergibt sich aus dem Wortlaut seines Art. 5 Abs. 1.
den sich zwei Vorschläge gegenüber, die eine eigene Beschwerdefähigkeit des Kindes 73 oder eine Vertretung des Kindes durch die Eltern74 favorisierten. Um Kindern letztlich aber eine Beschwerdemöglichkeit auch bei entgegenstehendem Willen der Eltern zu ermöglichen, wurde eine selbstständige Beschwerdemöglichkeit von Kindern normiert75.
Als Beteiligter eines Individualbeschwerdeverfahrens ist zunächst das Kind als Beschwerdeführer zu nennen. Gemäß Art. 5 Abs. 1 des Fakultativprotokolls setzt eine Individualbeschwerde ein in der Person des Beschwerdeführers verletztes Recht aus dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes oder den beiden dazu ergangenen Fakultativprotokollen durch einen Vertragsstaat des Übereinkommens voraus. Der sehr weit gehaltene Wortlaut der Norm, die nicht ausdrücklich von einem „Kind" im Sinne der Konvention spricht, soll unterstreichen, dass eine Individualbeschwer-de auch noch eingelegt werden kann, wenn die Verletzung des Rechts zeitlich vor Eintritt der Volljährigkeit liegt, die Mitteilung an den Kinderrechts-ausschuss jedoch danach76. Ebenso ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 UN-KRK, dass die Verletzung eines Rechts mittels der Individualbeschwerde auch von einer Personengruppe geltend gemacht werden kann. Darüber hinaus ist nach dem Wortlaut der Norm auch trotz bestehender Beschwerdefähigkeit des Kindes das Einreichen einer Individualbeschwerde im Namen eines verletzten Kindes möglich. Dies stellt die notwendige Konsequenz des Umstandes dar, dass Kinder erst ab Erreichen eines bestimmten Reifegrades in der Lage sind, für ihre Rechte selbst einzutreten und bis dahin der Vertretung bedürfen77.
Art. 5 Abs. 2 des Fakultativprotokolls knüpft an die Möglichkeit einer Vertretung jedoch strenge Voraussetzungen. Danach muss das verletzte Individuum oder die Personengruppe der Vertretung zustimmen, "es sei denn, der Verfasser [der Mitteilung] kann rechtfertigen, ohne eine solche
73 Human Rights Council, Report of the Open-ended Working Group on an optional protocol to the Convention on the Rights of the Child to provide a communications procedure, UN Doc. A/HRC/17/36 v. 25. Mai 2011, Rn. 39, 41.
74 Ebd., Rn. 39.
75 Löhr, T. (2011). Die Individualbeschwerde zur Kinderrechtskonvention. MenschenRechtsMagazin, (2), s. 120 sowie Art. 5 Abs. 1 des Fakultativprotokolls.
76 Cremer, H. (2014). Neue Beschwerdemöglichkeit für Kinder. Das dritte Fakultativprotokoll zur UN-Kinderrechtskonvention. Vereinte Nationen, (1), s. 24.
77 Dazu auch mit weiterführenden Anmerkungen Payandeh, M. (2014). Die Individualbeschwerde zum Kinderrechtsausschuss der Vereinten Nationen. Das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren aus der Perspektive der deutschen Rechtsordnung. Berlin: National Coalition, s. 24.
Zustimmung in ihrem Namen zu handeln" 78. Die Verfahrensordnung des Kinderrechtsausschusses 79, die er sich gemäß Art. 3 Abs. 1 S. 1 des Fakultativprotokolls zur Erfüllung seiner Aufgaben gegeben hat, erläutert dabei den Sinn dieses Zustimmungserfordernisses. Die Rule 13 Abs. 2 der Verfahrensordnung bestimmt danach in Übereinstimmung mit dem Fakultativprotokoll, dass eine Beschwerde nicht gegen den Willen des vertretenen Kindes oder der Personengruppe eingelegt werden soll. Auch stellt es danach eine Aufgabe des Kinderrechtsausschusses dar, jeglichen Verdacht auf eine durch Druck zustande gekommene Zustimmung auszuräumen80. Kommt der Kinderrechtsausschuss hingegen zu dem Ergebnis, dass die Beschwerde nicht im Interesse des Kindes liegt, so ist es ihm möglich, eine Prüfung der Beschwerde gemäß Art. 3 Abs. 2 HS. 2 des Fakultativprotokolls abzulehnen.
Die gemäß Art. 5 Abs. 2 des Fakultativprotokolls zusätzlich noch bestehende Möglichkeit einer Rechtfertigung des Handelns in Vertretung bei mangelnder Zustimmung des Vertretenen kommt nur in solchen Fällen in Betracht, in denen der Vertretene (noch) keine Einwilligungsfähigkeit aufweist. Da gleichwohl auch in diesen Fällen ein kind- und interessengerechtes Verfahren vor dem Kinderrechtsausschuss gewährleistet werden soll, bestimmt Rule 13 Abs. 3 der Verfahrensordnung, dass der vertretene Beschwerdeführer durch den Kinderrechtsausschuss über die Beschwerde in Kenntnis gesetzt und möglichst in Form einer Anhörung beteiligt werden soll.
Als weiteren möglichen Beschwerdeführer nennt Art. 12 Abs. 1 des Zusatzprotokolls auch den Vertragsstaat selbst, der eine Beschwerde dann einlegen kann, sofern ein anderer Vertragsstaat vermeintlich die Rechte der genannten Verträge verletzt hat. Voraussetzung für eine solche Form der Beschwerdeführereigenschaft ist allerdings in Übereinstimmung mit der Norm die grundsätzliche Zustimmung eines Vertragsstaates zu dieser Form des Mitteilungsverfahrens.
Als Beschwerdegegner ist jeweils der Staat, der die verletzende Handlung begangen haben soll, zu beteiligen. Für die Zulässigkeit eines solchen Verfahrens ist zum einen erforderlich, dass der betreffende Staat auch Vertragsstaat
78 Siehe den Wortlaut des Art. 5 Abs. 2 des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren.
79 Committee on the rights of the child, Rules of procedure under the Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a communications procedure, UN Doc. CRC/C/62/3 v. 8. April 2013; gemäß Art. 3 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 des Fakultativprotokolls dient die Verfahrensordnung insbesondere der Sicherung eines kindgerechten sowie manipulationsfreien Beschwerdeverfahrens.
80 Dazu auch Payandeh, M. (2014). Op. cit., s. 24 f.
des Fakultativprotokolls ist sowie zum anderen, dass er Vertragsstaat der Verträge ist, denen die als verletzt gerügten Rechte entstammen81.
Das Beschwerdeverfahren selbst basiert wie sämtliche Bestimmungen der UN-Kinderrechtskonvention und ihrer Fakultativprotokolle auf dem Grundsatz der Berücksichtigung des Kindeswohls. Speziell für das Mitteilungsverfahren ergibt sich die besondere Beachtung dieses Prinzips aus Art. 2 des Zusatzprotokolls. Gemäß Art. 2 S. 2 des Zusatzprotokolls soll zur optimalen Wahrung des Kindeswohls und damit der Interessen des Kindes seine Meinung in das Verfahren und die Entscheidungen einbezogen werden. Eine Form der Ermittlung des Kindeswohls stellt auch hierbei wieder die Anhörung des Kindes dar.
Der Ablauf eines Mitteilungsverfahrens ist schnell skizziert. Nach Eingang einer Beschwerde beim Kinderrechtsausschuss prüft dieser zunächst deren Zulässigkeit. Die Voraussetzungen der Zulässigkeit einer Mitteilung normiert Art. 7 des Zusatzprotokolls, der acht Zulässigkeitshindernisse enthält. Als Zulässigkeitskriterium ist danach beispielsweise Art. 7 lit. e des Protokolls zu nennen, wonach der Kinderrechtsausschuss eine Mitteilung für unzulässig erklärt, "wenn nicht alle zur Verfügung stehenden innerstaatlichen Rechtsbehelfe erschöpft worden sind"82. Die nicht nachweisbare Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs stellt überdies nur dann kein Zulässigkeitshin-dernis dar, "wenn das Verfahren bei der Anwendung solcher Rechtsbehelfe unangemessen lange dauert oder keine wirksame Abhilfe erwarten lässt"83.
Ist die Individualbeschwerde zulässig, übermittelt der Kinderrechtsaus-schuss dem betroffenen Vertragsstaat sämtliche Anschuldigungen auf vertraulichem Wege84. Gemäß Art. 8 Abs. 2 des Fakultativprotokolls sind dem Vertragsstaat ab diesem Zeitpunkt sechs Monate zuzubilligen, um gegenüber dem Kinderrechtsausschuss schriftlich auf die ihm vorgeworfene Rechtsverletzung einzugehen und sich zu verteidigen. Sind sowohl die Mitteilung als auch die schriftliche Stellungnahme des potentiellen Verletzerstaates beim Kinderrechtsausschuss eingegangen, beginnt die eigentliche Prüfung durch den Ausschuss. Art. 10 Abs. 1 des Protokolls legt dabei fest, dass die Prüfung des Kinderrechtsausschusses schnellstmöglich und nach Maßgabe des Absatzes 2 in nichtöffentlicher Sitzung erfolgen muss. Dabei soll der Kinderrechts-
81 Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren.
82 Siehe dazu den Wortlaut des Art. 7 lit. e des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren.
83 a.a. O.
84 Siehe Art. 8 Abs. 1 des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren.
ausschuss gemäß Art. 9 des Protokolls vor allem versuchen, eine gütliche Einigung der Konfliktparteien zu erzielen, indem er beiden nach Abs. 1 "seine guten Dienste zur Verfügung [stellt]". Kommt eine gütliche Einigung hingegen nicht zustande, übermittelt der Kinderrechtsausschuss dem Beschwerdeführer und dem betroffenen Staat gemäß Art. 10 Abs. 5 des Protokolls das Ergebnis der Prüfung sowie eventuelle Empfehlungen.
Art. 11 des Zusatzprotokolls enthält die möglichen Folgemaßnahmen der Prüfung einer Mitteilung durch den Kinderrechtsausschuss. Nach dessen Abs. 1 zieht der Vertragsstaat "die Auffassungen des Ausschusses zusammen mit etwaigen Empfehlungen gebührend in Erwägung und unterbreitet dem Ausschuss eine schriftliche Antwort". Dabei bestimmt Art. 11 des Zusatzprotokolls eine Frist von sechs Monaten. Eine weitere Folgemaßnahme findet sich in Art. 15 des Protokolls. Danach kann der Kinderrechtsausschuss — nach erteilter Zustimmung des Vertragsstaates — unterstützende Kräfte, zu denen die "Sonderorganisationen, Fonds und Programme[...] der Vereinten Nationen und andere[...] zuständige[...] Stellen" zählen, über die Ergebnisse der Beschwerde und die daraufhin ergangenen Empfehlungen informieren. Ziel dieses Einbezugs der unterstützenden Kräfte ist die fachliche Beratung des Vertragsstaates bei Umsetzungsschwierigkeiten der Empfehlungen oder der Konvention selbst. Zudem sollen die genannten Organisationen mit ihrer Beteiligung gemäß Art. 15 Abs. 2 des Protokolls die Umsetzung der Empfehlungen des Kinderrechtsausschusses durch internationale Maßnahmen gezielt vorantreiben können.
6. Zusammenfassung
Die Bewertung dieses neu geschaffenen Mechanismus' zur Um- und Durchsetzung von Kinderrechten muss sowohl die Vor- als auch die Nachteile hinreichend gegeneinander abwägen. Dabei stehen zahlreiche Vorzüge einem fast übermächtig wirkenden Nachteil gegenüber: der mangelnden Möglichkeit einer Sanktionierung konventionswidrigen Verhaltens.
Doch seien zunächst die positiven Seiten skizziert: Mit dem Mitteilungsverfahren wurde erstmalig ein Verfahren im internationalen Menschenrechtsschutz geschaffen, das auf ein durchgängig kindgerechtes Verfahren angelegt ist. Damit fällt es Kindern fortan leichter, die Verletzung ihrer Rechte zu rügen und auch die internationale Staatengemeinschaft wird auf den besonderen Stellenwert von Kinderrechten zukünftig stärker hingewiesen. Ebenso lässt die erwähnte Erforderlichkeit der Ausschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs vor Einreichung einer zulässigen Beschwerde erhoffen, dass die Gewährleistungen für Kinder auch innerstaatlich effektiver durchgesetzt wer-
den können oder zumindest ein innerstaatlicher Weg der Rechtsdurchsetzung für Kinder geschaffen wird. Für den Kinderrechtsausschuss vermag die nun noch präsentere Rolle seine Wahrnehmung in der Staatengemeinschaft als Kontrollorgan sowie als zentrales Organ und Hüter der Rechtspositionen von Kindern zu stärken. Damit wird seinen Empfehlungen gleichsam mehr Gewicht verliehen und die Staaten zeigen sich vermutlich eher bereit, ihrer Berichtspflicht rechtzeitig nachzukommen, sodass die gestärkte Position des Kinderrechtsausschusses mittelbar auch dem Berichtsverfahren nach Art. 44 UN-KRK zugutekommen kann.
Dem gegenüber stehen aber — wie bereits bemerkt — auch negative Aspekte des Berichtsverfahrens. Als praktisch wichtiges und abhilfebedürftiges Problem ist die starke Arbeitsüberlastung des Kinderrechtsausschusses zu konstatieren, der neben den Staatenberichten nun zusätzlich die Mitteilungen bearbeiten muss. Aber auch die mangelnde Effektivität des Rechtsbehelfs ist als negativ zu bewerten. Dem Kinderrechtsausschuss wurden in dem Fakultativprotokoll keine Möglichkeiten einer Sanktionierung der Nichtbefolgung seiner Empfehlungen an die Hand gegeben. Eine Pflicht zur (zwingenden) Befolgung der Empfehlungen ließe sich auch nicht aus der Unterwerfung der Staaten unter das Regime des Fakultativprotokolls herleiten. Dem stehen insbesondere der weite Wortlaut des Protokolls sowie sein Grundprinzip des Dialoges entgegen. Zudem ist den Staaten stets unbenommen, bei der Ratifizierung des Protokolls Vorbehalte einzulegen, um eine derartige Verbindlichkeit für sich auszuschließen.
Jedoch ließe sich eine Durchsetzung der Kinderrechte abseits des Berichts- und Mitteilungsverfahrens auf Grundlage der Regeln des allgemeinen Völkerrechts — insbesondere der des völkerrechtlichen Delikts erwägen. So könnte eine Rechtsverletzung gemäß der Regeln des völkerrechtlichen Delikts eine Pflicht des Verletzerstaates zur Wiedergutmachung nach sich ziehen, die beispielweise in Form der Naturalrestitution gemäß Art. 35 der ILC-Artikel zur Staatenverantwortlichkeit85 oder auch Genugtuung nach Art. 37 der ILC-Artikel zur Staatenverantwortlichkeit erfolgen könnte. Dieser Möglichkeit stehen allerdings mehrere Aspekte entgegen. So muss aufgrund des Umstandes, dass bereits Sanktionsregeln für die Verletzung von Kinderrechten in Form des Beschwerde- und Mitteilungsverfahrens für die UN-Kinderrechtskonvention bestehen, geprüft werden, ob diese Regeln
85 Gemeint sind die Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts der International Law Commission, General Assembly, Responsibility of States for internationally wrongful acts, UN Doc. A/Res. 56/83 v. 28. Januar 2002. URL: https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/56/83 [Zugriff am 17 March 2019].
nicht speziell zu denen des allgemeinen Völkerrechts sind und eventuell sogar ein self-contained régime darstellen86. Dagegen spricht, dass es das System des allgemeinen Menschenrechtsschutzes schwächen würde, wenn sich Staaten durch Unterwerfung unter ein vergleichsweise mildes Vertragsregime dem allgemeinen Völkerrecht entziehen könnten87. Auch widerspräche es dem Sinn des Mitteilungsverfahrens88, wenn ein Rückgriff auf das allgemeine Völkerrecht verwehrt bliebe, da das Ziel der Etablierung des Verfahrens gerade in der Gewährleistung des größtmöglichen Maßes an Schutz von Kinderrechten liegt, sodass jede Möglichkeit der Durchsetzung als wertvoll angesehen und nutzbar gemacht werden muss.
Zu bedenken bliebe bei einer Anwendbarkeit der allgemeinen völkerrechtlichen Regeln allerdings, dass die Rechtsfolgen einer Vertragsverletzung, wie Wiedergutmachung und Naturalrestitution, nicht Sanktionen des Mitteilungsverfahrens selbst wären. Diese Sanktionsmöglichkeiten träten vielmehr selbstständig, ohne Anwendung der Regeln des Zusatzprotokolls, neben die Empfehlungen des Ausschusses. Somit handelt es sich dem allgemeinen Völkerrecht entsprechend auch nicht um individuelle Rechtspositionen des Verletzten, sondern um die Geltendmachung eines Anspruchs des Staates gegen einen anderen Staat89, dessen Durchsetzung grundsätzlich ebenfalls nicht zentral erfolgen kann90.
Damit fällt die Bewertung des Mitteilungsverfahrens nicht durchweg positiv aus. Die Signalwirkung für den Kinderrechtsschutz ist allerdings ebenso wie die Bewusstmachung der internationalen Staatengemeinschaft für die Rechtspositionen von Kindern nicht zu unterschätzen und eine durchaus begrüßenswerte Entwicklung für den internationalen Menschenrechtsschutz.
86 Diese Problemstellung wird hier lediglich überblicksartig skizziert; für eine ausführliche Darstellung dieser Frage und ihrer Lösungsmöglichkeiten siehe Rossa, E. (2014). Op. cit., s. 157 ff.
87 So auch Ermacora, F. (1980). Uber die völkerrechtliche Verantwortlichkeit für Menschenrechtsverletzungen. In: H. Miehsler, E. Mock, B. Simma, I. Tammelo, Hrgs. Ius humanitatis. Festschrift zum 90. Geburtstag von Alfred Verdross. Berlin: Duncker & Hum-blot, s. 369 f.
88 Siehe zu dem ausdrücklichen Willen der Vertragsstaaten den Wortlaut der Präambel des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren, General Assembly, Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a communications procedure, UN Doc. A/RES/66/138 v. 19 Dezember 2011.
89 Hobe, S. (2008). Einführung in das Völkerrecht. 8. Aufl. Tübingen: UTB, s. 254.
90 Kempen, B., Hillgruber, С. (2012). Völkerrecht: Lehrbuch. 2. Aufl. München: C.H. Beck. § 34 Rn. 75; weiter zu bedenken sind jedoch die Pflichten „erga omnes", die vor allem für den internationalen Menschenrechtsschutz als positiv zu bewerten sind.
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INFORMATIONEN ÜBER DIE AUTORIN:
Rossa Elisabeth — Doktor, wissenschaftliche Mitarbeiterin, Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht, Rechtswissenschaftliche Fakultät, Universität zu Köln (Deutschland)
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Росса Элизабет — кандидат юридических наук, научный сотрудник Института международного и зарубежного публичного права, юридический факультет, Университет г. Кёльна (Германия)
AUTHOR'S INFO:
Elisabeth Rossa — Candidate of Legal Sciences, Research Fellow of the Institute of International Law and Foreign Public Law, Faculty of Law, University of Cologne (Germany)
FÜR ZITIERUNGEN:
Rossa, E. (2019). Die UN-Kinderrechtskonvention in Deutschland. Trudy Instituta go-sudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 14(2), pp. 87-113. DOI: 10.35427/2073-4522-2019-14-2-rossa
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Rossa E. Die UN-Kinderrechtskonvention in Deutschland // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2019. Т. 14. № 2. С. 87-113. DOI: 10.35427/2073-4522-2019-14-2-rossa
CITATION:
Rossa, E. (2019). Implementation of the Convention on the Rights of the Child in Germany. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 14(2), pp. 87-113. DOI: 10.35427/2073-4522-2019-14-2-rossa
