CC BY
304
МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА
Д-р экон. наук Л. Ф. Лебедева
ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА США: ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ
В статье проанализированы основополагающие цели и принципы иммиграционной политики США. В фокусе внимания - инициативы президента Б. Обамы; законопроект о безопасности границ, экономических возможностях и модернизации иммиграционной политики; ключевые тенденции иммиграции в США, роль иммигрантов в американской экономике.
Ключевые слова и словосочетания: иммиграционная политика США, занятость родившихся за пределами США, законопроект 2013 г. о безопасности границ, экономических возможностях и модернизации иммиграционной политики.
Иммиграционная реформа была заявлена как один из основных приоритетов еще в предвыборной платформе Б. Обамы. Однако с приходом в Белый дом в январе 2009 г. администрации Б. Обамы пришлось отложить ее осуществление, сосредоточившись на преодолении последствий глобального кризиса. Реформирование иммиграционной политики остается на повестке дня второго президентского срока Б. Обамы. 27 июня 2013 г. сенат США принял законопроект о безопасности границ, экономических возможностях и модернизации иммиграционной политики (Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization bill 2013), тем самым одобрив иммиграционную реформу (68 сенаторов проголосовали «за», 32 - «против»). Но войдет ли Б. Обама в историю как реформатор иммиграционного законодательства, во многом зависит от расклада сил в конгрессе. Осталось получить одобрение палаты представителей.
Речь идет о проведении комплексной реформы иммиграционного законодательства, упрощении процедуры получения гражданства при одновременном ужесточении ответственности за нарушение иммиграционных законов. Ожидаемые изменения затрагивают интересы как ожидающих решения о въезде на постоянное жительство в США, так и уже находящихся на их территории. По состоянию на начало 2013 г. около 40 млн человек, проживающих в США, родились за пределами их территории, и лишь не более половины этой группы населения получили американское гражданство, а около половины оставшихся (от 10 до 11 млн человек) находятся там нелегально.
К основным целям иммиграционной реформы Б. Обамы относятся:
- борьба с нелегальной иммиграцией, усиление пограничного контроля, повышение ответственности федерального правительства за безопасность границ;
- совершенствование систем сбора данных об иммигрантах, предоставления убежища;
- ограничение въезда лиц, представляющих угрозу национальной безопасности страны;
- привлечение в страну квалифицированных востребованных специалистов;
- защита внутреннего рынка труда;
- недопущение разделения общества на группы по этническому, религиозному, культурному, языковому признакам.
По оценке Бюджетного управления конгресса, осуществление иммиграционной реформы будет способствовать снижению дефицита федерального бюджета на 197 млрд долларов в период с 2014 по 2023 г. и на 700 млрд долларов в период с 2024 по 2033 г. и росту ВВП (с учетом инфляции) на 3,3% к 2023 г. и на 5,4% к 2033 г. Эксперты Бюджетного управления конгресса ожидают также рост участия иммигрантов в рабочей силе страны1.
На разных этапах своей истории как по политическим, так и по социально-экономическим соображениям США адаптировали свою иммиграционную политику к происходящим изменениям и потребностям. При этом, как показывает американский опыт, ограничительные меры во многом способствовали росту нелегальной иммиграции. Наряду с периодами жестких ограничений были и попытки легализации незаконно проживающих в США, например, в 1986 г., в период президентской администрации Р. Рейгана, когда легальный статус получили незаконно въехавшие в Соединенные Штаты до 1972 г.
Подобная реформа, предусматривающая легализацию, была анонсирована и президентом Дж. Бушем-младшим, однако в 2001 г. после террористических актов 11 сентября США ужесточили правила въезда, а в последующие годы она так и осталась на стадии обсуждения.
Сегодня речь идет о новых возможностях легализации, а в дальнейшем и получения гражданства для почти 11 млн человек.
Масштабы и структура иммиграции в США
Начиная с 2001 г. общее число лиц, ежегодно получающих легальный постоянный вид на жительство, составляет в среднем около одного миллиона человек, за исключением 2003 и 2004 гг., когда этот показатель превышал один миллион2.
Таким образом, ежегодно население США увеличивается примерно на 2 млн человек за счет естественного прироста и на 1 млн человек в результате легальной иммиграции.
Кроме того, по разным оценкам, около 300-400 тыс. человек прибывает в Соединенные Штаты нелегально. По данным Департамента внутренней безопасности США, это преимущественно выходцы из стран Латинской Америки, в том числе из Мексики, Сальвадора, Гватемалы, Гондураса и других стран. Ежегодно из США депортируются сотни тысяч нелегальных иммигрантов. В 2011 г. было депортировано более 400 тыс. человек.
Свыше 40% легальных иммигрантов прибывает из стран Азии, около трети - из Северной Америки, прежде всего из Мексики. В последние годы
1 CBO: Immigration Reform is Pro-Growth // The Washington Post. - 2013. - June 19.
2 U. S. Department of Homeland Security. Yearbook of Immigration Statistics: 2012. - URL: http://www.dhs.gov/yearbook-immigration-statistics
возросла доля прибывающих из стран Африки - около 10% всего притока (табл. 1).
Т а б л и ц а 1
Приток иммигрантов в США* (в чел.)
Регион (место) рождения 2005 2010 2011 2012
Всего 1 122 257 1 042 625 1 062 040 1 031 631
Африка 85 094 101 355 100 374 107 241
Азия 411 722 422 063 451 593 429 599
Европа 164 989 88 801 83 850 81 671
Северная Америка 345 4767 336 553 333 902 327 771
Океания 6 546 5 345 4 980 4 742
Южная Америка 103 127 87 178 86 096 79 401
Неизвестно 5 303 1 330 1 245 1 206
* Источник: U. S. Department of Homeland Security. Yearbook of Immigration Statistics: 2012. - URL: http:// www.dhs.gov/yearbook-immigration-statistics
В 2012 г. в каждом из трех штатов, население которых в совокупности превышает 20% населения США (Калифорния, Нью-Йорк, Нью-Джерси), один из пяти жителей родился за пределами территории Соединенных Штатов. В 17 штатах, на которые приходится более трети населения США, лица, родившиеся за пределами страны, составляют от 9 до 20% населения штата. В 31 штате (примерно 2/5 населения страны), которые расположены преимущественно вдали от Восточного и Западного побережья, родившиеся за пределами территории Соединенных Штатов составляют менее 9% населения штата.
Структура иммиграционных потоков во многом определяется действующей политикой предпочтений (преференциальной системой) воссоединения семей, предоставления убежища, поддержания этнического разнообразия, предоставления рабочих мест. Закон 1990 г. облегчил условия въезда в США иммигрантов, имеющих родственные связи с гражданами США, для высококвалифицированных специалистов, а также инвесторов.
Поскольку основой иммиграционной политики США остаются семейные основания, которые распространяются не только на супругов и их несовершеннолетних детей, но и на взрослых детей, родных братьев и сестер как граждан США, так и обладателей постоянного вида на жительство, неудивительно, что по линии воссоединения семей прибывает порядка 65% общего числа иммигрантов. С ростом числа лиц, получающих американское гражданство, увеличивается и вероятность роста числа родственников, которые имеют право на воссоединение.
Заинтересованность американского общества в тех иностранных гражданах, которые могут способствовать экономическому росту и социальному благополучию, находит воплощение в законодательстве США.
К предпочтительным группам иммигрантов относятся, в частности, ученые, специалисты, деятели культуры и искусства, спортсмены, менеджеры,
компьютерные специалисты, инженеры и технологи, медицинский персонал и
др.
Ежегодный приток высококвалифицированных или квалифицированных специалистов составляет около 180 тыс. человек в год. Иммиграционная реформа Б. Обамы предполагает дальнейшее расширение возможностей иммиграции для этой категории.
Следует иметь в виду, что ежегодно помимо миллиона ста тысяч легальных иммигрантов, получающих право на постоянное проживание, в США по временным рабочим визам приезжает около 600 тыс. квалифицированных работников. Многие из них по истечении визы остаются в США.
По результатам проведенных исследований эксперты американской компании Microsoft, например, пришли к выводу, что большая часть инновационных решений, идей приходится на работников с временными рабочими визами и обладателей грин-карт. Квалифицированных иностранных специалистов, работающих в Соединенных Штатах, высоко оценивают и представители многих других американских компаний, в том числе IBM Corporation, Cisco Systems, Apple и др. При этом американские работодатели заинтересованы в привлечении не только высококвалифицированных специалистов, но и тех, кто находится в противоположном сегменте рынка труда и соглашается на работу, от которой американцы отказываются. Так, например, выходцы из Латинской Америки в отдельных районах США составляют до 90% занятых в аграрном секторе, а в сфере производства мороженого мяса их число достигает половины рабочей силы1.
По данным на 2012 г., родившиеся за пределами США составляют 16% рабочей силы страны, и их роль на американском рынке труда возрастает. Уровень безработицы среди них такой же, как и в целом по населению Соединенных Штатов (8,1%) (табл. 2).
Т а б л и ц а 2
Занятость жителей США, 2012 г.*
Место рождения Рабочая сила, тыс. чел. Число занятых, тыс. чел. Число безработных, тыс. чел. Уровень безработицы, %
Всего, чел. 16 лет и старше 154 975 142,469 12 506 8,1
В том числе:
мужчины 82 327 75 555 6 771 8,2
женщины 72 648 66 914 5 734 7,9
Родившиеся за пределами США - всего, чел. 16 лет и старше 25 026 23 006 2 021 8,1
В том числе:
мужчины 14 424 13 342 1 0 82 7,5
женщины 10 602 9 663 939 8,9
* Составлено по: Foreign - Born Workers: Labor Force Characteristics - 2012 // BLS. - 2013. - May 22. - URL: http://www.bls.gov/news.release/pdf/forbrn.pdf
1 URL: http://www.farmfoundation.org/news/
Среди основных поставщиков иностранной рабочей силы из Азии - Индия, Пакистан, Филиппины, Малайзия, Вьетнам; с Ближнего Востока - Египет, Ливан, Иордания; из Африки - Марокко, Алжир, Тунис, Гана, Мали, Чад, Гвинея, Мозамбик, Ботсвана; из Южной Америки - Парагвай, Боливия, Колумбия; из Северной Америки - Мексика, из Европы - Польша, Португалия, Италия, Ирландия, Испания.
Образовательная подготовка иностранной рабочей силы на уровне полной средней школы и колледжа существенно уступает аналогичной подготовке коренных американцев: лишь 17% иностранцев в возрасте 25-64 лет, прибывших в США, получили образование в колледже (в сравнении с 30% коренных американцев); при этом 27% иностранцев не имеют даже полного среднего образования (в сравнении с 7% коренных американцев). Вместе с тем на более высоком образовательном уровне эти показатели сближаются: степень бакалавра и выше имеют 33% иностранной рабочей силы и 36% коренных жителей США.
Одним из ключевых факторов привлекательности США для трудовых мигрантов является возможность получения работы с более высокой оплатой труда, чем на родине. Но если сравнить средненедельные заработки иностранцев и коренных американцев, то у первых они ниже - соответственно 625 и 797 долларов в 2012 г.1
Особо следует остановиться на широкомасштабной подготовке иностранных студентов, которая стала устойчивым плацдармом обеспечения кадрового потенциала страны. В США иностранные студенты довольно стабильно составляют около 3,5% общего числа охваченных высшим образованием. Однако только с 2000 г. их численность возросла на 49%, прежде всего за счет выходцев из Китая, Индии, других стран Азии. В 2012 г. 64% иностранных студентов были из Азии, 11,2% - из Европы, 8,4% - из Латинской Америки2. Обучение по образовательным программам третичного образовательного уровня (tertiary-level) проходили около 700 тыс. иностранных студентов, и значительная их часть рассматривала возможности дальнейшего трудоустройства в США.
Эволюция иммиграционной политики
На разных этапах своей истории как по политическим, так и по социально-экономическим соображениям США осуществляли регулирование въезда в страну. В 80-х гг. XIX в. был введен запрет на иммиграцию преступников, умственно неполноценных, а также ряда других нежелательных групп населения. Политика ограничения в той или иной степени притока иммигрантов затронула и конкретные регионы их происхождения, например, в этот же период был введен запрет на иммиграцию из Китая, а позже - и из других стран Азии.
1 Foreign - Born Workers: Labor Force Characteristics - 2012 // BLS. - 2013. - May 22. - URL: http://www.bls.gov/news.release/pdf/forbrn.pdf
2 Ruiz N. G. Immigration Facts on Foreign Students // Brookings. - 2013. - April 9. - URL: http://www.brookings.edu/research/interactives/2013/facts-on-foreign-students
В 1917 г. был принят закон об иммиграции, который закрепил существовавшие ограничения и определил группу лиц, которым был запрещен въезд на территорию США. В их число вошли хронически больные, психически неуравновешенные, физически неполноценные, неграмотные, а также лица, занимающиеся проституцией и т. п. В то же время иммиграционным бюро проводилась гибкая политика найма рабочей силы для растущего сектора сельского хозяйства, для строительства железных дорог.
Период 20-х гг. XX в. отмечен использованием системы квотирования, т. е. ограничивающих квот на определенные группы иммигрантов из стран Восточной Европы, Африки, Азии, которые были введены конгрессом в 1921 и 1924 гг.
Как показывает американский опыт, ограничительные меры во многом способствовали росту нелегальной иммиграции. Уже в 1920-е гг. граница с Мексикой стала пунктом проникновения тысяч иммигрантов.
Знаменательной вехой в истории иммиграционной политики США стало принятие в 1965 г. основополагающего закона об иммиграции (Immigration and Nationality Act), который упразднил систему национальных квот при сохранении общих количественных ограничений и установил с 1 июня 1968 г. систему преференций.
Основными критериями допуска в страну стали, помимо наличия в США ближайших родственников, квалификационные характеристики, научные достижения, профессиональная востребованность иммигрантов. Высококвалифицированным специалистам отводилось 10% ежегодного лимита. При этом от соискателя статуса иммигранта по данной преференции требовалось представить документальное подтверждение своего профессионализма и достигнутых результатов, а также подтверждение американского работодателя о готовности использовать его навыки и знания. Кроме того, закон предусматривал наличие положительного заключения Министерства труда на въезд в США в рамках указанной категории1.
Оставляя в качестве приоритетного направления иммиграционной политики содействие воссоединению семей, Закон об иммиграции 1990 г. (Immigration Act of 1990) также внес изменения в направлении поощрения трудовой и инвестиционной иммиграции. Учитывая потребность в представителях определенных профессий, в квалифицированных рабочих ряда специальностей, этот закон расширил возможности для привлечения специалистов, в которых нуждается американская экономика. Квота на визы для лиц, которым разрешено приезжать в США в поисках работы, была увеличена до 140 тыс. человек в год. По этой категории в страну допускаются в основном квалифицированные рабочие, ученые и представители других профессий, в которых ощущается недостаток.
Ворота американского рынка труда открываются прежде всего перед профессионалами, удовлетворяющими особенностям текущего и перспективного спроса на те или иные специальности. Но и они должны доказать свое соответствие требованиям американского рынка.
1 См.: Лебедева Л. Ф. США: государство и социальная политика. - М. : Наука, 2007; Лебедева Л. Ф. США: государство и социальное обеспечение. - М. : Наука, 2000.
Согласно американскому законодательству в случае приглашения работника из-за рубежа заявка американского работодателя должна быть одобрена сначала Министерством труда и только после этого - Службой иммиграции и натурализации, после чего она поступает в Государственный департамент, который дает указание консульскому отделу посольства США в стране приглашенного работника о выдаче ему въездной визы.
Предоставляя иностранцу постоянную работу, американский работодатель должен указать вид трудовой деятельности, для которого он не может найти работника в США. При этом должны учитываться не только американские граждане, но и все иные категории лиц, которые находятся в Соединенных Штатах на законном основании и имеют право на работу в этой стране.
Министерство труда требует от государственных агентств по трудоустройству в штатах, чтобы работодатель, давая объявление об имеющейся у него вакансии, составлял реалистичное описание требований, предъявляемых претенденту на заполнение вакансии.
Кроме того, предлагаемая зарплата не может быть заведомо заниженной, так как в противном случае иностранцы составили бы нечестную конкуренцию американцам. Согласно федеральному законодательству заработок приглашаемого на работу в США иностранца устанавливается не ниже среднего для данной профессии в данном районе.
Иммиграционная реформа Б. Обамы
Иммиграционная реформа 2013 г. предусматривает, что нелегалы смогут получить временный статус зарегистрированного иммигранта - на шесть лет с возможным продлением. После 10 лет проживания в США, имея такой статус, иммигранты смогут получить право на постоянное проживание и работу в США (так называемую грин-карту), а еще через три года - право подавать документы на американское гражданство. Амнистия должна охватить нелегальных иммигрантов, прибывших в Соединенные Штаты до 31 декабря 2011 г. и с тех пор непрерывно находящихся в США, а также не имеющих судимостей за тяжкие преступления.
Вместе с тем предусматривается ужесточение мер в отношении работодателей, которые принимают на работу нелегальных иммигрантов, введение системы электронной проверки занятости.
Предполагается также усиление охраны границ, особенно с Мексикой, через которую в США проникает основная масса нелегалов. На охрану границ, систему пограничного контроля предусмотрено выделение 46 млрд долларов. Эти средства предназначены, в частности, на увеличение заградительного барьера на границе с Мексикой, на содержание дополнительных двадцати тысяч человек для патрулирования границы.
Законопроект повышает ежегодную квоту въездных виз, предоставляющих право на работу в США, при этом работодателей обязывают проверять иммиграционный статус нанимаемой рабочей силы по специализированной правительственной базе данных.
В плане легализации незаконно находящихся на территории США принятый сенатом законопроект должен позволить 11 млн нелегальных мигрантов получить в течение 13 лет гражданство США, но после того, как они за-
платят штрафы, налоги и пройдут проверку на отсутствие нарушений американского законодательства.
Процесс получения нового статуса нелегалами предусматривает следующие этапы:
- проверка на криминальное прошлое;
- предоставление биометрических данных;
- выплата всех задолженностей по налогам.
Последний пункт означает погашение задолженностей и штрафов за их несвоевременную уплату.
И только после прохождения всех этих этапов можно будет подать документы на оформление постоянного места жительства. При этом документы легализующихся граждан будут рассматриваться в порядке общей очереди.
Из других конкретных мер, предусмотренных законопроектом, следует выделить:
- укрепление американо-мексиканской границы;
- усиление борьбы с международной преступностью;
- борьбу с подделкой документов;
- депортацию преступников;
- улучшение работы миграционных судов;
- введение проверок и регистрационных процедур для иммигрантов;
- ужесточение визового контроля;
- обеспечение притока высококвалифицированных специалистов в таких областях, как наука, IT, медицина, бизнес;
- предоставление временного убежища лицам, которые по политическим, природным условиям не могут находиться на родине.
Иммиграционная реформа президента Б. Обамы в целом поддерживается населением страны, а бизнес-сообщество видит в облегчении притока профессионалов прежде всего путь к восстановлению и стабилизации экономического роста. В период 1990-2000-х гг. на иммигрантов приходилось 25% вновь созданных компаний с наиболее высокими темпами роста. Ожидается, что дальнейшее облегчение притока в страну профессионалов в сочетании с поощрением предпринимательства будет способствовать инновационному развитию Соединенных Штатов.
Список литературы
1. Лебедева Л. Ф. США: государство и социальная политика. - М. : Наука, 2007.
2. CBO: Immigration Reform is Pro-Growth // The Washington Post. -2013. - June 19.
3. Foreign - Born Workers: Labor Force Characteristics - 2012 // BLS. -2013. - May 22. - URL: http://www.bls.gov/news.release/pdf/forbrn.pdf
4. Ruiz N. G. Immigration Facts on Foreign Students // Brookings. - 2013. -April 9. - URL: http://www.brookings.edu/research/interactives/2013/facts-on-foreign-students
5. U. S. Department of Homeland Security. Yearbook of Immigration Statistics: 2012. - URL: http:// www.dhs.gov/yearbook-immigration-statistics
