CC BY
110
94
13. Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учеб. пособие. М., 2005.
14. Баглай М. В. Деятельность Конституционного суда отразилась на всех отраслях права // Закон. 2006. № 11.
15. Гошуляк В. В., Ховрина Л. Е., Геворкян Т. И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 2006.
16. Брежнев О. В. Проблема «совместной компетенции» в сфере судебного нормоконтроля в России и пути ее решения / / Журнал российского права. 2006. № 6.
Об авторе
Е. В. Герасимова — ассист., РГУ им. И. Канта.
УДК 35.08
И. И. Маскаева
ИДЕЯ МЕНЕДЖМЕНТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАК ЭЛЕМЕНТ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Анализируется «менеджерская модель государственной службы» как одна из наиболее эффективных и прогрессивных моделей организации государственно-управленческой деятельности в сфере государственной службы. Одновременно с активным использованием некоторых элементов данной модели в настоящее время отсутствует четкая законодательная регламентация указанного института, которая позволила бы наиболее оптимально применять методику менеджмента в сфере государственной службы.
The main aim of this article is to analyze the "management model of public service" as one of the most effective and progressive models of organization of public administrative activity in the sphere of public service. Simultaneously with an active application of some elements of this model nowadays there is no precise legislative regulation of the specified institute, which would allow to implement a technique of management in sphere of public service.
Несмотря на некоторые успехи в проведении реформы государственной службы в России, многие проблемы до сих пор остаются нерешенными. Концепция дальнейшего реформирования государственной службы не представляется достаточно ясной; система государственной службы не имеет полной законодательной базы; отсутствует четкое определение предмета и объема государственной службы, а также ее целей, задач и функций; координация между различными органами не всегда достигается в той мере, в какой она призвана обеспечивать их согласованное взаимодействие; государственная служба не обладает должным авторитетом и социальной привлекательностью, что порож-
Вестник РГУ им. И. Канта. 2GG7. Вып. 9. Экономические и юридические науки. С. 94 — 98.
дает, в свою очередь, неэффективность системы взаимосвязей между государством и гражданским обществом.
Кроме того, в юридической литературе выделяются такие проблемы, как организационная нестабильность государственных структур и слабая профессиональная подготовленность значительной части государственных служащих, порождающая их некомпетентность [7, с. 428; 10, с. 25]; значительная коррумпированность государственного аппарата [8, с. 39]; снижение престижа государственной службы, резкое падение служебной дисциплины в государственном аппарате, отсутствие полноты и системности нормативно-правового регулирования, недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении органов, занятых вопросами государственной службы [2, с. 11].
Все эти проблемы образуют одну интегративную — недостаточную эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов [2, с. 10].
Приведенный перечень проблем государственной службы не является исчерпывающим; во-первых, он не учитывает особых проблем отдельных видов государственной службы, а также государственной службы в конкретных государственных органах, не отражает специфику региональных проблем, связанных с государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации.
Таким образом, незавершенный характер процесса реформирования государственной службы и обусловливает необходимость поиска новых форм и моделей государственной службы.
Высказывается мнение [12], что при проведении реформы государственной службы концептуальным должно стать перемещение акцентов в правовом регулировании данной сферы с публично-правовых методов к частноправовым, что будет способствовать гармонизации государственно-управленческой деятельности с экономическими преобразованиями.
Проводя анализ изменений в системе государственной службы, сторонники данной позиции утверждают, что все они в той или иной степени являются попыткой внедрения в систему государственной службы элементов менеджмента, характерных для бизнес-структур, и создания так называемой «менеджерской модели государственной службы» [12]. Такая модель не нова и уже способствовала повышению эффективности государственной службы в некоторых странах [5].
Первоначально идею использования в государственном аппарате рыночных начал и элементов менеджмента высказал американский государственный деятель, президент США с 1913 по 1921 год, ученый-юрист В. Вильсон; он относил управление, осуществляемое государственным аппаратом, к области деловой активности и призывал чиновничество «учиться у бизнеса» [4, с. 37]. Далее принципы научного управления были разработаны Ф. у. Тейлором [11]. Интерес к данной проблематике был вызван быстро развивавшимся обменом кадрами между аппаратом государства и аппаратом монополий, в первую очередь на руководящем уровне. Этап активного внедрения рыночных
95
96
начал в деятельность государственного аппарата в странах Запада, прежде всего в США и Великобритании, пришелся на два последних десятилетия XX века, когда эти страны столкнулись с проблемой повышения эффективности национальной экономики и государственного управления данной сферой. В Великобритании реформа государственной службы проводилась под воздействием экономических теорий монетаризма и политики М. Тэтчер, что позволило ввести принципы рыночной экономики в деятельность государственных учреждений, предоставив им возможность конкурировать с частными организациями [6, с. 165].
Суть преобразований государственного аппарата по менеджерской модели сводится к следующим принципам: отделение политики от обслуживания, ориентирование службы на клиента, приватизация и децентрализация, то есть разделение функций «заказчика» и «поставщика», когда реализация правительственных программ и оказание услуг населению на конкурсной основе осуществляется частными фирмами или специальными, не получающими прибыли агентствами. Для успешного внедрения данной модели необходимо также перенесение контроля с исполнения на качество результата, повышение качества бухгалтерии и аудита, внедрение системы найма и оплаты по результатам служебной деятельности. При этом данные изменения должны распространяться не только на отдельных сотрудников, но и на всю внутреннюю организацию государственной службы.
Адекватная современным требованиям организация государственной службы должна основываться на переходе от «конвейерного» труда к «наукоемкому»; от индивидуальной работы к работе в команде; от узкой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности «боссу» к подотчетности «клиентам» (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации внутри команды [1, с. 68]. В качестве методов совершенствования работы государственного аппарата в настоящее время используются такие, как управление качеством, управление проектами, стратегическое управление, организационное развитие и реинжиниринг государственной службы, то есть комплекс мер, направленных на радикальное изменение всей системы управления за счет перестройки внутренних процессов под выполняемые задачи, а также снижение издержек внутри системы государственной службы [9, с. 31].
В России идеи менеджмента управления, в том числе и управления системой государственной службы, поддерживают и последовательно развивают такие авторитетные ученые-экономисты и ученые-юристы, как М. Э. Дмитриев, Я. И. Кузьминов, Л. И. Якобсон, М. А. Краснов, А. В. Оболонский. Основные постулаты данной идеологии в России были сформулированы в концепции «укрепления и модернизации государства», разработанной в 1999 — 2000 годах в Центре стратегических разработок, а также в тезисах доклада «Направления и ресурсы административной реформы», предложенных Высшей школой экономики в 2000 году. Реализация на практике соответствующих положений, по мнению их авторов, повлечет за собой корен-
ное изменение системы отношений на государственной службе, позволит превратить российскую государственную службу из «государевой» в «подлинно гражданскую» (А. В. Оболонский), провести «бюрократическую революцию» (М. А. Краснов) или «великую бюрократическую эволюцию» (М. Э. Дмитриев) [12].
В публикациях российских сторонников государственного менеджмента в качестве необходимых предпосылок построения эффективной системы государственной службы предлагаются следующие:
— изменение схемы финансирования государственной службы (отказ от сметного и переход к программно-целевому порядку финансирования);
— изменение системы материального обеспечения государственных служащих (децентрализация, дифференциация по оплате, зависимость ее размера от результата);
— изменение традиции отношений на государственной службе (от государства-патрона к государству-слуге общества и гражданина);
— расширение практики использования договорных отношений на государственной службе, основанных на контрактной системе (расширение практики контрактов, ослабление иерархических начал);
— уточнение границ государственной службы.
Конечно же, система государственной службы в силу своей специфичности не может воспринять все традиционные установки менеджерской модели управления, реализуемой в хозяйствующих субъектах. Так, например, дискуссионным остается следующий вопрос: применима ли менеджерская модель ко всем видам государственной службы? В частности, возможно ли использование ее элементов в рамках военной и правоохранительной службы, или же она приемлема исключительно для государственной гражданской службы?
Государственная служба никогда не станет чисто рыночной системой, но некоторые элементы конкуренции все же необходимы [3]. Поэтому в оборот был включен специальный термин «государственный менеджмент», который трактуется как умение принять управленческое решение в рамках компетенции государственного органа и производной от нее компетенции по государственной должности, то есть реализация государственного управления [13, с. 284 — 285]. При этом под государственным управлением понимается именно эффективное управление, осуществляемое государством (посредством его аппарата) с полной ответственностью и в интересах граждан.
Одним из аргументов противников внедрения идеи государственного менеджмента является возникающая при этом опасность так называемой «распродажи государственных полномочий». Речь в данном случае идет о легальном отказе государства от части своих полномочий в пользу негосударственных субъектов, способных эти полномочия реализовывать самостоятельно и под свою ответственность. Например, такими субъектами являются саморегулируемые организации — институт, проходящий в настоящее время стадию своего становления. Однако здесь не должно возникать подобных сомнений, поскольку такое перераспределение полномочий между государством
97
98
и негосударственными субъектами является основой построения гражданского общества. Без определенного «доверия» государства иным участникам правоотношений в сфере государственного управления в целом и государственной службы в частности невозможно формирование и развитие ни гражданского общества, ни истинно правового государства.
Подводя итог изложенному выше, необходимо отметить, что внедрение любой новой модели в систему отношений публично-правовой сферы — процесс, требующий определенного адаптационного периода, в течение которого к новым условиям постепенно приспосабливаются все структурные звенья системы. Поэтому нельзя ожидать быстрых результатов и торопиться с критикой. Безусловно, переходный период не застрахован от ошибок, однако четкое, планомерное переориентирование всех систем государственного управления, и в том числе системы государственной службы, на качественно новые методы управления, обусловленные потребностями современных общества и государства, в целом должно способствовать прогрессивному развитию государства и гражданского общества и повышению эффективности их взаимодействия.
Список литературы
1. Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6.
2. Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7.
3. Великая бюрократическая эволюция // Независимая газета. 2002. 24 янв.
4. Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977.
5. Зачем повышать зарплату чиновникам. Пора отказаться от советского лицемерия // Сегодня. 2000. 29 июня.
6. Зинченко Г. П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // Полис. 1996. № 1.
7. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И. Л. Бачило. М., 1998. Гл.12.
8. Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (История и современность) // Государство и право. 2002. № 9.
9. Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Теория и практика управления. 1999. № 1.
10. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002.
11. Тэйлор Ф. У. Принципы научного менеджмента. Вып. 1. Сер. «Классики менеджмента». М., 1991.
12. Хаманева Н. Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития // СПС «Гарант», 2004.
13. Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2002.
Об авторе
И. И. Маскаева — ассист., РГУ им. И. Канта.
