CC BY
145
ХАРАКТЕРИСТИКА СПЕЦИАЛЬНЫХ ПРИЗНАКОВ СУБЪЕКТА НЕЦЕЛЕВОГО РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ (ст. 2852 УК РФ)1
СОЛОВЬЕВ Олег Г еннадиевич АВДЕЕВ Олег Юрьевич
Аннотация: в статье исследуются различные подходы к определению специальных признаков субъекта нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ), рассматриваются недостатки в регламентации указанных признаков в диспозиции нормы, проблемы правоприменительной практики.
Аnnotation: in article various approaches to definition of special signs of the subject of an inappropriate expenditure of means of the state off-budget funds (Art. 2852 of the criminal code of Russian Federation) are investigated, shortcomings of a regulation of the specified signs of a disposition of norm, a problem of law-enforcement practice are considered.
Ключевые слова: должностное преступление, специальный субъект, должностное лицо, Бюджетный кодекс, внебюджетный фонд, организационно-распорядительные функции, административно-хозяйственные функции.
Key words: malfeasance, special subject, official, Budgetary code, off-budget fund, organizational and administrative functions, administrative and management functions.
Согласно Бюджетному кодексу РФ государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан: на социальное обеспечение по возрасту; на социальное обеспечение по болезни; в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей; на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении (ст. 13 Бюджетного кодекса РФ). Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, субъектов РФ, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ (ст. 147 Бюджетного кодекса РФ).
В состав государственных внебюджетных фондов согласно ст. 144 Бюджетного кодекса РФ входят: Пенсионный фонд РФ; Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования; Фонд социального страхования РФ.
1 Статья подготовлена в рамках проекта РГНФ № 11-03-00155а.
Как следует из текста уголовного закона, субъект преступления, предусмотренного ст. 2852 УК РФ - специальный: должностное лицо соответствующего государственного внебюджетного фонда, в компетенцию которого входит обеспечение целевого использования средств данного фонда (руководитель и главный бухгалтер соответствующего фонда или его территориального отделения). Действительно, субъект данного преступления определен как должностное лицо. Однако анализ диспозиции указанной статьи позволяет прийти к выводу о том, что в данном случае речь идет о еще более узком субъекте - должностном лице государственного внебюджетного фонда. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть признаки таких субъектов, в зависимости от вида внебюджетных фондов.
Согласно п. 7 Положения о Пенсионном фонде2 руководит последним правление Фонда и его постоянно действующий исполнительный орган - исполнительная дирекция. Положение о Пенсионном фонде РФ предусматривает включение в состав его правления, помимо председателя правления, его заместителей, дополнительно представителей органов госу-
2 См.: Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации : [утверждено постановлением Верховного Совета Рос-
сийской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1] // Ведомо-
сти СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180.
дарственной власти, общественных организаций и общественных деятелей. В настоящее время функции исполнения бюджета Пенсионного фонда РФ, оперативного управления финансами пенсионного страхования и многие другие функции оперативного управления фондом перешли от исполнительной дирекции к правлению Пенсионного фонда РФ, а фактически - к его председателю. Характер постановлений правления и распоряжений председателя правления однозначно указывает на то, что функции исполнительной дирекции фонда в настоящее время, по сути, сужены до уровня функций административно-хозяйственного управления.
В 2000 году правлением Пенсионного фонда РФ создано управление Пенсионного фонда РФ в федеральных округах3, целью которого стало обеспечение взаимодействия и согласования структуры его органов с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с Типовым положением об Управлении Пенсионного фонда РФ в федеральном округе руководство управлением осуществляется начальником, который назначается и освобождается от должности председателем правления Пенсионного фонда РФ. Начальник управления имеет одного заместителя, который назначается и освобождается от должности председателем правления Пенсионного фонда РФ.
Таким образом, субъектами нецелевого расходования средств государственного Пенсионного фонда РФ могут быть: председатель и исполнительный директор Пенсионного фонда РФ, первый заместитель, руководитель финансового подразделения (главный бухгалтер), руководители управлений Пенсионного фонда РФ в федеральных округах, их первые заместители, а также главные бухгалтеры, управляющие и главные бухгалтеры территориальных органов Пенсионного фонда РФ4.
Отметим, что техническим законодательным недостатком конструкции исследуемой нормы является то, что субъектами рассматриваемого преступления не могут быть лица, выполняющие управленческие функции в управляющих компаниях, которым на основании
3 См.: Постановление правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 9 октября 2000 г. № 118 «О создании управления Пенсионного фонда Российской Федерации» // Вестн. Пенс. фонда России. 2001. № 1.
4 См.: Русакова О.А. Субъект нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов // Адвокатская практика. 2005. № 5. С. 23.
Федерального закона от 24 июля 2002 года № 111 -ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»5 средства пенсионных накоплений по заявлениям застрахованных лиц переданы в доверительное управление. Тем не менее, в случае нецелевого расходования указанных средств эти лица могут привлекаться при наличии всех иных оснований к уголовной ответственности по ст. 201 УК РФ.
В соответствии с Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхова-ния6, управление фондом осуществляется коллегиальным органом - правлением - и постоянно действующим исполнительным органом -директором. Директор решает все вопросы текущей деятельности Федерального фонда, кроме тех, которые входят в исключительную компетенцию правления. Он несет персональную ответственность за ее результаты и подотчетен правлению. Директор действует от имени Федерального фонда обязательного медицинского страхования без доверенности, совместно с руководителем финансово-планового управления (отдела), на основании утвержденного бюджета, осуществляет движение
7
его .
Руководство деятельностью территориального фонда осуществляется правлением и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией, возглавляемой исполнительным директором. Для выполнения своих задач территориальный фонд может создавать в городах и районах филиалы.
Следовательно, при нецелевом использовании средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования субъектом преступления могут быть директор, первый заместитель директора, руководитель финансово-планового управления (отдела) Федерального фонда обязательного медицинского страхования. При нецелевом использовании средств территориального фонда обязательного медицинского страхования субъектом преступления могут быть директор территориального фонда (области, края, района, города),
5 Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 2002. № 30. Ст. 3028.
6 Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 (ред. от 16.12.2004) «Об утверждении Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.
7 См.: Русакова О.А. Субъект нецелевого расходования
средств государственных внебюджетных фондов. С. 23-24.
первый заместитель директора, руководитель финансово-планового управления (отдела) Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Учитывая тот факт, что территориальные фонды обязательного медицинского страхования выделяют финансовые ресурсы на осуществление территориальной программы обязательного медицинского страхования, которые затем поступают в медицинские учреждения на основе договоров, заключенных со страховыми медицинскими организациями или филиалами территориального фонда (страховщиками), то субъектом преступления, при нецелевом использовании средств фонда, могут быть руководители и главные бухгалтеры муниципал ьн ых медицинских учреждений.
В соответствии с п. 3 разд. 1 Положения о Фонде социального страхования руководство Фондом социального страхования РФ осуществляет его председатель8. Председатель фонда и его заместители назначаются Правительством РФ. Председатель фонда имеет четырех заместителей, в том числе одного первого. Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют гербовую печать со своим наименованием, текущие валютные и иные счета в банках (п. 4 Положения).
В Фонд социального страхования Российской Федерации входят следующие исполнительные органы:
- региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации;
- центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства;
- филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с председателем Фонда (п. 3 Положения)9. Отсюда распорядителями средств фонда являются председатель и главный бухгалтер фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях фонда - управляющий и главный бухгалтер
8 См.: Положение о Фонде социального страхования : [утверждено постановлением Правительства РФ 12 февраля 1994 г. (ред. от 12.08.2011) № 101] // СПС «КонсультантПлюс».
9 См. также: Положение об отделении Фонда социального страхования : [утверждено постановлением ФСС от 5 января 1995 г. № 1] // СПС «КонсультантПлюс».
отделения Фонда. Следовательно, при нецелевом использовании средств Фонда социального страхования субъектом преступления могут быть председатель и главный бухгалтер фонда, в региональных и центральных отделениях фонда - управляющий и главный бухгалтер отделения фонда. Выплата пособий по социальному страхованию, оплата путевок работников и членов их семей в санаторно-курортные учреждения, финансирование других мероприятий по социальному страхованию на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собственности осуществляются через бухгалтерии работодателей. Ответственность за правильность начисления и расходования средств государственного социального страхования несет администрация страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера. Однако в этом случае указанные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности при наличии всех необходимых обстоятельств лишь по ст. 201 УК РФ10.
Тем не менее, следует сказать, что на практике возникают сложности с доказыванием того, что бюджетные средства, как и средства внебюджетных фондов используются субъектами в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, поэтому уголовные дела довольно часто прекращаются за отсутствием состава преступления11. Предложения о дополнении гл. 23 УК (Преступления против интересов службы в коммерческих и иных ор-ганизациях)12 или 32 УК (Преступления против порядка управления)13 специальными нормами, аналогичными ст. 2851 и 2852 УК, предусматривающими ответственность лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях и не содержащих указания на мотивы и цели, не решат, на наш взгляд, всех возникающих в правоприменительной практике проблем.
10 См.: Русакова О.С. Уголовная ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 9.
11 См.: Карпов А.Г. Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: уголовно-правовой и криминологический анализ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 12.
12 См.: Карпов А.Г. Проблемы ответственности руководителей транспортных предприятий за нецелевое расходование бюджетных средств // Транспортное право. 2006. С. 27-28.
13 См.: Изосимов С.В. Теоретико-прикладной анализ служебных преступлений, совершаемых в коммерческих и иных
организациях (уголовно-правовой и криминологический аспекты) : дис. . д-ра юрид. наук. Н. Новгород. 2004. С. 395.
Учитывая то, что лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации не может быть субъектом данного преступления, так как должностным лицом не является, следует поддержать предложения о расширении понятия специального субъекта применительно к диспозиции ст. 2852 УК РФ и законодательно учесть, что субъектом может быть и лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации14.
Иной вариант решения проблемы лежит в плоскости расширения понятия должностного лица в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Заметим, что подобное предложение законодатель уже начал частично осуществлять, наделив признаками должностного лица субъектов, выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях.
При определении субъекта преступления и квалификации по ч. 2 ст. 2852 УК РФ (совершение преступления группой лиц по предварительному сговору) следует иметь в виду, что субъектами группы могут быть только должностные лица, работающие как в одной организации фонда, так и в разных его организациях. На практике возможны ситуации, когда должностное лицо центрального правления фонда и начальник его регионального отделения договариваются о нецелевом расходовании средств фонда, выделенных этому отделению. Оказание содействия должностному лицу со стороны обычных служащих фонда или иных лиц в нецелевом расходовании средств фонда данного состава преступления, как соисполнения, с их стороны не образует. В этом случае необходимо говорить о различных формах пособничества15.
14 См.: Галушкин А.А., Мустафаева М.М. Обзор 1-й Международной научно-практической конференции «Правоохранительная и правозащитная деятельность в России и за рубежом на современном этапе» // Правовая инициатива. 2012. № 4.
15 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / отв. ред. В.М. Лебедев. М., 2007. С. 738.
