CC BY
327
3.4. ХАРАКТЕРИСТИКА ФУНКЦИЙ КОНСТИТУЦИЙ (УСТАВОВ) СУБЪЕКТОВ РФ
Афисов Я.В., аспирант. Место учебы: Кубанский государственный университет. Подразделение: кафедра конституционного и муниципального права. Email: yanis-afisov@mail.ru
Аннотация: Настоящая статья посвящена анализу функций конституций (уставов) субъектов РФ. На основе изучения конституционного материала и основных теоретических подходов выделены функции конституции (устава) субъекта РФ, дана их характеристика.
Ключевые слова: конституция, устав, субъект РФ, функция, конституционные нормы, общественное устройство, закон.
CHARACTERISTIC FEATURES OF THE CONSTITUTIONS (CHARTERS) OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Afisov Ya.V., postgraduate student. Place of study: Kuban state university. Department: constitutional and municipal law chair. E-mail: yanis-afisov@mail.ru
Annotation: This article is devoted to the analysis of the functions of constitutions (charters) of subjects of the Russian Federation. Based on the study of constitutional material and the main theoretical approaches highlights the functions of the Constitution (Charter) of the subject of the Russian Federation, given their characteristics. Keywords: Constitution, articles of Association, a subject of the Russian Federation, the function, the constitutional provisions of the society act.
Характер практического осуществления конституций и уставов субъектов РФ, формы и способы их реализации как источников конституционного права прямо соотносятся с функциональной ролью и предназначением основных законов субъектов.
Функции конституции или устава имеют определяющее значение при выборе форм и способов воплощения в жизнь отдельных конституционных (уставных) норм или учредительного документа региона в целом. Понятие "функция конституции" как источника конституционного права характеризует внутренне присущее конституции состояние, способ действия1. Содержание выполняемых функций, назначение конституционных предписаний, степень определенности, объем регулируемых отношений - эти и другие факторы предопределяют выбор конкретных средств и способов перевода конституционных предписаний в правомерное поведение субъектов, а также тех форм, в которых этот процесс происходит. По нашему мнению, указанные утверждения о функциональной роли Конституции России2 приемлемы и по отношению к способам реализации региональных конституций и уставов.
В юридической литературе отсутствует единство взглядов на общее количество и содержание функций основного закона. Представляется, что множественность научных подходов обусловлена разнообразием
1 Каратеева М.Н. Гарантирующая функция Конституции Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 39.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. N 31. Ст. 4398.
свойств и глубиной юридической сущности конституции, диалектикой стабильности и динамизма конституционно-правовых отношений, отсутствием единых предусмотренных в конституции нормативно-правовых установок, отражающих в той или иной форме набор базовых конституционных функций.
По мнению С.А. Авакьяна, любой конституции - независимо от социальной системы - свойственны такие функции, как учредительная, организаторская, внешнеполитическая, идеологическая, юридическая3. Профессор М.В. Баглай отмечает функции преемственности в развитии государственности, противодействия планам революционного переустройства общества, обеспечения единства и неделимости государства4.
Возможность экстраполяции теоретических разработок о функциях федеральной Конституции РФ на уровень субъектов Федерации можно проследить на примере отдельных направлений воздействия конституционных норм на общественные отношения. Однако следует отметить, что общие положения о функциональном назначении основного закона государства применимы к конституциям и уставам субъектов Федерации лишь с определенными изъятиями и уточнениями.
"Учредительная функция, выделяемая для конституции государства в целом, не применима в полном объеме к региональным конституциям (уставам)", -справедливо отмечает М.С. Саликов5. Автор считает правомерным говорить лишь о правоустанавливающей ("статусно-устанавливающей") функции региональных конституций (уставов) в рамках, определенных федеральной Конституцией.
"Учредительный характер основного закона проявляется по-разному в актах федерального и регионального уровней, - констатирует Н.А. Михалева.
Принятие актов конституционного (уставного) регулирования субъектами Российской Федерации не свидетельствует об образовании нового субъекта Российской Федерации6.
Согласно позиции С.А. Авакьяна организаторская функция проявляется во многих отношениях7.
Важно отметить, что некоторые правовые институты и принципы из числа названных функционируют и в субъектах Российской Федерации. В регионах, так же как и на федеральном уровне, действует принцип разделения властей, осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, учреждается система высших органов государственной власти, обладающих собственной компетенцией, регламентируется местное самоуправление.
В связи с тем, что и учредительная, и организаторская, и правонаделительная функции конституций (уставов) обусловлены едиными конституционными принципами, нацелены на создание однородных правовых институтов, прежде всего государственных органов, связаны с установлением их полномочий, нам представляется возможным объединить эти близкие по значению функции в одну - организационно-
3 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. пособие: В 2 т. М., 2010. Т. 1. С. 161 - 167.
4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2004. С. 65.
5 Саликов М.С. Функциональное значение конституций и уставов субъектов Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 195.
6 Там же. С. 24.
7 Авакьян С.А. Там же. С. 20.
учредительную, имеющую общее, более широкое содержание. Данная функция предопределяет возможность осуществления конституции или устава субъекта организационным (организационно-учредительным) способом, который выражается в учреждении, организации, формировании региональных органов власти, наделении этих органов полномочиями, необходимыми для решения государственных задач регионального масштаба, прямо предусмотренных или вытекающих из содержания конституции или устава.
Особое место в структуре конституционного воздействия на общественные отношения принадлежит системообразующей функции Основного Закона.
При этом немаловажную роль в развитии некоторых отраслей российского права играют и региональные конституции (уставы). Однако справедливо отметить, что воздействие основных региональных законов на отраслевое регулирование и правореализацию в сравнении с Конституцией России не столь значительно и ограничено в сферах своего распространения. Частично, наряду с отмеченными отраслями, в конституциях и уставах субъектов регламентируются вопросы конституционного и муниципального права, бюджетного и налогового права, права социального обеспечения. Круг отраслей, охваченный федеральной Конституцией и конкретизирующими ее законами, значительно шире. Как показывает анализ Конституции России, в предмет регионального нормативно-правового регулирования не входят такие отрасли юриспруденции, как международное (частное и публичное) право, уголовное и уголовно-процессуальное право, уголовно-исполнительное право, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессу-альное право, таможенное право.
Согласно верному замечанию Т.Д. Зражевской федеральное законодательство в большей степени, чем законодательство субъекта, носит отраслевой характер. Принятие федеральных законов по отдельным отраслям права фактически означает становление основ самой системы конституционного законодательства субъекта, развитие условий ее жизнедеятельности не только на данном уровне, но и на уровне субъекта Российской Федерации.
Это отличает уровень реализации федерального законодательства от уровня реализации законодательства субъектов Российской Федерации, которое носит в большей части межотраслевой характер, объединяя в один закон институты нескольких отраслей права8.
Предмет правового регулирования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации является межотраслевым, следовательно, правовое качество действующих правовых предписаний региональных конституций (уставов) в значительной степени определяет эффективность текущего законодательства субъектов Российской Федерации9.
Системообразующая функция конституций и уставов субъектов имеет всестороннее воздействие на правовую систему конкретного региона России и частично оказывает влияние на правовую систему Российской Федерации, обеспечивая стабильность ее функциони-
8 Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1999. С. 109.
9 Хвалев С.А. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как основания предъявления особых требований к их правовому качеству // Академический юридический журнал. 2009. N 3. С. 18.
рования в регионах и в определенной мере способствуя модернизации федерального законодательства.
Системообразующая функция конституций и уставов имеет широкий диапазон своего воздействия. Основной способ реализации конституционных (уставных) норм, имманентной системообразующей функции конституций и уставов, - региональное и в определенной мере федеральное правотворчество.
В своем подавляющем большинстве конституции и уставы субъектов воспроизводят программные установки Основного Закона Российской Федерации. Это вполне логично, так как организационная и правотворческая самостоятельность субъектов Федерации ограничена основами конституционного строя, предметами ведения и общими принципами организации региональных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Вместе с тем содержание программной функции федеральной Конституции и региональных конституций и уставов не должно быть идентичным.
К сожалению, на практике нередки случаи, когда конституции и уставы субъектов "подстраиваются" под положения часто изменяющегося федерального законодательства. Прав О.Г. Румянцев, утверждая, что отсутствие четкой линии, хаотичность в подготовке и принятии правовых актов позволяет законодателю нарушать принцип верховенства Конституции, подгоняя
ее положения под принимаемые противоречивые нор-
10
мы текущего законодательства .
Даже ссылка на ограничение самостоятельности субъектов общими принципами организации, отраженными в федеральном законодательстве, не может опровергнуть возможность установления собственных программных норм в конституциях и уставах российских регионов.
Справедливо отмечено, что программно-целевые положения Конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений11. В этом смысле указанные конституционные нормы выполняют не только телеологическую, но и системообразующую роль. В субъектах Российской Федерации конституционные установления программного характера получают конкретизацию в текущем законодательстве. Широко практикуется принятие программ развития отдельных сфер государственной деятельности и общественной жизни субъектов Федерации12. О близости программной и системообразующей функций конституций и уставов также свидетельствует совпадение основного способа их реализации - правотворчества.
Важно подчеркнуть, что в ходе практического воплощения системообразующей и программной функций Основного Закона осуществляются не только отдельные конституционные нормы-принципы и нормы-цели.
10 Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 206 - 207.
11 Авакьян С.А. Там же. С. 38.
12 О программе социально-экономического развития Кировской области на 2011 - 2013 годы: Закон Кировской области от 25 февраля 2011 г. N 613-ЗО // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2011. N 2; О краевой целевой программе "Развитие государственной гражданской службы Ставропольского края и муниципальной службы в Ставропольском крае, государственная поддержка развития муниципальных образований в Ставропольском крае на 2012 - 2015 годы": Постановление Правительства Ставропольского края от 20 июля 2011 г. N 281-п // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2012. N 4. Ст. 9564.
Конституция или устав претворяется в жизнь в целом как единый политико-правовой документ.
Системообразующая и программная функции конституции тесно соприкасаются с юридической функцией, выделяемой С.А. Авакьяном и другими авторами13. Вместе с тем юридическая функция не исчерпывается соотношением с указанными выше функциями и имеет более широкий охват. Правовой характер носят и другие направления практического воздействия конституций и уставов, в числе которых следует назвать охранительную функцию.
Вышеуказанное присуще как федеральной Конституции, так и конституциям (уставам) субъектов. Приемы реализации охранительной функции на федеральном и региональном уровнях вполне сопоставимы. Имеющиеся отличия - в субъектах реализации и объектах, подлежащих правовой охране. На высшем уровне юридическую охрану Конституции осуществляют федеральные органы государственной власти, прежде всего Президент России, Федеральное Собрание Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды. Предмет их особой заботы - вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения федерального центра и регионов в пределах компетенции указанных государственных органов.
В субъектах Российской Федерации охранительная функция воплощается в жизнь через деятельность региональных органов власти: высшего должностного лица субъекта, органов исполнительной власти, региональных парламентов, конституционных и уставных судов. Они обеспечивают реализацию переданных на региональный уровень предметов совместного ведения и вопросов исключительной компетенции самих регионов.
Представляется очевидным, что Конституция РФ решает не только чисто юридические, но и более широкие социальные задачи. В этой связи конституционные нормы отражают специфику таких функций, как политическая и идеологическая, что, в свою очередь, объясняет природу исторических справок, деклараций, призывов и т.д. 1
В целом политическая функция способствует реализации роли конституции в закреплении и развитии основ государственной политики (идей, принципов, целей), в обеспечении взаимодействия политических институтов общества в процессе функционирования всей политической системы. Конституция как политический документ имеет определенное социально-политическое содержание и оказывает прямое или опосредованное влияние на всю политическую систему страны.
Правовые приемы реализации идеологической функции весьма разнообразны. Она может претворяться в жизнь правотворческим способом (посредством принятия нормативных правовых актов, конкретизирующих и развивающих конституционные нормы идеологического свойства), с помощью правовой охраны (путем применения мер контроля и ответственности по отношению к лицам, посягающим на конституционные ценности).
С идеологической функцией конституции и устава соотносима аксиологическая функция. Данная функция характеризует такой аспект воздействия Конституции на поведение человека, который связан с форми-
13 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 205 - 206.
14 Авакьян С.А. Там же. С. 38.
рованием его мировоззрения, убеждений, жизненных ориентации и установок, чувств и эмоций. Ценностно-положительное отношение к Конституции - один из основных мотивов соблюдения ее норм15. Если для идеологической функции характерно, что идеи и ценности, отраженные в конституции или уставе, существуют объективно, независимо от воли и поведения отдельного человека, то при аксиологическом действии высшего закона важна обратная связь между конституционной ценностью и поведением лица. В этом видится их главное отличие. Аксиологической функции конституции или устава присущ социально-психологический способ реализации.
На основании изложенного считаем возможным выделить следующие функции конституции или устава субъекта РФ: системообразующая, программная, охранительная, политическая, идеологическая, аксиологическая.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. N 31. Ст. 4398.
2. О программе социально-экономического развития Кировской области на 2011 - 2013 годы: Закон Кировской области от 25 февраля 2011 г. N 613-ЗО // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2011. N 2.
3. О краевой целевой программе "Развитие государственной гражданской службы Ставропольского края и муниципальной службы в Ставропольском крае, государственная поддержка развития муниципальных образований в Ставропольском крае на 2012 - 2015 годы": Постановление Правительства Ставропольского края от 20 июля 2011 г. N 281-п // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2012. N 4. Ст. 9564.
4. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. пособие: В 2 т. М., 2010. Т. 1. С. 161 - 167.
5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2004. С. 65.
6. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1999. С. 109.
7. Каратеева М.Н. Гарантирующая функция Конституции Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 39.
8. Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 35 - 36.
9. Саликов М.С. Функциональное значение конституций и уставов субъектов Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 195.
10. Хвалев С.А. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как основания предъявления особых требований к их правовому качеству // Академический юридический журнал. 2009. N 3. С. 18.
Рецензия
на статью аспиранта кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного
15 Авакьян С.А. Там же. С. 44-45.
университета Афисова Я.В. «Характеристика функций конституций (уставов) субъектов РФ», представленную к публикации в журнал «Пробелы в Российском законодательстве»
Статья Афисова Я.В. выполнена в рамках диссертационного исследования.
Статья посвящена проблемным вопросам функций конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. На основе изучения конституционного материала и основных теоретических подходов выделены функции конституции (устава) субъекта РФ, дана их характеристика.
Статья обладает научной актуальностью, имея в виду значимость и не разработанность этой тематики.
Рецензируемая статья выполнена и с использованием аналитического, нормативного и практического материала, гарантирующего объективность научных выводов.
В статье формулируются отдельные научно-практические предложения, заслуживающие научного внимания
Полагаю, что научная статья Афисова Я.В. «Характеристика функций конституций (уставов) субъектов РФ» соответствует необходимым требованиям и может быть рекомендована к опубликованию в юридической печати.
Профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор Р.М. Дзидзоев
