ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕФИНИЦИИ «НАЛОГОВЫЕ РАСХОДЫ» С УЧЁТОМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 338.2

doi:10.52210/2224669X_2023_2_106

ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕФИНИЦИИ

«НАЛОГОВЫЕ РАСХОДЫ» С УЧЁТОМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

Ю.С. Макарова

Аннотация. Статья посвящена современной концепции выпадающих доходов бюджетов бюджетной системы. Целью работы является проведение сравнительного анализа подходов к определению дефиниции «налоговые расходы» с помощью анализа российской и зарубежной практики. Основной метод, использовавшийся в данном исследовании - это сравнение. Был проанализирован ряд дефиниций как российский ученых, так и зарубежных, а также определения, закрепленные в нормативно-правовых актах. Результат исследования представлен в виде диаграммы сравнения двух подходов: российского и зарубежного, выявлены отклонения и общие черты. В исследование раскрыто авторское определение дефиниции «налоговые расходы» с выявленным новым признаком - поддержание экономической безопасности.

Ключевые слова: налоговые расходы, налоговые льготы, экономическая безопасность, бюджетная система, государственная поддержка, упущенные доходы, бюджет, субсидия, базовая структура налогов.

CHARACTERISTICS OF THE DEFINITION

OF «TAX EXPENDITURES» TAKING

INTO ACCOUNT THE ECONOMIC SECURITY OF RUSSIA

Y.S. Makarova

Abstract. The article is devoted to the modern concept of falling revenues of budgets of the budgetary system. The purpose of the work is to conduct a comparative analysis of approaches to determining the definition of «tax expenses» using an analysis of Russian and foreign practice. The main method used in this study is comparison. A number of definitions of both Russian and foreign scientists were analyzed, as well as definitions enshrined in regulatory legal acts. The result of the study is presented in the form of a comparison diagram of two approaches: Russian and foreign, deviations and common features are revealed. The study reveals the author's definition of the definition of «tax expenditures» with the revealed new feature - the maintenance of economic security.

Keywords: tax expenditures, tax benefits, economic security, budget system, state support, lost revenue, budget, subsidy, basic tax structure.

Обеспечение безопасности интересов общества - это первоочередная задача государства. Для стабильного и эффективного функционирования общества 13 мая 2017 г. утвержден Указ Президента РФ № 208 «О стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» (далее - Стратегия экономической безопасности). Это один из документов, в котором определены угрозы экономической безопасности, которые негативно влияют на интересы общества [1].

К одной из таких угроз, указанных в Стратегии экономической безопасности, относится несбалансированность национальной бюджетной системы РФ. Для устранения данной угрозы Правительством РФ была утверждена Концепция повышения эффективности бюджетных расходов на 2019-2024 гг., в которой указано, что предоставление налоговых льгот и преференций - это инструмент государственной поддержки граждан и бизнеса. Источником финансирования данных мер является бюджет, а сами льготы и освобождения такого рода являются налоговыми расходами [4].

Понятие «налоговые расходы» в научной литературе в РФ закрепилось еще в начале XXI в. и до сих пор претерпевает различные изменения (таблица 1).

Таблица 1

Подходы к определению понятия «налоговых расходов» в РФ

(2004-2020 гг.).

Автор Дата публикации Определение

С. По-номарен-ко [12] 2004 г. Налоговым расходом является всякая налоговая льгота, которая без усложнения налоговой системы и роста издержек администрирования может быть заменена прямыми субсидиями

Т. Мали-нина [7] 2010 г. Налоговые расходы - это льготы или освобождения относительно «стандартной» структуры налогов, которые ведут к снижению величины собираемых государством доходов, и, поскольку цели государственной политики могли бы быть достигнуты альтернативным способом через предоставление субсидий или производство иных прямых расходов, льготы рассматриваются как эквивалент бюджетных расходов

Автор Дата публикации Определение

Е. Орлова, С. Быков [8] 2012 г. Налоговые расходы представляют собой упущенные налоговые доходы, то есть ведут к снижению доходов бюджета; возникают из установленных налоговых льгот и освобождений относительно базовой (нормативной) структуры налогов; служат для реализации целей государственной социально-экономической политики; являются альтернативой прямым государственным расходам

О. Бога-чева [6] 2015 г. Налоговые расходы это недополученные (упущенные, выпадающие) доходы бюджета, обусловленные применением пониженных налоговых ставок, освобождений, исключений, установленных законодательством о налогах и сборах, используемые в целях реализации социально-экономической политики государства

М. Пинская [9] 2016 г. Под налоговыми расходами понимают выпадающие налоговые доходы бюджетов бюджетной системы, обусловленные применением налоговых льгот

Е. Поспелова [11] 2017 г. Налоговыми расходами признаются выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы РФ, обусловленные применением налоговых льгот и иных инструментов (преференций), установленных законодательством РФ о налогах и сборах

Е. Попова, Г. Гусейнова [10] 2020 г. Налоговые расходы это выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы РФ, обусловленные налоговыми льготами или льготами по сборам, таможенным платежам, страховым взносам на обязательное социальное страхование, которые выступают эквивалентом субсидий или бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения

Проанализировав определения, систематизированные в таблице 1, можно сделать вывод о том, что «налоговые расходы» имеют следующие основные признаки:

- налоговым расходом является налоговая льгота или освобождение, преференция;

- налоговый расход рассматривается наряду с прямой субсидией;

МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА

- налоговый расход используется в целях реализации социально-экономической политики государства;

- налоговые расходы признаются выпадающими, упущенными, недополученными доходами бюджета РФ;

- налоговые расходы являются освобождениями относительно «стандартной» структуры налогов.

Представим основные признаки понятия «налоговых расходов» на диаграмме (рисунок 1), для того, чтобы наглядно продемонстрировать отклонения между ними, так как используются они не в каждом определении. Чем ближе к центру расположена точка на диаграмме, характеризующая тот или иной признак, тем меньше он был использован в определении дефиниции «налоговые расходы» и наоборот.

Таким образом, суть «налоговых расходов» в российской практике заключается в том, что это особая разновидность расходов бюджета, обусловленная налоговыми льготами и преференциями.

За рубежом впервые термин «налоговые расходы» прозвучал в 1967 г. Его основателем считается Стэнли Сюррей - сотрудник Министерства финансов США. Его основная идея была во введении бюджета налоговых расходов для подсчета потерянной стоимости для доходов бюджета ввиду отступления от концепции чистого дохода.

Налоговая льгота

Отклонения от базовой структуры налогов

Альтернатива прямой субсидии

Реализуют цели

Рисунок 1. Признаки налоговых расходов (анализ российской практики)

Примечание: составлено автором

Развитие системы налоговых расходов С. Сюррея привело к обширному распространению концепции по всему миру. В таблице 2 представлены подходы к определению дефиниции «налоговых расходов» в зарубежной практике.

Таблица 2

Подходы к определению «налоговых расходов» в зарубежной практике

Источник Дата публикации Определение

Закон о Бюджете США [14] 1975 г. Потери дохода бюджета, которые связаны с положениями федерального налогового законодательства, которые допускают специальное исключение, изъятие или вычет из валового дохода или которые предоставляют специальный кредит, льготную ставку налога или отсрочку налоговых обязательств

С. Сюррей [14] 1979 г. Положения, предоставляющие «особый» режим конкретным операциям или видам деятельности

Международный валютный фонд «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» [5] 2001 г. Льготы или освобождения относительно базовой налоговой структуры, ведущие к снижению объемов получаемых государством доходов, и, так как цели государственной политики могли бы быть достигнуты другим способом, например, путем предоставления субсидий, льготы рассматриваются как равноценная альтернатива бюджетных расходов

Организация экономического сотрудничества и развития - «Оптимальные подходы государств - членов ОЭСР к обеспечению прозрачности государственного бюджета» [7] 2000 г. Расчетные вычеты из налоговых поступлений, связанные с льготным налоговым режимом для некоторых видов функциональной деятельности

2004 г. Трансферт общественных ресурсов, который достигается уменьшением налоговых обязательств относительно базовой структуры налоговой системы, а не прямым расходованием средств

Источник Дата публикации Определение

Департамент финансов Канады [7] 2000 г. Упущенные налоговые доходы в связи со специальными исключениями, вычетами, снижением налоговых ставок, налоговыми кредитами и отложенными платежами, уменьшающими суммы налогов, которые в противном случае подлежали бы уплате

Федеральный консультативный совет по стандартам бухгалтерского учета США [13] 1996 г. Оценка упущенного дохода вследствие льгот в структуре налогов

Джастин Тай-сон [15] 2014 г. Государственные доходы, упущенные в результате дифференцированного или преференциального режима в отношении конкретных секторов, видов деятельности, регионов

Австрия [7] 2004 г. Упущенные государственные доходы в связи с исключениями из обычных налоговых норм в пользу экономических агентов в части их частной деятельности, осуществляемой в интересах общества

Австралия [7] 2009 г. Налоговые льготы, предоставляющие преимущества определенному виду деятельности или группе налогоплательщиков

Бельгия [7] - Положения законодательства, которые снижают налоговые доходы, выражаются в отступлениях от базовой структуры налоговой системы, имеют цель способствовать определенному поведению в рамках экономической, социальной деятельности или деятельности в области культуры и могут быть заменены программами прямых расходов

Германия [7] 2010 г. Налоговые льготы, которые являются специальными отступлениями от центральной концепции налоговых норм, что приводит к сокращению налоговых поступлений

Источник Дата публикации Определение

Франция [7] Любая законодательная или административная мера может составлять статью налоговых расходов, если ее применение вызывает потери доходов государства и, следовательно, сокращение налогового бремени на налогоплательщиков в сравнении с тем, которое было бы при «нормальных условиях», предоставляющих собой основные принципы французского налогового законодательства

Япония [7] - Положения, представляющие собой отступления от фундаментальных принципов налогообложения (справедливость, нейтральность и простота), преследующие какие-либо иные цели

Проанализировав зарубежные подходы к определению дефиниции «налоговых расходов» можно сделать вывод, что, так же как и в российской практике, определение имеет основные характеризующие признаки, которые также были сгруппированы в виде диаграммы (рисунок 2).

Рисунок 2. Признаки налоговых расходов (анализ зарубежной практики)

Примечание: составлено автором

При анализе, однако, были выявлены некоторые особенности. Так, Организация экономического сотрудничества и развития охарактеризовала налоговые расходы «расчетными вычетами из налоговых поступлений» (2000 г.), а в 2004 г. как «трансферт общественных ресурсов» [7]. А в Австрии считают, что налоговые расходы - это «упущенные доходы государства в пользу экономических агентов в части их частной деятельности» [7].

Для проведения сравнительного анализа подходов к определению дефиниции «налоговых расходов» совместим диаграммы (рисунки 1, 2) в единую, для того, чтобы наглядного отобразить общие черты и различия между определениями.

Соединив две диаграммы в одну, можно увидеть сопоставление признаков дефиниции «налоговые расходы» российской практики с зарубежной (рисунок 3). К общим признакам относятся, то, что налоговые расходы - это упущенные доходы, в связи с предоставлением налоговых льгот, являющиеся альтернативой прямым государственным расходам. К отличиям относятся два признака - это отклонение от базовой структуры налогов и реализации цели государственной политики, подробнее рассмотрим далее.

Как и в РФ, так и за рубежом в определениях редко используется формулировка «реализация целей государственной политики». Хотя налоговые льготы направлены именно на помощь различным категориям граждан, индивидуальным предпринимателям, юридиче-

Российская практика

-Зарубежная практика

Отклонения от базовой структуры налогов

Альтернатива прямой субсидии

Упущенные доходы

Реализуют цели

государственной политики

Рисунок 3. Слияние двух подходов российской и зарубежной практики

Примечание: составлено автором

ским лицам. По-другому, это одна из мер государственной поддержки, основная цель которой поддержание социально незащищенных слоев населения. Налоговая льгота - это часть налоговой системы, основная цель введения которых это решение задач государственной политики, а сами льготы выступают альтернативой прямым бюджетным расходам.

Таким образом, упущение данного признака в определениях влечет к неправильному толкованию дефиниции «налоговые расходы», так как основная цель введения понятия и проведения анализа эффективности налоговых расходов - это централизованный учет предоставленных налоговых льгот и преференций.

Система налоговых расходов бюджетов напрямую связана с отклонением поступающих налогов от их базовой структуры при применении налоговых льгот. Под базовой структурой необходимо понимать элементы, без которых не может существовать налог. Отклонение от базовой структуры связано с улучшением качественных характеристик элементов налога (объект и субъект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка и другое).

Также необходимо учесть тот факт, что создание концепции «налоговых расходов» еще в 1967 г. было как одно из направлений приведения бюджетной системы к открытости и прозрачности для обеспечения экономической безопасности государства.

В российской практике применения концепции предусмотрено понятие «налоговых расходов» в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ). Данное понятие было введено только в 2018 г. [3], хотя впервые в нормативно-правовых актах РФ прозвучало в «Основных направлениях налоговой политики на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». Поэтому до сих пор идёт процесс становления системы налоговых расходов в РФ, которая требует дополнительного исследования.

Согласно БК РФ под налоговыми расходами понимают «выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы РФ, обусловленные налоговыми льготами, освобождениями и иными преференциями по налогам, сборам, таможенным платежам, страховым взносам на обязательное социальное страхование, предусмотренными в качестве мер государственной (муниципальной) поддержки в соответствии с целями государственных (муниципальных) программ и (или)

целями социально-экономической политики публично-правового образования, не относящимися к государственным (муниципальным) программам» [2].

Основываясь на признаках налоговых расходов, которые были сформулированы при анализе российской и зарубежной практик, выделим их из определения БК РФ:

- налоговые расходы - это одна из мер государственной (муниципальной) поддержки общества;

- налоговые расходы - это налоговые льготы;

- налоговые расходы - это выпадающие доходы бюджета.

В Стратегии экономической безопасности к основным задачам по развитию системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики относится повышение эффективности бюджетных расходов. Поэтому считаем необходимым внести изменения в определение дефиниции «налоговых расходов», добавив, что система налоговых расходов позволит реализовать как минимум одну из задач Стратегии экономической безопасности.

В связи с проведенным исследованием российской и зарубежной практики считаем, что определение «налоговых расходов» должно содержать все выявленные признаки. Таким образом, под налоговыми расходами следует понимать с позиции автора: «упущенные доходы бюджета бюджетной системы, которые выступают одним из способов обеспечения экономической безопасности в рамках достижения целей социально-экономической политики государства с помощью применения налоговых льгот, освобождений и преференций относительно «базовой» структуры налогов, которые являются эквивалентом прямых субсидий».

Таким образом, цель исследования была достигнута - проведенный анализ на основе метода сравнения двух практик: российской и зарубежной, выявил основные признаки дефиниции «налоговые расходы», а также был предложен новый признак - это обеспечение экономической безопасности, так как в Стратегии экономической безопасности одной из задач является повышение эффективности бюджетных расходов. На основе полученных данных было сформулировано авторское понятие определения «налоговых расходов».

Библиографический список

1. Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_216629/ (дата обращения: 02.02.2023).

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ/ СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 02.02.2023).

3. Федеральный закон от 25 декабря 2018 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/72136932/ (дата обращения: 02.02.2023).

4. Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах» // СПС «КонсультантПлюс». URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_317187/ (дата обращения: 02.02.2023).

5. Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Вашингтон, округ Колумбия: Международный Валютный Фонд, Управление по бюджетным вопросам, 2001.

6. Богачева О.В. Создание в России системы учета налоговых расходов при бюджетном планировании и оценке эффективности бюджетных расходов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. № 44.

7. Малинина Т.А. Оценка налоговых льгот и освобождений: зарубежный опыт и российская практика. М., 2010.

8. Орлова Е.Н., Быков С.С. Роль налоговых расходов местных бюджетов в формировании налогового потенциала // Проблемы экономики. 2012. № 3.

9. Пинская М.Р., Максимова Е.Н. Выпадающие налоговые доходы: последствия для регионов // Региональная экономика: теория и практика. 2014. № 43.

10. Попова Е.М., Гусейнова Г.М. Совершенствование методологической базы по идентификации налоговых расходов // Финансы и управление. 2020. № 1.

11. Поспелова Е.Б. Налоговые льготы, как способ обеспечения социальной справедливости налоговых расходов // Уровень жизни населения регионов России. 2017. № 1(203).

12. Пономаренко С. Прямые потери бюджетной системы РФ в результате предоставления налоговых льгот и освобождений. Налоговые расходы: доклад на семинаре по проекту БЭА 2004. 17 ноября. URL: https://www. iep.ru/ru/publikatcii/publication/1800.html (дата обращения: 02.02.2023).

<g!fc>

МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА

13. Эдвард Д.К. Основное законодательство о налоговых расходах // Национальный налоговый журнал. 2021. Март № 2 (63). С. 353-381.

14. Surrey S.S., McDaniel P.R. Tax Expenditure Concept // Current Developments And Emerging. 1979. Iss. 20. B.C.L. Rev. 225. URL: https:// lawdigitalcommons.bc.edu/bclr/vol20/iss2/1 (дата обращения: 02.02.2023).

15. Tyson J. Reforming Tax Expenditures in Italy: What, Why, and How? // IMF Working Paper. 2016. № 14/6. URL: https://www.imf.org/en/Publications/ WP/Issues/2016/12/31/Reforming-Tax-Expenditures-in-Italy-What-Why-and-How-41261 (дата обращения: 02.02.2023).

Ю.С. Макарова

адъюнкт адъюнктуры Нижегородская академия МВД России E-mail: yulia2015makarova@gmail. com

Научный руководитель: Д.В. Назарычев

кандидат экономических наук, доцент

заместитель начальника кафедры судебной бухгалтерии и бухгалтерского учета учебно-научного комплекса противодействия экономическим и налоговым преступлениям Нижегородская академия МВД России