CC BY
38
Хабаровская краевая дума: история становления и развития
А.А. Гамалей
Автор рассказывает о том, как в процессе реформирования органов государственной власти в России в первой половине 90-х годов прошлого столетия была образована Законодательная дума Хабаровского края. Далее, в статье повествуется об основных этапах развития института представительной демократии в Хабаровском крае, об изменениях законодательства, регулирующего процессы деятельности и формирования Хабаровской краевой думы, обусловленные изменениями в политической жизни страны, в целом, и нашего региона, в частности, анализируются в хронологическом порядке результаты деятельности Хабаровской краевой думы первых четырех созывов, а также отмечаются факторы, способствующие эффективной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в Хабаровском крае.
The article is devoted to the history of formation of Legislative Duma of the Khabarovsk Territory as a result of reforming state authority organs in Russia in the first half of 1990s. Further the author writes about the main stages in developing representative democracy in the Khabarovsk Territory, the changes in legislation concerning formation and activity of the Territory Duma. The changes were caused by political changes in the country and in the region. The results of the activity of the Territory Duma of the first four terms are analyzed. Special attention is paid to the factors which make for the efficient activity of the legislative (representative) body of authority in the Khabarovsk Territory.
^Федеративное устройство современной России принципиально отличается от советского федерализма, характеризовавшегося формальным декларированием федеративных связей центра и регионов1, фактически - сохранением жестких унитарных методов руководства государством. Так, Е.М. Примаков, выступая на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, отметил: «И РСФСР, и Союз ССР только назывались федеративными, а по сути... являлись унитарными, жестко централизованными государствами»2. В то же время, если рассматривать советский федерализм де-юре, то трудно не заметить дифференциацию подходов федерального центра к разным частям государства. И.П. Ильинский, B.C. Крылов и H.A. Михалева отмечают, что в советский период российское государство выступало как федеративное по отношению к автономным республикам и другим автономным образованиям, а во взаимоотношениях с краями, областями и приравненными к ним городам выступало как унитарное государство3. Другие же части стра-
ны, прежде всего края и области (например, Хабаровский край4), представляли собой обыкновенные административно-территориальные единицы, традиционно являющиеся атрибутом унитарной формы государственного устройства.
Уже к концу 1980-х годов сложились
Гамалей Артем Александрович -
алъюнкт ДВЮИ МВД РФ (г. Хабаровск)
объективные предпосылки для реформирования органов государственной власти по всей стране. Переживаемый в России политический и социально-экономический кризис свидетельствовал о невозможности административно-командной системы (сформировавшейся в СССР) обеспечить основные потребности общества. Страна нуждалась в глобальных переменах всей системы руководства, однако «перестройка» не только не смогла кардинальным образом изменить ситуацию, а лишь способствовала ее обострению.
Ярким свидетельством нараставшего кризиса политической власти стало падение роли коммунистической партии. Это не лучшим образом отразилось на эффективности деятельности администраций краев и областей. Наглядным свидетельством внутреннего недоверия в КПСС стали неуплата членский взносов, снижение приема в партию и выход из ее рядов. Так, в Хабаровском крае партийные организации к концу 1990 г. задолжали по членским взносам 9,4%, выход из партии в этом же году составил 10210 чел., а прием -лишь 1444 чел,5 Это свидетельствовало о непопулярности правящего режима в обществе. Невозможность реформирования страны на старых принципах организации государственной власти привела к событиям августа 1991 г., итогом которых стала смена государственного режима в РСФСР. К власти пришли сторонники либерализма. Высшим представительным органом в стране стал Верховный Совет СССР.
С 1991 г. в стране начинается период подготовки к реформированию исполнительных, законодательных и судебных органов государственной власти. Первым шагом президента стало укрепление исполнительной власти путем введения должности главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе6. В результате, главой администрации в Хабаровском крае был утвержден В.И. Ишаев.
Но, главной помехой на пути радикального реформирования государственно-правовой системы стала действовавшая с 1978 г. Конституция. Осознавая это, Съезд народных депутатов, с одной стороны, и президент, с другой, с 1991 г. начинают разрабатывать проекты новой конституции, работа над проектом которой продлилась два года.
21 сентября 1993 г. Президент РФ
подписал Указ №1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ», согласно которому временно, до принятия новой конституции, вводилось в действие «Положение о федеральных органах власти в переходный период»7. Этим актом намечалась перестройка всей системы государственной власти в РФ на основе положений, зафиксированных в президентском проекте Конституции РФ. Это привело к конфликту между президентом и Верховным Советом РФ.
Реакция администрации Хабаровского края на этот указ последовала моментально. Уже 24 сентября В.И. Ишаев заявил журналистам, что «оценивать законность данного указа он не собирается, но В.Н. Ельцин - законно избранный народом президент, он же (Ишаев) будет защищать интересы Дальневосточного региона»8. Однако уже 25 сентября Хабаровский краевой Малый совет, выполняющий функции представительного органа, публикует решение №174, в котором признает указ №1400 не соответствующим конституции и не подлежащим к исполнению на территории края9. Спустя четыре дня В.И. Ишаев выступил против данного решения Малого совета10. Но подобные решения были прияты во многих субъектах РФ. Поэтому 6 октября 1993 г. президент направил в 31 субъект РФ телеграмму, в которой, предлагал в трехдневный срок пересмотреть решение, запрещающие действие указа №1400. 13 октября в Хабаровском крае депутаты Хабаровского краевого совета решили принять Указ №1400 к исполнению11.
Таким образом, Указ №1400 дал начало процессу организации органов представительной власти в субъектах РФ. А уже 9 октября издан новый Указ президента №1617 «О реформировании представительных органов власти и органов местного самоуправления», который предписывал создать выборные органы представительной власти в составе 15-20 человек на постоянной основе. Обсуждению этого вопроса была посвящена внеочередная сессия Хабаровского крайсовета (13.10.93), на которой было принято Решение «О реформировании и досрочных выборах краевой представительной власти». В этом документе признавалась целесообразность реформирования краевой представительной власти.
Но уже 22 октября подписан Указ Пре-
зидента №1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ»12. В документе определялся статус законодательных (представительных) органов власти, их количественный состав (не более 50 человек), наименование с учетом исторических, национальных и других условий и традиций. В нем говорилось, что представительные органы власти избираются населением на основе всеобщего, прямого, равноправного избирательного права при тайном голосовании и предоставлялась свобода в организации местной избирательной системы. В соответствии с указом выборы должны были закончиться к марту 1994 г.
В соответствии с Указом №1723 1 ноября 1993 г. Малый совет Хабаровского краевого совета народных депутатов принял Решение «О реформировании краевой представительной власти»13, по которому выборы в краевой представительный орган - Законодательное собрание из 27 депутатов - намечались на 6 марта 1994 г. Рабочей группе Малого совета в месячный срок предлагалось провести проекты документов, связаных с формированием нового краевого парламента.
Но в этот период к процессу формирования представительных органов власти края подключилась краевая администрация. Это свидетельствовало о контроле исполнительной власти за процессом организации законодательной власти. Следовательно, в начале 1990-х годов принцип разделения властей при сохранении баланса функций еще не был окончательно сформулирован и утвержден. Именно поэтому в условиях снижения активности хабаровских краевых депутатов, деятельность которых ограничивалась пределами Малого совета, инициативу при создании органов представительной власти взяла на себя краевая администрация.
12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята новая Конституция, которая закрепила в ч. 2 ст. 11, п. «н» ч. 1 ст. 72, а также 4.1 ст. 77, что правовое регулирование организации государственной власти субъектов России осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и актами законодательства соответствующих субъектов Федерации.
Реализуя положения новой Конститу-
ции, 22 декабря публикуется Постановление главы администрации Хабаровского края от 16 декабря 1993 г. №»585 «О реформе краевой представительной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае»" , регулирующих структуру и порядок образования краевого представительного органа. Он получал наименование Хабаровская краевая дума. Была назначена дата выборов - 13 марта 1994 г. Полномочия Думы устанавливались на два года. Она состояла из 25 депутатов, которые избирались по 25 одномандатным округам. Так же вводилось понятие депутатская неприкосновенность. Однако Малый совет с этим решением не согласился. «Депутаты протестовали против территориальной схемы (5 человек - от Хабаровска, 3 - от Комсомольска-на-Амуре, и по 1 - от каждого района). В результате, кто-то из депутатов выступал от 5 тыс. человек, а кто-то - от 50 тыс. человек. Не соглашались депутаты и с названием - Краевая дума. По их мнению, следовало назвать - Краевое законодательное собрание»16. Но жестко отстаивать свою позицию, как следует из материалов газеты Тихоокеанская звезда16, Малый совет Хабаровского края не стал (в отличие от Совета народных депутатов Приморского края). А 10 января 1994 г. Малый совет прекратил свое существование по собственному решению и постановлению главы администрации Хабаровского края. Это способствовало более гладкому процессу формирования представительных органов государственной власти в Хабаровском крае. Как пишет сам В.И. Ишаев, «мне не пришлось, как руководителям других территорий, разгонять депутатов Малого совета»17.
В результате 13 марта 1994 г. в Хабаровском крае состоялись выборы в 25 одномандатных округах. В 18 они были признаны состоявшимися, в 4 округах явка составила менее 25%, а в 3 большинство проголосовало против всех кандидатов18. Довыборы семи депутатов прошли в течение последующих лет. Всего в выборах приняло участие 33, 1% населения края. Депутатами были избраны: 2 главы районных администраций, 8 директоров предприятий, начальник военного института, учитель, налоговый инспектор, журналист, 3 бывших депутата Советов. Из них трое были представителями партии КПРФ, один
- из партии Яблоко19.
Ее председателем был избран В.А. Озеров. Таким образом, в Хабаровском крае произошло создание представительного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Первое заседание Хабаровской краевой думы состоялось 31 марта 1994 г., явка составила 16 человек.
Основными направлениями деятельности Хабаровской краевой думы первого созыва стали: законодательное закрепление нового государственно-правового статуса края; создание избирательной системы в субъекте РФ; разработка и реализация социальных программ20. Однако работа депутатов первого созыва выявила необходимость повышения профессионализма большинства депутатов, также стало очевидным, что срок полномочий, два года, не является достаточным для успешной деятельности думы. Учитывая данные обстоятельства, депутаты Хабаровской краевой думы первого созыва приняли решение об увеличении срока полномочий депутатов следующих созывов до 4-х лет. Данное решение было закреплено Уставом Хабаровского края от 30 ноября 1995 г.
Вновь установленный срок полномочий способствовал повышению эффективности деятельности краевой думы второго и третьего созывов. За годы их работы (с 1997 по 2005 гг.) была налажена система постоянного правового мониторинга за действующим краевым законодательством, осуществлялась разработка предложений и законопроектов, направленных на приведение отдельных законов края в соответствие с постоянно меняющимся федеральным законодательством. Также совместно с губернатором и правительством края была создана правовая база, необходимая для формирования и развития новой системы государственного устройства и управления в Хабаровском крае в рамках реализации Федеральных законов №131-Ф3, №184-ФЗ, №120-ФЗ, №122-ФЗ, что обеспечило в сложных условиях административной реформы, «монетизации» льгот политическую и социальную стабильность в крае.
В рамках реализации реформы по разграничению полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями были приняты законы, регулирующие вопросы соци-
альной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан.
Кроме этого, были разработаны и успешно реализовывались значимые для края и его жителей Краевые целевые программы: «Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан» (ежегодно), «Переселение жителей Хабаровского края из аварийного и ветхого жилищного фонда в 2004-2010 годах», «Целевая подготовка специалистов и закрепление их в сельских и отдаленных районах Хабаровского края на 2003-2007 годы», «Здоровый ребенок на 2001-2005 годы», «Основные направления по предупреждению распространения в Хабаровском крае заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфек-ции), на 2005-2009 годы».
Также был принят Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях, внесены изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Хабаровского края, которыми определены основные условия предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов местным бюджетам из краевого бюджета, установлен порядок формирования краевых фондов финансовой поддержки муниципальных районов и поселений.
Одним из важнейших решений Хабаровской краевой думы третьего созыва стало принятие 30.11.2005 г. Закона Хабаровского края №310, предусматривающего внесение изменений в Устав края, которые определили новый механизм формирования Законодательной думы края последующих созывов по смешанной системе: из 26 депутатов половина избирается, по мажоритарной системе (одномандатным округам), другая половина - по общепартийным спискам (по пропорциональной системе).
Данное решение было обусловлено изменениями, произошедшими в политической жизни всей страны, которые характеризовались усилением роли политических партий. Так, в 2000-е годы в Российской Федерации выделилась небольшая группа политических партий, имеющих значительную поддержку среди электората, и принадлежность политика к той или иной партии, давала представление избирателям о его политических приоритетах. В результате, в настоящее время большинство про-
фессиональных политиков выступают от лица партии и представляют их интересы в органах власти. Эти изменения отразились на формировании органов представительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.
В декабре 2005 года состоялись выборы в Законодательную думу Хабаровского края четвертого созыва. Отличительной особенностью думы нового созыва стало ее формирование по смешанной системе. Степень высокого доверия жителей Хабаровского края к законодательному (представительному) органу власти выразилась в результатах выборов. Из 26 депутатов только 12 избраны впервые, два депутата избираются в думу четвертый раз, четверо - в третий, восемь - во второй раз.
Убедительной стала победа представителей партии «Единая Россия», которые избраны в 11 из 13 одномандатных округах, и сегодня в Думе действует ее депутатская фракция.
Высокий уровента профессионализма сформированного коллектива думы позволил достичь заметных результатов уже в первый год работы. Так, значительно активизировалась законотворческая деятельность представительных органов муниципальных образований края, число законопроектов, внесенных ими в декабре 2005 года и 2006 году, увеличилось в 3 раза в сравнении с 2005 годом. За год работы было проведено 27 заседаний думы (в том числе 14 - внеочередных), на которых принято 615 постановлений по различным вопросам, внесено 108 законопроектов, принято 99 краевых законов, что на 19 законов больше, чем в 2005 году21. В 1,1 раза увеличилось количество законов, внесенных губернатором края, на четыре закона больше внесли депутаты думы. Принято два закона, внесенных представительными органами муниципальных образований края, в 2005 году таких законов не было.
Были подготовлены к реализации четыре новые долговременные, рассчитанные на срок от пяти до семи лет Краевые целевые программы: «Здоровое поколение», «Комплексные меры противодействия распространению наркомании и незаконному обороту наркотиков», «Жилище» на 2007-2010 годы, «Повышение безопасности дорожного движения в Хабаровском крае» на 2007-2012 годы22.
Был выработан комплекс мер по совершенствованию социальной'" поддержки детей23 , социального обслуживания отдельных категорий граждан, по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на территории Хабаровского края. Решению проблем, преп ятствующих развитию приоритетных въездного и внутреннего видов туризма в крае, были посвящены слушания, проведенвые в рамках постоянного комитета по социально-экономическому развитию края.
Реализуя с 1 января 2006 года в полном объеме Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ,цума совместно с губернатором и правительством края активно содействовала формированию местного самоуправления как формы неч-посредственного народовластия по решению вопросов местного значения, направленной на улучшение жизни населения каждого муниципального образования края24.
Таким образом, 1990-е годы, с одной стороны, явились сложным организационным периодом в деятельности Хабаровской краевой думы, но с другой, эффективное сотрудничество законодательной и исполнительной властей, а также успешная работа депутатов способствовали тому, что за 12 лет работы Законодательной думы Хабаровского края были разработаны и приняты Устав края, более 400 базовых законов, послуживших основой для государственно-правовой системы региона, которая, с одной стороны, достаточно стабильна, а с другой - динамична в своем развитии.
Но несмотря на прогрессивную динамику развития законодательной власти в Хабаровском крае, данный процесс нельзя считать завершенным в силу изменчивости политической жизни Российского государства.
Литература и источники:
1. Левакин, Е.В. О современной российской юридической регионологии (к постановке проблемы, ее научному статусу и возможностям преподавания) / Е.В. Левакин //Государство и право. - 1997. - №10. - С. 42.
2. Примаков, Е.М. Семь критериев здоровья Федерации / Е.М. Примаков // Рос-
сийская газета, 1999. - 27 января.
3. Ильинский, И.П. Новое федеративное устройство России / И. П. Ильинский, B.C. Крылов, H.A. Михалева // Государство и право. - 1992. - №11. - С. 31.
4. Хабаровский край образован в 1938 году.
5. ГАХК. - Ф. П35. - Оп. 117. - Д. 541. - Л. 1.
6. См.: Постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации попытки государственного переворота в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов. - 1991. - №35. - С. 1125.
7. Сборник актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - №39. - Ст. 3597.
8. Тихоокеанская звезда. - 1993. - 24 сентября.
9. Там же. - 1993. - 25 сентября.
10 Там Ж6* - 1993. - 29 сентября.
11. Краевой информационный бюллетень. - №5. - 1993. - С. 15.
12. Тихоокеанская звезда. - 1993. - 26 октября.
13. Буянов, Е.В. Реформа государственных органов законодательной власти на Дальнем Востоке России / Е.В. Буянов
// Власть и управление на Востоке России. - 2000. - №4. - С. 30.
14. Тихоокеанская звезда. - 1993. -22 декабря.
15. Там же. - 1993. - 22 декабря.
16. Там же. - 1993. - 24 декабря.
17. Ишаев, В.И. Особый район России / В.И. Ишаев. - Хабаровск, 1997. - С. 100.
18. Тихоокеанская звезда. - 1994. -22 марта.
19. Хачатурян, Б.Г. Развитие Российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточном субъекте Российской Федерации (1900-1997) / Б.Г. Хачатурян. - М., 1999. - С. 56.
20. Там же. - С. 70.
21. Информация о деятельности Законодательной думы Хабаровского края в 2006 году. - Хабаровск, 2006. - С. 24.
22. Приамурские ведомости. - 2006. - 29 декабря.
23. Тульцева, К. Сирот станет меньше / К. Тульцева // Тихоокеанская звезда. -2006. - 26 апреля.
24 . Оноприенко, Ю. Наша строка в летописи российского парламентаризма / Ю. Оноприенко // Тихоокеанская звезда. -2006. - 27 апреля.
