Губернаторы-«Варяги» и региональные политические элиты в современной России: условия и тенденции взаимодействия Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

О. Б. Подвинцев

ГУБЕРНАТОРЫ-«ВАРЯГИ» И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ЭЛИТЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: УСЛОВИЯ И ТЕНДЕНЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Отмена с 2004 г. прямых выборов губернаторов и переход к их фактическому назначению не стали возвратом к существовавшей в СССР практике расстановки региональных руководящих кадров. При формировании корпуса «варягов-назначенцев» федеральный центр широко практикует их рекрутирование из числа видных представителей наиболее сильных элит других регионов. Направленный из центра губернатор-«варяг» и привезенная им команда лишь более или менее успешно выстраивают отношения с региональной элитой, но остаются автономным элементом.

Ключевые слова, централизация власти в РФ, назначение губернаторов, регионы РФ, сильные и слабые региональные элиты.

Изучение принципов рекрутирования и наделения властью региональных глав представляется значимым в аспекте текущего состояния и тенденций социально-политического развития России. Отнесение Российской Федерации к государственным образованиям постимперского типа нередко вызывает негативную реакцию. Это связано с тем, что в понятие «империя» у нас до сих пор вкладывается различный, зачастую субъективно-оценочный («хороший» или «плохой») смысл. Поэтому сразу оговоримся, что под «империей» подразумевается один из типов государственных образований, характерными чертами которого являются: а) потенциал, соответствующий «великой державе», выявляемый путем сопоставления с другими государствами; б) гетерогенная природа данного образования; в) его организация по типу отношений «центр-периферия», при котором все компоненты находятся в более или менее жесткой зависимости от «центра», причем именно «центр» определяет права «владений» (всех вместе и каждого из них), а не наоборот (подробнее см.: Подвинцев, 1999, с. 52-62; 2005, с. 474-504).

Признаки империи в значительной степени связаны, но не обязательно предполагают друг друга. Так, потенциал «великой державы» обычно (но не всегда) включает в себя обширность контролируемой территории. Это, в свою очередь, повышает вероятность многообразия сложившихся на данной территории этнических обществ, укладов жизни, традиций и т. д. Стремление удерживать эту территорию в рамках единого государственного образования во многих случаях рождает политику унификации. Однако насыщенное

© О. Б. Подвинцев, 2009

и многообразное социальное пространство может сложиться и на относительно компактной территории (само понятие «обширность» исторически относительно), а тенденция к унификации может пробивать себе дорогу не только через выстраивание этого пространства по типу отношений «центр - периферия».

Под «имперский» тип, безусловно, подпадала не только царская Россия, но и Советский Союз. Большевики собрали в единое государство наибольшую часть территории бывшей Российской империи. Созданная ими система отличалась беспрецедентным расширением централизованных контролирующих функций государства в экономической, политической и социальной сферах. Имперская природа СССР проявлялась и в расстановке региональных руководящих кадров. В сталинский период имперский характер этого процесса был наиболее просто и четко выражен — в принципе любой человек по указанию из Москвы мог быть поставлен на руководство любым регионом, каким бы формальным статусом в сложной имперской структуре этот регион ни обладал. После Сталина этот принцип стал менее явным и осуществлялся в позднем СССР более сложным путем, но суть его не изменилась. Прежде всего, это коснулось системы управления союзными республиками помимо РСФСР. Укрепление позиций местных элит новой формации, острота национального вопроса привели к возникновению неформального пакта между имперским центром и данными владениями. Одной из составляющих этого пакта стало назначение в союзных республиках на должность первого секретаря ЦК компартии (в той системе он был фактическим руководителем имперского региона) исключительно либо местного выходца, либо, по крайней мере, представителя титульной нации. Зато вторым секретарем, напротив, как правило, был не связанный с местной элитой и надзирающий за ней «варяг». Стоит напомнить, что именно нарушение этого сложившегося порядка М. С. Горбачевым при назначении нового руководителя Казахстана в апреле 1986 г. стало причиной первых в Советском Союзе массовых выступлений на национальной почве.

Что касается регионов, входивших в состав РСФСР, то здесь формирование региональных элит также в ряде случаев приводило к выстраиванию аналогичной системы отношений с имперским центром, особенно если речь шла об административно-территориальных образованиях, созданных по национальному принципу1. Но в целом на

1 Упомянутые здесь особенности процесса формирования региональных элит в поздне-советской и постсоветской России отмечены в исследованиях Н. Ю. Лапиной и А. Е. Чириковой (Лапина, 2004; Лапина, Чирикова, 2004, http://www.fesmos.ru/Pubikat/19_RegElit2004/regelit_4. Мш#Путинские). Иная точка зрения представлена В. П. Моховым (Мохов, 1998).

_ 57

этом уровне иерархии Москва имела меньше сдерживающих ограничений в кадровой политике: если элита региона по тем или иным причинам попадала в опалу, наводить порядок могли прислать человека, до этого с данной территорией вообще никак не связанного.

Практика прямых выборов глав субъектов тогда еще РСФСР впервые была применена в 1991 г., в условиях революционной ломки существовавших политических институтов и сложившихся традиций. Первоначально она коснулась лишь двух федеральных городов — Москвы и Ленинграда, а также нескольких национальных автономий. В первой половине 1990-х годов механизм прямых выборов глав российских регионов с трудом пробивал себе дорогу, встречая немалое сопротивление нового федерального центра. Однако острота политического противостояния и общая слабость тогдашнего правящего лагеря в России усиливали его зависимость от поддержки региональных элит и вынуждали идти им на уступки. Соответственно региональные лидеры, напротив, в первую очередь стремились заручиться «мандатом народного доверия». В результате в 1990-х - начале 2000-х годов практика прямых выборов глав субъектов РФ становится почти всеобщей (ни разу такие выборы не были проведены только в Дагестане). Всего с 1991 г. по начало 2005 г. в России состоялось 250 губернаторских избирательных кампаний (подробнее см.: Ашихмина, 2007). Подобный опыт был абсолютно уникальным для всей истории страны.

С приходом в 2000 г. к власти в России нового руководства произошли серьезные перемены во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами. Приоритетным направлением политического курса Президента В. В. Путина стало выстраивание «властной вертикали» с целью повышения степени управляемости страны и усиления контроля центральной власти за ситуацией в регионах. Наиболее важными шагами в этом направлении стали реформа Совета Федерации, создание федеральных управленческих округов, кампания по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, централизация финансовых потоков (посредством изменений в системе межбюджетных отношений). Среди этих шагов был также отказ от прямых выборов губернаторов. Характерно, что последнее произошло только осенью 2004 г., через полгода после того, как Путин триумфально был переизбран на второй президентский срок и в условиях глубокого потрясения, в котором находилось общественное мнение страны в связи с событиями в Беслане. Уже к концу 2007 г. оставалось немногим более десяти не назначенных губернаторов. Даже такие «тяжеловесы» из числа региональных глав, как Б. Громов, Ю. Лужков, В. Ишаев, Л. Полежаев, В. Толоконский и В. Позгалев, весной и летом 2007 г. пошли

на то, чтобы получить подтверждение своих полномочий в форме назначения.

Переход от прямых выборов региональных глав к механизму их фактического назначения зачастую рассматривается экспертами как самая значимая и наиболее спорная реформа, осуществленная В. В. Путиным за восемь лет его правления. После передачи власти в стране преемнику именно эта реформа в первую очередь была поставлена под сомнение региональными лидерами (сначала президентами Башкортостана и Татарстана, а затем мэром Москвы), а также рядом других политических сил. И хотя их инициатива вызвала, в конце концов, отповедь со стороны федеральных властей, общественное мнение в целом было на ее стороне. По результатам опроса «Левада-центра» в конце 2008 г., 63% россиян так или иначе одобряли идею возвращения к механизму прямых выборов глав субъектов РФ, а против выступили лишь 19% опрошенных2. Последовавший в начале 2009 г. переход к выдвижению кандидатов на пост главы субъекта РФ от политической партии, победившей на выборах в региональную легислатуру, отразил признание федеральным центром возможности изменения порядка наделения губернаторов полномочиями, хотя в условиях доминирования «Единой России» и принятия кадровых решений федеральным, а не региональным руководством партии сама эта реформа по существу ничего не меняет.

Выстроенная в эпоху Путина «вертикаль власти» и осуществленная централизация процесса управления, как представляется, не сняли проблему взаимодействия федеральной и региональных элит, а лишь изменили форму протекания возникающих в этих рамках конфликтов и механизмы их разрешения. Более того, принципиально политический потенциал и возможности региональных элит не уменьшились3. Для подтверждения или опровержения данной гипотезы следовало бы осуществить анализ тенденций взаимодействия с региональными элитными сообществами тех глав субъектов РФ, которые в настоящее время являются прямыми ставленниками федерального центра. Проблема «первого лица»4 остается наибо-

2 Погрешность не превышает 3% (см.: Левада-центр, http://www.levada.ru/press/2008112001. html).

3 На другом материале данная гипотеза рассмотрена в публикации пермских авторов в 2007 г. (см.: Панов, Подвинцев, Ашихмина, 2007, с. 245-275). Различные варианты сравнительного анализа роли региональных элит в политической жизни России в 1990-е и 2000-е годы рассмотрены в публикациях В. П. Мохова (Мохов, 2008, с. 219-240).

4 Тема ресурсов губернаторской власти в регионах рассматривается, в частности, в работах Лапиной и Чириковой (Лапина, Чирикова, 2004, http://www.fesmos.ru/Pubikat/ 19_RegElit2004/regelit_4.html#Путинские).

_ 59

лее значимой для региональных элит, начиная с их зарождения в советские времена. Успех или неудача, реальное положение не укорененных в регионе лидеров-«варягов», присланных туда Центром (фактически по принципу имперских наместников) являются, соответственно, очень важным показателем.

Применительно к целям данного исследования представляется целесообразным классифицировать глав российских регионов, находящихся у власти на момент окончания президентства В. В. Путина и в начальный период пребывания у власти Д. А. Медведева, по следующим основаниям: а) «свои»-«варяги»; б) «избранные»-«назначенные»; в) в регионах с «сильными» или «слабыми» элитами.

При делении на «избранных» и «назначенных» мы берем за основу первоначальный механизм прихода к власти. Необходимость использования второго критерия наряду с первым обусловлена тем, что не все губернаторы-назначенцы, даже из тех, кто именно в таком качестве впервые занял данный пост, являются «чужими» для региональных элит. С другой стороны, даже будучи «продавливаемыми» президентской администрацией, «варяги» проходили процедуру утверждения их кандидатур в Законодательном собрании регионов. И все же сам процесс выборов означал в большинстве случаев предварительное согласование кандидатур (если не со всей региональной элитой, то с какими-то ее фракциями), а также их «народную» легитимацию лидера. Президентские ставленники вплоть до отмены прямых выборов глав субъектов РФ побеждали на них не везде, а иногда даже не доходили до стадии голосования. В целом же, как отмечал в начале 2000-х годов Р. Ф. Туровский, в тех условиях «тема губернаторов-"варягов" возникла, но не привела к их тотальному отторжению» (Туровский, http://www.regional-science.ru/files/turovsky/4-36.doc).

Третий критерий — это критерий наличия в регионе сильной самостоятельной элиты как одного из субъектов рассматриваемого взаимодействия. Наличие такой элиты, с нашей точки зрения, может быть обусловлено тремя различными факторами или их сочетанием: во-первых, высоким уровнем социально-экономического развития региона, обеспечивающим элите контроль над значительными финансовыми и материальными ресурсами; во-вторых, национальным фактором — преобладанием титульного этноса в структуре населения автономии, высокой степенью его политизации и, соответственно, возможностью массовой поддержки мобилизационных инициатив тех или иных элитных группировок; в-третьих, значительным опытом публичной конкурентной политики, связанным как с особенностями политического развития в постсоветский период (Алтайский край), так и с успешным противостоянием «экс-

пансии извне» (Белгородская область)5. В целом к регионам с сильными элитами во второй половине 2000-х годов, по нашим подсчетам, следовало отнести почти половину субъектов РФ6.

Случаи, которые нас интересуют в первую очередь, — это «варяги-назначенцы» в регионах с сильными самостоятельными элитами. Прежде всего, необходимо определить долю таких руководителей в общем числе глав субъектов РФ. Мы признаем, что выделенные критерии не предполагают строгой шкалы оценки, в результате чего возникает немало спорных случаев. Например, с нашей точки зрения, можно однозначно считать «своим» назначенного в декабре 2007 г. губернатором Ярославской области Сергея Вахру-кова, который хоть и работал предыдущие пять лет заместителем полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, до этого успел побывать и первым секретарем Ярославского обкома ВЛКСМ, и первым заместителем главы Ярославской области, и председателем Государственной думы этого региона. Но является ли «своей» для петербургской политической элиты Валентина Матвиенко, которая выше заместителя председателя горисполкома по вопросам культуры и образования по номенклатурной лестнице в советском Ленинграде не поднималась, а с 1989 по 2003 г, когда она уже была избрана губернатором Санкт-Петербурга, ее карьера развивалась за пределами этого города? Или можно ли считать «своим» для Саратовской области Павла Ипатова, который к моменту наделения полномочиями губернатора проработал в этом экономически сильном регионе уже почти двадцать лет, но был «всего лишь» директором Балаковской атомной электростанции? Все такие спорные случаи трактовались нами не в пользу выявленных тенденций и предварительных выводов, однако это не смогло их опровергнуть7.

5 Имеются в виду массированные попытки московских политиков и деловых кругов установить контроль над областью в ходе губернаторских выборов 1999 г. и выборов в региональный парламент в 2005 г.

6 Республики Башкортостан, Дагестан, Ингушетию, Калмыкию, Саха (Якутию), Северную Осетию—Аланию, Татарстан, Тыву, Чечню, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края, Архангельскую, Белгородскую, Волгоградскую, Воронежскую, Иркутскую, Калининградскую, Кемеровскую, Ленинградскую, Липецкую, Московскую, Нижегородскую, Новосибирскую, Омскую, Ростовскую, Самарскую, Саратовскую, Свердловскую, Томскую, Тюменскую, Челябинскую, Ярославскую области, Ханты-Манскийский (Югра) и Ямало-Ненецкий автономные округа, города Москву и Санкт-Петербург.

7 Классификация «свои» - «варяги» может быть детализирована. Р. Ф. Туровский в экспертном интервью делил кандидатов, баллотировавшихся в ходе прямых выборов глав регионов РФ, на «местных», «столичных», «варягов», «полуварягов-возвращенцев» (последний случай — В. И. Матвиенко) (см.: Ашихмина, 2007, с. 25). Такая детализация в нашем исследованиине не нужна.

_ 61

Необходимо отметить, что региональную элиту следует рассматривать как достаточно устойчивую социальную группу, состав и характер которой сложно изменить «варягу» и приведенной им новой управленческой команде. Было сделано лишь одно, как представляется, обоснованное исключение для Чукотского округа. В данном случае мы наблюдаем не имеющее аналога сочетание характеристик руководителя и подчиненной ему территории — в качестве губернатора выступал один из самых богатых людей не только России, но и мира, а регион с очень немногочисленным населением находился к моменту прихода этого главы в совершенно бедственном положении. Фактически Чукотский округ стал для Романа Абрамовича «гнилым местечком», которое он сумел обустроить по своему усмотрению, в том числе и политически. Поэтому сам Абрамович, ставший губернатором в 2001 г., рассматривается нами как «избранный варяг», а сменивший его в 2008 г. представитель его же команды Роман Валентинович Копин — как «свой назначенец».

В других обстоятельствах губернатор-«варяг» и привезенная им команда лишь более или менее успешно выстраивают систему отношений с региональной элитой, но остаются автономным элементом внутри нее, который без особых последствий исторгается в случае смены главы региональной власти. Это действует даже в случаях, если пришедший в регион извне глава обладает мощным политическим потенциалом или если он располагает значительными финансово-экономическими ресурсами. Примером в данном отношении может служить Красноярский край, где пост губернатора в результате прямых выборов сначала в 1998 г. занял влиятельный политик федерального уровня Александр Лебедь, а после его смерти в 2002 г. был избран бывший генеральный директор РАО «Норильский никель» Александр Хлопонин8. И тот, и другой в определенные периоды своего губернаторства справедливо рассматривались как реальные претенденты в будущем на пост Президента РФ. Тем не менее данные проведенного летом 2005 г. под нашим руководством экспертного опроса представителей политической элиты Красноярского края свидетельствовали, что влияние команды А. Ле-

8 И в том, и в другом случае выборы проходили в чрезвычайно острой и напряженной борьбе. Избирательные кампании А. Лебедя и его основного соперника В. Зубова в 1998 г. оцениваются экспертами как самые дорогостоящие за всю историю губернаторских выборов в России При этом приводятся очень разные цифры — от 30 до 70 миллионов долларов, что в любом случае в десятки раз превышает среднестатистические показатели аналогичных избирательных кампаний в США. Что касается выборов 2002 г., то результаты второго тура дважды признавались краевой избирательной комиссией недействительными. А. Хлопонину удалось занять губернаторскую должность лишь после беспрецедентного вмешательства федеральных властей.

62 _

бедя в регионе к тому времени фактически полностью было нивелировано. А. Хлопонин рассматривался респондентами в основном как эффективный лоббист региональных интересов, но по сути человек краю чуждый9. Есть основания полагать, что в дальнейшем ситуация не изменилась. Таким образом, в рассматриваемой системе отношений региональные элиты (по отдельности и вместе взятые) — это достаточно стабильный участник. Главы же регионов — переменная, характеризующая положение дел во взаимодействии данного участника со своим партнером - федеральным центром. Общее распределение случаев в соответствии с выделенными критериями по состоянию на осень 2008 г. приводится в табл. 110.

Таблица 1. Распределение случаев утверждения глав регионов по состоянию

на октябрь 2008 г.

Тип элитных групп «Свои избранные» «Свои назначенные» «Варяги избранные» «Варяги назначенные»

Сильные элиты 20 7 6 8

Слабые элиты 22 6 4 10

Как видно из табл. 1, «назначенцы» в целом по-прежнему оставались в меньшинстве, но число «варягов-назначенцев» превышало число «своих назначенцев». Тенденции кадровой политики со стороны центра в условиях нового механизма наделения глав регионов полномочиями, таким образом, вполне очевидны.

Перечислим примеры, которые, на наш взгляд, соответствуют показателям «варяг-назначенец» в «регионе с сильной элитой»: Алтайский край — Александр Карлин, Ставропольский край — Валерий Гаевский; области: Архангельская — Илья Михальчук, Иркутская — Игорь Есиповский (до него тоже «варяг-назначенец» Александр Тишанин), Калининградская — Георгий Боос, Нижегородская — Валерий Шанцев, Самарская — Владимир Артяков, Саратовская — упоминавшийся Павел Ипатов. Почти все эти регионы в течение периода до состоявшегося назначения характеризует острая внутренняя политическая борьба, которая, по выражению одного из нижегородских экспертов «истощила и обескровила» существующую элиту. С другой стороны, практика замены на «варягов» фактически

9 Всего было проведено 12 экспертных интервью. Среди опрошенных депутаты Законодательного собрания Красноярского края, руководители среднего звена аппарата краевой администрации, руководители политконсалтинговых агентств, общественные деятели (Подвинцев, Ашихмина, Панов, 2005).

10 Поскольку кадровые перемены идут непрерывно, цифры, приводимые в других таблицах и фиксирующие состояние на другие моменты времени, будут несколько отличаться.

_ 63

не затронула те «сильные» регионы, где действующий глава жестко держит ситуацию под контролем или пользуется таким авторитетом, что не имеет сопоставимых политических оппонентов (Татарстан и Башкортостан, Москва, Кемеровская и Томская области и т. д.). То же относится и к регионам с наиболее развитым политическим полем, где, однако, действующему главе все же удавалось держать ситуацию под контролем (Красноярский и Пермский края, Свердловская область и т. д.). Таким образом, можно констатировать, что практика назначения «варягов» вплоть до конца 2008 г. применялась только в относительно «легких» случаях.

При формировании корпуса «варягов-назначенцев» широко применялось их рекрутирование из числа видных представителей наиболее сильных элит других регионов, что, вероятно, должно было способствовать распылению данных элит. Больше всего «варягов» было набрано из команды мэра Москвы Юрия Лужкова (Шанцев, Боос, Александр Мень, ставший губернатором Ивановской области). Михальчук перебрался в Архангельскую область из Якутии. В Нижнем Новгороде «своим» считают Сергея Митина, посланного, однако, губернатором в Новгород Великий. Председатель правительства Томской области Вячеслав Наговицын был перемещен на пост Президента Бурятии. Из Казани в Амурскую область был направлен Николай Колесов. Довольно быстро он был признан не справившимся со своими обязанностями и заменен приморцем Олегом Кожемяко, успевшим уже поруководить и Корякским автономным округом до его объединения с Камчатским краем (первый случай появления в новых условиях «губернатора-гастролера», перемещаемого центром из региона в регион для исправления ситуации). В этом отношении наделение полномочиями губернатора Кировской области в декабре 2008 г. пермяка и бывшего лидера СПС Никиты Белых продолжает данную тенденцию, хотя идет полностью вразрез с предыдущей практикой отношения федеральных властей к представителям общероссийской политической оппозиции.

Важно выяснить, как позиции «варягов-назначенцев» в регионах, и в первую очередь в регионах с сильными элитами, оцениваются теми, кто их и назначил, — федеральным центром, президентом страны, его окружением. В данном случае мы могли опираться лишь на косвенные материалы. Еще осенью 2005 г. появились сообщения о том, что рабочая группа под руководством Дмитрия Николаевича Козака (в то время он являлся полномочным представителем президента в Южном федеральном округе) выработала список из 30 критериев, по которым Кремлем гласно будет проводиться оценка деятельности губернаторов (30 критериев..., 2005). После этого идея прошла еще целый ряд комиссий и согласований. Лишь

28 июня 2007 г. был подписан Указ Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ», вводивший 43 критерия такой оценки. Однако речь шла лишь о подаваемой регионами отчетности и включении ее в программу статистических работ. Таким образом, декларированное обещание публиковать рейтинги оценки Кремлем региональных руководителей, столь важные в условиях нового порядка наделения полномочиями глав субъектов РФ, так и не было осуществлено.

Поэтому для анализа нами был взят попавший в СМИ список тех губернаторов, которым в ходе кампании по выборам в Государственную Думу пятого созыва (осень 2007 г.) было разрешено распространять агитационные материалы с их совместной фотографией с Президентом РФ В. В. Путиным. Можно с достаточной уверенностью предположить, что в этот список вошли как раз те губернаторы, которые оценивались как популярные в своих регионах, имеющие там достаточно прочные позиции (в этот важный момент задача заключалась не в том, чтобы поддержать угодных губернаторов, а в том, чтобы не уронить авторитет Путина и сделать все возможное для его укрепления). В результате в этом списке было лишь 27 из 65 губернаторов, участвовавших в кампании «Единой России»11. Распределение их по выделенным группам дано в табл. 2. В скобках приведено общее число глав субъектов РФ, относимых на тот момент к данной группе.

Таблица 2. Оценка глав регионов со стороны Федеральной власти

(осень 2007 г.)

«Свои избранные» «Свои назначенные» «Варяги избранные» «Варяги назначенные»

Сильные элиты 13 (22) 3 (6) 3 (6) 1 (7)

Слабые элиты 6 (23) 0 (5) 0 (5) 1 (9)

Из табл. 2 видно, что доля губернаторов, признанных Кремлем политическими донорами, среди «своих избранных» весьма велика, особенно в регионах с сильными элитами. Среди «своих назначенных» и «варягов избранных» доля их в таких же регионах составля-

11 Список опубликован в газете «Ведомости» (2 ноября 2007 г.). В него вошли: Михаил Мень, Олег Королев, Евгений Савченко, Анатолий Лисицын, Николай Денин, Юрий Лужков, Борис Громов, Вячеслав Позгалев, Юрий Евдокимов, Валентина Матвиенко, Минтимир Шаймиев, Николай Меркушкин, Муртаза Рахимов, Николай Федоров, Валерий Шанцев, Сергей Морозов, Аман Тулеев, Александр Хлопонин, Виктор Кресс, Леонид Полежаев, Эдуард Россель, Петр Сумин, Владимир Якушев, Александр Филипенко, Юрий Неелов, Виктор Ишаев, Рамзан Кадыров.

_ 65

ет 50%, хотя абсолютные цифры невелики. От регионов со слабыми элитами представителей этих двух категорий в списке нет вовсе. Что же касается «варягов-назначенчев», то в регионах как с сильными, так и со слабыми элитами только двум из них (в Нижегородской и Ивановской областях) разрешили использовать образ Путина вместе со своим собственным изображением в предвыборной агитации «Единой России». Итак, в конце 2007 г. Кремль объективно признавал недостаточность влияния и популярности «своих назначенцев». Вряд ли ситуация принципиально изменилась в 2008 г.

Этот показатель следует дополнить независимой экспертной оценкой. В данном случае материалом для анализа может служить «рейтинг выживаемости губернаторов», составляемый Международным институтом политической экспертизы совместно первоначально с Центром политической конъюнктуры России, а затем с фондом «Петербургская политика». Первый такой рейтинг был опубликован в августе 2007 г., второй — в марте 2008 и третий — в ноябре 2008 г. Авторитетным экспертам12 предлагалось оценить перспективы глав регионов остаться на своем посту по пятибалльной шкале. При всей условности данных оценок, принимающих во внимание разные факторы, они дают возможность получить представление об общих тенденциях.

В табл. 3 приведен средний балл (он выделен курсивом) для разных выделенных нами категорий глав регионов (Рейтинги выживаемости губернаторов., http://www.stratagema.org/issledovaniya.php? nws=jtz3t3310856190). В скобках дано число существовавших на тот момент случаев. Средний балл, полученный главами регионов, входящими в категорию «своих избранных» в регионах с сильными элитами и «варягами-назначенцами», которые являются как бы их антиподами в регионах того же типа, фактически один и тот же. В регионах со слабыми элитами у «варягов-назначенцев» он несколько выше, чем у «своих избранных», но не настолько, насколько можно было бы ожидать с учетом имеющегося на стороне назначенцев преимущества в отношении «выживаемости» — они пришли к власти относительно недавно.

Таблица 3. Оценки экспертов (весна 2008 г.)

Тип элит «Свои избранные» «Свои назначенные» «Варяги избранные» «Варяги назначенные»

Сильные элиты 3,6 (22) 4,7 (6) 4,0 (6) 3,7 (7)

Слабые элиты 3,6 (23) 4,2 (5) 3,2 (5) 4,1 (9)

12 Среди экспертов рейтинга были М. Виноградов, М. Дианов, А. Кынев, Е. Минченко, А. Титков, Р. Туровский, А. Рябов и др.

66 _

Как представляется, не случайно самый высокий средний балл оказался у «своих назначенных», особенно в регионах с сильными элитами. В данных случаях санкционированная Кремлем власть главы региона сочетается с его собственными позициями и авторитетом внутри региональной элиты13. Аналогичные данные по осеннему рейтингу 2008 г. приведены в табл. 414.

Таблица. 4. Оценки экспертов (осень 2008 г.)

Тип элит «Свои избранные» «Свои назначенные» «Варяги избранные» «Варяги назначенные»

Сильные элиты 3,6 (20) 4,6 (7) 3,3 (6) 4,0 (8)

Слабые элиты 3,4 (22) 4,2 (6) 3,5 (4) 4,3 (10)

На первый взгляд кажется, что «варяги-назначенцы» за прошедшие месяцы (если судить по данным экспертов) несколько укрепили свои позиции и получили преимущество над «своими избранными» в регионах с сильными элитами. На деле это в первую очередь связано с тем, что к числу «варягов» в данном случае добавились двое новичков — Валерий Гаевский, сменивший в Ставропольском крае «избранного своего» Александра Черногорова, и Игорь Есиповский, присланный на замену Александра Тишанина, который тоже был «варягом-назначенцем». Естественно, что и Га-евский, и Есиповский, как новички, получили высокие баллы «выживаемости». Те же факторы в основном объясняют некоторый рост среднего балла у «варягов-назначенцев» в регионах со слабыми элитами. Здесь тоже в одном из случаев (Амурская область) произошла смена одного «варяга-назначенца» на другого.

Сам факт, что в 2008 г. произошли сразу два прецедента, когда «варяги-назначенцы» были отозваны Кремлем, примечателен. По сути, это победы региональных элит, с которыми «варяги» не смогли договориться. Скрытый конфликт в данных случаях перерос в открытое противостояние, и победа оказалась на стороне «местных», которые смогли дискредитировать действовавших губернаторов перед лицом федерального центра, в том числе и опосредованно через формирование общественного мнения в регионе (конечно, с учетом имевшихся к тому предпосылок). К произошедшему в Иркутской и Амурской областях примыкает третий случай — смещение в конце октября 2008 г. с поста президента Ингушетии Мура-

13 Самый яркий пример такого «своего назначенца» — президент Чечни Рамзан Кадыров, отстранить которого от власти легальными средствами в современных условиях фактически невозможно, в том числе и Кремлю, если бы он этого захотел.

14 Источник для подсчетов см.: http://www.lentacom.ru/news/11937.html

_ 67

та Зязикова. В свое время, еще до отмены прямых выборов глав регионов, он был достаточно жестко «продавлен» на этот пост из Москвы и долгое время входил в кремлевский список «неприкасаемых» губернаторов. В данном случае его отставка явилась отчасти и результатом массовых протестных действий. Во всех трех случаях на смену неугодным «варягам» были присланы новые «варяги». Но полной капитуляции со стороны федерального центра в данных условиях ожидать было бы трудно.

Помимо открытого конфликта отношения между «варягом-назначенцем» и региональной элитой до определенного времени могут развиваться по сценарию «скрытой конфронтации». Поддержка населения и в данном случае играет очень важную роль. Поэтому со стороны элиты такая тактика, в частности, выражается в информационных «подставках». Приведем, на наш взгляд, характерный пример такой «подставки». Новый губернатор-«варяг» Архангельской области Илья Михальчук, проводя совещание, роняет фразу: «Если мы не займемся сельским хозяйством, то нами займутся руководящие органы нашей страны и сама жизнь». Именно эта фраза выносится в заголовок нейтрального по содержанию журналистского отчета о мероприятии, а затем попадает на информационные ленты, теряя свое окончание: «Если мы не займемся сельским хозяйством, то нами займутся руководящие органы». В таком виде новость многократно тиражируется, формируя, как внутри региона, так и за его пределами, образ архангельского губернатора как чиновника, опасающегося лишь вышестоящего начальства и думающего, как ему угодить. Есть основания полагать, что подобная практика широко используется и против Александра Карлина в Алтайском крае. В результате, по крайней мере, у части населения региона сформировался образ губернатора, «сидящего на чемоданах», которому надо помочь поскорее отправиться восвояси.

По состоянию на конец 2008 г. можно было отыскать очень немного губернаторов, относящихся к «варягам-назначенцам», деятельность которых на своем посту привела бы уже к упрочению их позиций и свидетельствовала бы, таким образом, в пользу подхода, использованного при их рекрутировании. Среди регионов с сильными элитами можно привести всего два таких случая. Один — это Шанцев в Нижегородской области, который попал в список губернаторов, допущенных к фотографированию с Путиным во время предвыборной кампании в Госдуму, и который получает неизменную «пятерку» в рейтингах «выживаемости», составляемых экспертами. Однако и этот случай не представляется однозначным. По крайней мере, существуют свидетельства, что сам Шанцев серьезно озабочен реальным отношением к нему со стороны нижегородцев.

Второй случай вообще своеобразен — речь идет о губернаторе Калининградской области Георгии Боосе. Изначально перспективы Бооса на этом посту рассматривались скептически. Как выразился один из местных журналистов, «Боос вошел в область резко и некорректно» (см.: Колонка Арсения Махлова, http://www.dvornik.ru/issue/ articles/8941 .php?PHPSESSID=1238ee887d8b822cb21f54840f9db6). С тех пор постоянно звучащая критика Бооса-губернатора рождала у наблюдателей неизменное ожидание его скорого смещения. Более того, с неудачей Бооса критики связывали надежды на компрометацию нового принципа определения глав российских регионов (Боос испытывает., http://www.compromat.ru/ main/boos/a.htm). Однако, постоянно действуя «на грани фола» и меняя союзников на местной политической сцене, Боосу все же удавалось оставаться в своем кресле и дезавуировать данные надежды.

В конце 2007 г. А. Кынев утверждал, что «все более растущая практика назначения губернаторов-"варягов", не имеющих никаких личных и иных связей с регионами назначения и соответственно не отягощенных никакими внутрирегиональными обязательствами как политического, так и экономического свойства», символизирует «административную роль губернаторов и ослабление их зависимости от взаимоотношений с местными кланами, финансово-промышленными группами и иными фигурами региональной элиты» (Кынев, http://monitoring.carnegie.ru/2007/09/yearbook2007/administrative-landscape). Однако, как представляется, главы регионов в современной России уже не могут быть неполитическими фигурами. Наличие автономных политических систем и процессов на региональном уровне неизбежно помещает губернаторов в их центр. Одновременно они оказываются «между» региональным и федеральным уровнями политики. Такое положение без наличия собственного политического веса и той самой «зависимости», о которой пишет А. Кынев, имеет больше минусов, чем плюсов.

Имеющиеся данные позволяют сделать вывод о том, что переход к новой практике наделения полномочиями и практика назначения «варягов» в регионы нисколько не меняют само по себе и не отражают соотношение сил между региональной элитой и федеральным центром. Изменились способы выстраивания отношений между региональными элитами и центром, методы, которыми они действуют, и позиции, которыми они обладают, в диалоге или в «торге» друг с другом.

Федеральный центр приобрел большую свободу в плане подбора кандидатур на посты руководителей регионов. Кроме того, его приобретение состоит в том, что практика проведения «своих» лю-

дей на руководящие должности в регионах стала более простой. Здесь уже не требовались те разнообразные затраты, которые раньше, как правило, были необходимы для организации и проведения избирательной кампании «своего» кандидата на губернаторский пост. Результат здесь более гарантированный, чем при выборах.

Однако губернаторы-«варяги», приходящие в регионы с сильными элитами через новую процедуру наделения полномочиями, оказываются лишенными самостоятельного политического капитала, которым обладали те, кто приходил в регионы через выборы. Не имея мандата, напрямую полученного от избирателей, они более уязвимы, более зависимы от региональных элит. Без их поддержки губернаторам сложно приобрести прочные позиции в регионе, не имея зачастую опыта публичной политики, а заручиться поддержкой масс им еще труднее. Элитам же, играя на развившихся в постсоветский период чувствах регионального патриотизма и обладая полнотой знания местной специфики, легче настроить население против «чужака» и привезенной им команды (тем более что во многих случаях для этого имеется немало оснований). Поэтому если отношения назначенного губернатора-«варяга» с элитами не будут выстроены, то возможности для ограничения его властных полномочий и смещения с поста достаточно велики.

Практика фактического назначения глав субъектов Федерации как внешних (по отношению к региональным элитам) управляющих может, таким образом, рассматриваться как определенное возвращение к имперским реалиям. Однако это возвращение скорее по форме, чем по существу. Тенденция развития отношений между центральной и региональной элитами в сторону жесткой иерархии может еще сохраняться, однако, как представляется, в современных условиях она все же имеет достаточно различимые ограничения.

Литература

1. Ашихмина Я. Г. Прямые выборы глав субъектов РФ (1991-2005 гг.): типовые особенности и тенденции эволюции: Автореферат канд. дис. Пермь, 2007.

2. Боос испытывает на прочность принцип назначения губернаторов / Компромат Ru // http://www.compromat.ru/main/boos/a.htm

3. Колонка Арсения Махлова // http://www.dvornik.ru/issue/articles/8941.php? PHPSESSID=1238ee887d8b822cb21f54840f9db6

4. Кынев А. Политико-административный ландшафт региона и его эволюция // http://monitoring.carnegie.ru/2007/09/yearbook2007/administrative-landscape

5. Лапина Н. Ю. Региональные элиты: процессы формирования и механизмы взаимодействия в современном российском обществе: Автореф. канд. дис. М., 2004.

6. Лапина Н. Ю., Чирикова А. Е. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит. Аналитический доклад. М., 2004 // http://www.fesmos.ru/Pubikat/ 19_RegElit2004/regelit_4.html#Путинские

7. Левада-центр. 20.11.2008. Поправки в Конституцию, выборы губернаторов // http://www. levada. ru/press/2008112001. html

8. Мохов В. П. Эволюция региональной политической элиты России (1950-1990 гг.). Пермь, 1998.

9. Мохов В. П. Элитная консолидация: государство и региональные элиты России от Ельцина до Путина (по материалам дискуссии) // Два президентских срока В. В. Путина. Динамика перемен: Сборник научных трудов / Отв. ред. и сост. Н. Ю. Лапина. М.: ИНИОН, 2008. С. 219-240.

10. Панов П. В., Подвинцев О. Б., Ашихмина Я. Г. Централизация и политические процессы в российских регионах: унификация или диверсификация? // Федерализм и централизация. Екатеринбург: УрО РАН, 2007. С. 245-275.

11. Подвинцев О. Б. Сложности постимперской адаптации консервативного сознания: постановка проблемы и опыт классификации // Политические исследования. 1999. № 3. С. 52-62.

12. Подвинцев О. Б. Постимперские проблемы и геополитический выбор России // Социальные трансформации в России: теории, практики, сравнительный анализ: Учеб. пособие / Под ред. В. А. Ядова. М.: Флинта; МПСИ, 2005. С. 474-504.

13. Подвинцев О. Б., Ашихмина Я. Г., Панов П. В. Материалы аналитического отчета визита делегации ученых ПГУ в Красноярский край. 2005. Июль // Архив Администрации губернатора Пермского края.

14. Рейтинги выживаемости губернаторов по данным Международного института политической экспертизы и Центра политической конъюнктуры России // http://www. stratagema.org/issledovaniya.php?nws=jtz3t3310856190

15. Туровский Р. Ф. Соотношение культурных ландшафтов и региональной идентичности в современной России // Идентичность и география в современной России. СПб.: Геликон Плюс, 2003. С. 139-173 // http://www.regional-science.ru/files /turovsky/4-36.doc

16. 30 критериев оценки губернатора // Известия. 2005. 4 октября.

17. http://www.lentacom.ru/news/11937.html