CC BY
48
УДК 330.36(470.324) Мельникова Раиса Ильинична
доктор социологических наук, профессор, заведующая базовой научно-производственной кафедрой муниципального управления Воронежского института экономики и социального управления
ГУБЕРНАТОР КАК КЛЮЧЕВАЯ ФИГУРА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ)
Аннотация:
В статье на примере Воронежской области рассматривается роль губернатора, определены формы и методы его управленческой деятельности в обеспечении эффективного развития региона. Проводится сравнительный анализ различных управленческих моделей и их результативности в деятельности двух последних глав региона за период с 2000 по 2015 г.
Ключевые слова:
государственная власть, губернатор, региональная модель власти, эффективная система управления, имидж региона, рейтинг региона, Воронежская область, В.Г. Кулаков, А.В. Гордеев.
Melnikova Raisa Ilyinichna
D.Phil. in Social Science, Professor, Head of Municipal Management Department, Voronezh Institute of Economics and Social Management
A GOVERNOR AS A KEY PERSON IN PROVIDING THE EFFECTIVENESS OF REGION DEVELOPMENT MANAGEMENT (CASE STUDY OF THE VORONEZH REGION)
Summary:
By case study of the Voronezh region the article considers the role of a governor, forms and methods of his administrative activity in provision of effective development of a region. The author compares various management models and their effectiveness in the activities of the two recent heads of the region for the period of 2000-2015.
Keywords:
state power, governor, regional model of administration, effective system of governance, region's image, region's rating, Voronezh region, V.G. Kulakov, A.V. Gordeyev.
Государственное управление осуществляется государственной властью, политический характер которой означает ее публичность, которая понимается как «открытость и доступность всей системы власти и ее отдельных элементов широчайшим слоям населения государства..., как показатель демократичности, зрелости государства, указывающий на способность государства осознавать общественную цель своего существования и предназначения» [1, с. 3].
Поскольку одной из основных проблем политического управления является его многомерная диверсификация на региональном уровне, попытаемся рассмотреть влияние роли руководителя региона на эффективность управления его развитием. Смена первого лица региона, по мнению О.В. Гаман-Голутвиной, зачастую влечет за собой не только персональные перестановки в администрации, но и изменение механизмов, каналов рекрутирования управленческих команд, поскольку социально-демографические, психологические, лидерские и иные характеристики региональных властных сообществ во многом зависят от политической биографии первого лица в субъекте РФ [2, с. 392]. Воспользовавшись предложением В.Я. Гельмана проводить изучение региональных политических процессов, используя эмпирический материал с помощью так называемых пилотных описаний и исследования отдельных случаев в качестве их референта [3, с. 111-115], возьмем личность губернатора Воронежской области. Заметим при этом, что за время с 2000 по 2009 г. происходила смена высшего должностного лица региона как способом всеобщих выборов (2000, 2004 гг.), так и в порядке назначения Президентом РФ (2009 г.). При этом полномочия и функции губернатора не менялись, а одной из главных среди них оставалась и остается лидерская функция, реализация которой, безусловно, оказывает свое влияние на политическую стабильность и социально-экономическое развитие региона.
Для проведения сравнительного анализа результативности управления рассмотрим основные направления выстраивания региональной модели власти и управления двумя последними губернаторами - В.Г. Кулаковым (2000-2008 гг.) и А.В. Гордеевым (2009-2014 гг. по настоящее время).
Характерной особенностью выстраивания вертикали власти в начале 2000-х гг. являлось активное вхождение в нее представителей силовых ведомств, к которым относился и В.Г. Кулаков. Его победу на губернаторских выборах многие связывали с прошлым опытом работы, желанием видеть в организации управления областью человека волевого, способного дисциплинировать управленческий аппарат, направить его деятельность на решение социально-экономических проблем региона, стабилизацию политической обстановки.
Однако надежде населения Воронежской области не суждено было сбыться. Губернатору В.Г. Кулакову не удалось создать эффективную систему управления областью. Управление осуществлялось посредством традиционно-прямолинейной модели при концентрации в одних руках всей полноты исполнительной власти, данная модель не принесла сколько-нибудь положительных результатов в развитии региона. Так, за 2001-2008 гг. в Воронежской области практически не было создано новых производств в сфере реальной экономики, наблюдался дефицит инновационных идей и новых управленцев с современным мышлением, способных к поиску и внедрению эффективных механизмов в управленческую деятельность. Такая экономическая модель в большей степени соответствовала инерционному варианту с тенденциями движения к стажирующей модели. В социальной политике ее можно определить как либерально-космополитическую в ее малоэффективном для большинства населения региона варианте. В этот период сложились основные характеристики взаимоотношений губернатора с воронежскими финансово-промышленными группами: губернатор находился по отношению к бизнесу на расстоянии, не пытаясь использовать предпринимательский потенциал для участия в социально-экономическом развитии региона.
Наличие в Воронежской области указанных тенденций во многом подтверждает тезис Л.В. Гевелинга о «негативной экономике (НЭК) как сложной саморазвивающейся системе хозяйственно-волевых отношений, функционирующих вопреки общественным нормам с целью обогащения доминирующих в ней социальных субъектов. Она объективно направлена против общественного прогресса, в конечном счете и против самого человека как биоциального существа. В каком-то смысле негативную (теневую) экономику можно рассматривать как "антиэкономику" или как "экономику другого измерения", в котором господствуют иные нормы морали» [4, с. 51]. Такая ориентация на моноцентризм не могла способствовать стабильному и эффективному развитию области.
Эксперты отмечают, что «...деятельность В. Кулакова была не только неудачной, но и наносящей вред региону» [5, с. 2]. Можно выделить три причины, по которым стоит оценивать ее как негативную для региона и населения.
Во-первых, практически все социально-экономические проекты при функционировавшем в 2001-2008 гг. политическом режиме закончились неудачно. Первым «амбициозным аграрным проектом» губернатора Владимира Кулакова было создание в 2001 г. ОГУП «Воронежинвест», которое объединило 39 сельхозпредприятий. Однако инициатива обладминистрации потерпела полный экономический крах: «.в октябре 2004 г. арбитраж ввел на предприятии процедуру наблюдения, а в январе 2005-го ОГУП было признано банкротом» [6, с. 3]. О существовании «Российско-баварского проекта» губернатор Кулаков впервые объявил в январе 2006 г. Проект предполагал создание многопрофильного агрохолдинга с участием компаний из Баварии путем возведения ферм по производству свинины, говядины, молока, мяса птицы и кормов с объемом вложений 3-4 млрд евро, из которых 75 % должны были составить кредиты немецких банков, а оставшаяся доля - средства местных агропроизводителей. Однако властям не удалось сформировать пул инвесторов [7, с. 5]. Коррупционным скандалом и возбуждением уголовного дела УФАС по Воронежской области по факту незаконного предоставления земель закончился еще один проект - создание города-спутника Воронежа - «Градослава» [8].
Во-вторых, политический режим губернатора В. Кулакова создавал в среде деловой и политической элиты области конфликтогенную обстановку. На протяжении ряда лет эти конфликты проистекали между главой региона с главным федеральным инспектором, мэром города, председателем Воронежской областной думы, руководителями ряда силовых структур области. Данная конфликтная деструкция приводила к торможению и стагнации социально-экономических процессов, к силовому воздействию на политических и финансовых оппонентов губернатора.
В-третьих, региональный политический режим В. Кулакова был далек от бытового аскетизма. Примером может служить история с передачей в сентябре 2008 г. компании ООО «Мост-строй», одним из учредителей которой являлся Вячеслав Кулаков - сын теперь уже экс-губернатора, 32 га и 188,85 га земель местного фонда [9, с. 5]. В марте 2009 г. имущественный департамент Воронежского облправительства по протесту прокуратуры отменил приказ о выставлении на торги права аренды 339 га из наделов кадастровой стоимостью порядка 27 млрд руб. спорных земель агроуниверситета [10, с. 12].
Объективные условия и субъективные факторы, система демократических традиций и высокая политическая конкуренция, складывающиеся в регионе, определили достаточно низкий имидж губернатора. Рейтинг доверия к губернатору В. Кулакову, по данным АНО Института политического анализа и стратегий, составил в 2008 г. лишь 18,24 %.
Подводя итог рассмотрению этого периода, можно утверждать, что политический режим области в означенный период характеризовался наличием доминирующего актора (губернатора), выстраивавшего свою управленческую деятельность в развитии региона по модели сило-
вого доминирования над остальными «игроками». И это, безусловно, связано с личностными качествами самого губернатора, а также с «отсутствием краткосрочных перспектив притока в регион значительных ресурсов извне».
В марте 2009 г. Президентом РФ на должность губернатора Воронежской области был назначен А.В. Гордеев, казалось бы, «чужой» для региона человек. Он не был выходцем из местной политической элиты, а являлся «варягом», назначенным сверху. Помимо всего, он был одним из тех, кто с федеральной министерской должности перешел на губернаторскую, что повлекло за собой слухи о его краткосрочной командировке в регион. Новому губернатору, в отличие от его предшественника, пришлось ориентироваться по обстановке. Отсутствие информации об основных политических игроках в регионе, группах влияния пришлось компенсировать на месте, что потребовало значительной работы по выявлению лидеров-управленцев, политиков новой формации, способных и желающих заниматься преобразованием социально-экономической сферы региона. На основе конкурсного отбора было сформировано новое областное правительство. По сравнению с командой предшественника новая губернаторская команда отличалась молодостью. А бывший губернатор был назначен представителем от Воронежской области в Совет Федерации. Таким решением А.В. Гордеев дал понять, что кадровая политика будет жесткая, но воевать с бывшими он не намерен.
Новый губернатор занял весьма активную позицию в отношениях с областной думой. Это может быть обусловлено тем, что в формировании и функционировании данной ветви власти активное участие принимают финансово-промышленные группировки (ФПГ) области, а бизнес-лобби от созыва к созыву наращивает свое присутствие в областной думе. Поэтому и тактически, и стратегически верным явилось решение нового губернатора в налаживании деловых отношений с бизнесом. При этом, не будучи выходцем из какой-либо местной бизнес-группы, А.В. Гордеев имеет определенную степень свободы действий по отношению к воронежским ФПГ. В частности, можно отметить ревизию областной и муниципальной собственности, инициированную губернатором. В отношениях с федеральным центром А.В. Гордеев придерживается линии лояльности. Более того, он использовал свои министерские связи для привлечения иностранного капитала и инвестиций в регион.
В целом анализ губернаторской власти за исследуемый период выявил всевозрастающую роль губернатора как субъекта регионального политического процесса. На протяжении всего этого времени губернаторы различным образом взаимодействовали с ключевыми политическими игроками региона, осуществляя на практике свои полномочии. На сегодняшний день можно говорить о том, что в Воронежской области сложилась модель политического режима с доминирующим актором в лице губернатора, который в своей стратегии опирается не только на силовую модель доминирования. За пятилетие губернаторской деятельности А.В. Гордеева произошли значительные перемены положительного характера, которые, на наш взгляд, связаны с его умением консолидировать и задействовать все имеющиеся у области ресурсы - от материальных до человеческих. Губернатору удалось обеспечить стабильную политическую обстановку в регионе, сконструировать и внедрить новые формы политического согласования интересов региональных элит и всех институтов гражданского общества.
В промышленной сфере регион постепенно освобождается от ошибок прежней деиндустриализации. В регионе, изначально обладающем сильным научным потенциалом, ставка была сделана на создание инфраструктуры привлечения, поддержки и промышленного воплощения инвестиций посредством развития индустриальных парков, системы технопарков и бизнес-инкубаторов, таких как «Лискинский», «Перспектива» (Новоусманский район), «Бобровский» и «Масловский».
Позитивным элементом социально-экономического развития региона стала и сбалансированная политика по управлению государственным долгом. За последние пять лет Воронежская область сохраняет статус региона с умеренной долговой нагрузкой по сравнению с другими регионами. Показатель «Государственный долг к собственным доходам» находится на уровне, не превышающем 50 % собственных доходов бюджета. Расходы на обслуживание государственного долга за этот период не превышают 1 % от расходов бюджета при 15 %-ном допустимом предельном объеме, установленном бюджетным законодательством области. В 2012 г. по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти Воронежская область заняла 3-е место из 83 субъектов Федерации, и эта тенденция продолжает сохраняться [11].
В свою очередь воронежский губернатор А.В. Гордеев входит в группу лидеров согласно рейтингу эффективности Фонда развития гражданского общества. Все это - результат использования губернатором такого стиля работы, в котором сочетаются компетентность, дисциплинированность и смелая инициатива, регламентация деятельности каждого органа и его внутренних
подразделений, усиление контроля и проверки исполнения, укрепление исполнительской дисциплины, введение антикоррупционных механизмов (строгая декларация доходов и контроль за чрезмерными расходами государственных служащих, их аттестация, конкурсный отбор и др.).
Как лидер А.В. Гордеев сумел обеспечить в решении самых разнообразных социально-экономических и политических проблем поддержку различных слоев населения Воронежской области. Этому в значительной степени способствует его систематическое общение с жителями региона, изучение проблем и стремление к реальному их решению. Так, например, созданные во всех муниципальных районах общественные приемные губернатора обеспечивают изучение реальной картины развития муниципальных образований, нужд и чаяний населения области, их отношения и оценку власти на местах.
Сегодня, как никогда раньше, уделяется внимание развитию сельских территорий, созданию необходимых условий жизнеобеспечения населения, вовлечению его в реализацию основных направлений реформирования системы местного самоуправления, повышения его общественно-политической активности. Сам губернатор по этому вопросу отмечает: «.каждый воро-нежец должен чувствовать свое соучастие и понимание, что он один из важнейших ресурсов и потенциалов для жизни области. Нам надо сделать так, чтобы у нас было чувство большой воронежской команды, состоящей из двух с лишним миллионов жителей» [12]. По всей видимости, именно такое стремление и обусловливает результаты работы губернатора. Это дает основание с точки зрения развития демократических основ общества констатировать, что, правильным является избрание, а не назначение губернаторов. На наш взгляд, главное - не выборы ради выборов, а то, чтобы к власти, к управлению приходили действительно лидеры, способные повести за собой людей, завоевать их доверие, основанное на реальных результатах, способствующих созданию достойных условий жизни в регионе.
Пример Воронежской области показывает, что именно указанное выше является определяющим в реальной практике. Губернатор А.В. Гордеев, вначале назначенный Президентом РФ на эту должность, благодаря личным качествам, преданности своему долгу вывел область в разряд перспективных, успешно развивающихся регионов. На выборах 2015 г. Алексей Васильевич Гордеев получил мандат доверия более 80 % населения области на право в очередной раз занять губернаторское кресло.
Ссылки:
1. Теоретические и практические вопросы становления и развития публичной власти : монография / под общ. ред. В.И. Савина. Орел, 2001.
2. Гаман-Голутвинова О.В. Политические элиты в России: вехи исторической эволюции. М., 2006.
3. Гельман В.Я. Демократизация, структурный плюрализм и неустойчивый бицентризм: Волгоградская область // Полис. 2000. № 2.
4. Гевелинг Л.В. Механизм деструктивного хозяйства (некоторые вопросы теории) // Российские стратегические исследования. М., 2002.
5. Повинны в стратегическом отставании Воронежской области // Экономика и жизнь - Черноземье. 2009. 8-21 авг. С. 2.
6. Макаров В.П. Правительство и бюрократия // Социальные исследования. 1999. № 2.
7. Там же. С. 5.
8. «Градослав» - не во славу // Коммуна. 2009. 13 авг.
9. Воронежу перекрыли кислород. Областные власти отдали леса возле города под разработку песчаных карьеров // Независимая газета. 2009. 20 янв.
10. Губернатора удалили с поля. Отменен незаконный конкурс по землям агроуниверситета // Коммерсантъ. Черноземье. 2009. 6 марта.
11. Последовательное укрепление позиций Воронежской области в нарастающей региональной конкуренции [Электронный ресурс] // Экономика и жизнь - Черноземье. 2014. 31 янв. URL: http://www.eizh.ru/artides/news/posledovatelnoe-ukreplenie-pozitsiy-voronezhskoy-oblasti-v-narastayushchey-regionalnoy-konkurentsii/?sphrase_id=3499 (дата обращения: 12.10.2015).
12. А. Гордеев: «Мы будем создавать сильную область» [Электронный ресурс] // Агентство по инновациям и развитию. 2014. 27 мая. URL: http://www.innoros.ru/news/agencyreg/14/05/agordeev-my-budem-sozdavat-silnuyu-oblast (дата обращения: 12.10.2015).
