CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2023_8_270 УДК 347
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СФЕРЕ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ CIVIL LIABILITY IN THE SPHERE OF SELF-REGULATION
ШУШИНА Екатерина Владиславовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин
Дальневосточного юридического института (филиал)
ФГКОУ ВО «Университет прокуратуры Российской Федерации».
690091, Россия, г. Владивосток, ул. Суханова, 8.
E-mail: [email protected];
Shushina Ekaterina,
PhD in Law, Associate Professor of the Department of Civil Law Disciplines
of the Far Eastern Law Institute (branch) of the Federal State Educational Institution of Higher Education "University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation". st. Sukhanova, 8, 690091, Vladivostok, Russia. E-mail: [email protected];
Краткая аннотация: Статья посвящена исследованию гражданско-правовой ответственности в сфере саморегулирования. Установлено, что понятие гражданско-правовой ответственности саморегулируемой организации (СРО) в целом носит условный характер и представляет собой механизм возмещения убытков членов СРО. В действующем законодательстве единообразный подход при обеспечении СРО имущественной ответственности членов СРО в различных сферах отсутствует, характер механизма возмещения определяется специальным законодательством, в некоторых случаях возмещение СРО убытков членов СРО не предусмотрено, несмотря на общую норму, что влечет затруднения при осуществлении защиты гражданских прав как кредиторов, так и членов СРО.
Abstract: The article is devoted to the study of civil liability in the field of self-regulation. It has been established that the concept of civil liability of a self-regulatory organization (SRO) as a whole is conditional and is a mechanism for compensating for losses of SRO members. In the current legislation, there is no uniform approach to ensuring SROs of property liability of SRO members in various areas, the nature of the compensation mechanism is determined by special legislation, in some cases SRO compensation for losses of SRO members is not provided, despite the general rule, which leads to difficulties in protecting civil rights as creditors and members of the SRO.
Ключевые слова: гражданско-правовая ответственность, субсидиарная ответственность, солидарная ответственность, саморегулирование, саморегулируемые организации.
Keywords: civil liability, subsidiary liability, joint and several liability, self-regulation, self-regulatory organizations.
Для цитирования: Шушина Е.В. Гражданско-правовая ответственность в сфере саморегулирования // Право и государство: теория и практика. 2023. № 8(224). С. 270-273. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_270.
For citation: Shushina E.V. Civil liability in the sphere of self-regulation // Law and state: theory and practice. 2023. No. 8(224). pp. 270-273. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_270.
Статья поступила в редакцию: 22.06.2023
Вопрос о гражданско-правовой ответственности в сфере саморегулирования является весьма значимым для гражданского оборота и одновременно проблемным. В самом общем виде положения об ответственности саморегулируемых организаций (СРО) закреплены в статье 13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»1 [8], согласно которым СРО вправе применять способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами, в том числе, создавать систему личного или коллективного страхования, формирование компенсационного фонда.
Частью 12 статьи 13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»2 установлено правило о том, что СРО в соответствии с федеральными законами в пределах средств компенсационного фонда СРО несет ответственность по обязательствам своего члена, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков, произведенных членом СРО товаров (работ, услуг)3.
Правоприменители часто называют ответственность СРО обезличено «компенсационными выплатами» [14,17] в соответствии с терминологией Федеральных законов от 26.10.2002 №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [7], от 08.12.1995 №193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» [5].
Следует согласиться с этим подходом, полагая, что термин «ответственность СРО» является условным, поскольку основания для применения ответственности в отношении СРО, как правило, отсутствуют (в действиях или бездействии СРО состава гражданского правонарушения нет). СРО также не несет лишения имущественного характера, поскольку возмещение происходит за счет компенсационного фонда, формируемого членами СРО. Представляется, что обеспечение имущественной ответственности в сфере саморегулирования есть механизм возмещения убытков членов СРО посредством страхования или выплат из компенсационного фонда СРО. Таким образом, далее термин «ответственность СРО» употребляется в качестве условного, поскольку так поименован в законодательстве.
Такой вывод помимо прочего следует еще и потому, что в данном случае закон не указывает характер такой ответственности: являет-
1 Далее по тексту указанный закон будет упоминаться как базовый, поскольку правовое регулирование СРО в отдельных сферах осуществляется специальными нормативно-правовыми актами.
2 Далее по тексту будем упоминать эту норму как общую.
3 В данном положении законодатель уже оперирует понятием «ответственности СРО», хотя выше именовал эту функцию в качестве обеспечения ответственности членов СРО.
ся ли она долевой, субсидиарной либо солидарной. Характер такой ответственности раскрывается при анализе специального законодательства по отдельным направлениям деятельности СРО, хотя не во всех случаях. Кроме этого, говоря об общей норме об ответственности СРО, следует отметить, что она не дает ответов на «процедурные» вопросы о том, куда, к кому, в какие сроки и при каких обстоятельствах и условиях следует предъявлять требования кредиторами, какие положения ГК РФ применяются, действуют ли нормы статей 322 или 399 ГК РФ. Анализ специального законодательства (Федеральных законов «Об оценочной деятельности», «Об аудиторской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве)» Градостроительный кодекс РФ и другие) напрямую также не дает четких ответов на поставленные вопросы, а в некоторых случаях устанавливает специальное регулирование. Приведенные пробелы правового регулирования приводят к затруднениям при осуществлении защиты гражданских прав как кредиторов, так и членов СРО.
Как отмечала в 2014 году В.В. Кванина «пробельность в законе о механизме реализации обеспечительной функции саморегулирования в сфере аудиторской деятельности привела к отсутствию судебной практики по взысканию средств из компенсационных фондов СРО аудиторов» [1].
В свое время В.Т. Смирнов и А.А. Собчак писали, что «определить место того или иного института права в системе права - значит определить его юридическую природу и отраслевую принадлежность, а также выявить его соотношение с другими, особенно со сходными по своему целевому назначению институтами» [3, с.15].
Эта мысль точно характеризует главную проблему института ответственности СРО. При действующем правовом регулировании нормы о такой ответственности практически не работают в некоторых сферах деятельности СРО.
Так, анализируя нормы о СРО в строительной сфере, отметим статью 60 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) [4], в частях 5,11 которой указано, что СРО и Национальное объединение СРО несут солидарную ответственность с членом СРО в случае возмещения ущерба при разрушении, повреждении объекта капитального строительства, нарушении требований безопасности при строительстве, сносе объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения.
При этом, в статье 60.1 ГрК РФ упоминается субсидиарная ответственность указанных субъектов в случае возмещения ущерба, причиненного вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения членом СРО обязательств по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, договору строительного подряда, договору подряда на осуществление сноса, заключенным с использованием конкурентных способов заключения договора.
В оценочной деятельности и сфере арбитражного управления ответственность СРО носит субсидиарный характер [6,7]. Однако, такая ответственность возможна в случае, если размер возмещения не покрывают страховые выплаты в рамках соответствующих договоров страхования.
Федеральный закон от 23.11.2009 №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [ 11] в статье 18 предусматривает имущественную ответственность СРО в области энергетического обследования перед потребителями услуг, которая может возникнуть в результате причинения им вреда вследствие недостатков оказанных услуг по энергетическому обследованию. Характер такой ответственности указан в части 5.3 статьи 15 закона — это солидарная ответственность.
Таким образом, в сфере градостроительства, энергосбережения, оценочной деятельности и арбитражного управления характер ответственности определен специальным законодательством.
Одновременно действующее специальное законодательство предусматривает деятельность СРО, которые не несут ответственности по обязательствам своих членов.
Уникально регулируется ответственность в сфере сельскохозяйственной кооперации. Так, согласно статье 33.1 Федерального закона от 08.12.1995 №193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» [5] предусмотрено создание саморегулируемой организации ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов. Частью 16 статьи 33.1 Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации» предусмотрено формирование компенсационного фонда для возмещения убытков кооперативам-членам СРО, возникших в результате некачественной или недобросовестной ревизии, осуществленной на основании документов, представленных кооперативами. В указанной статье перечислены условия возможности такого возмещения, в частности, если компенсация указанных убытков не может быть осуществлена ревизионным союзом, по вине которого возникли эти убытки, в силу его неплатежеспособности. В данном случае СРО несет дополнительную ответственность по отношению к ревизионному союзу, осуществляя компенсационную функцию, возмещая членам кооператива понесенные убытки за счет средств компенсационного фонда, аккумулируемого соответствующей СРО. Члены СРО (ревизионные союзы) самостоятельно несут ответственность по своим обязательствам, более того, статья 23 этого закона говорит о субсидиарной ответственности членов СРО по обязательствам СРО.
В действующей редакции закона «Об аудиторской деятельности» [12] отсутствуют нормы об имущественной ответственности СРО, при этом до 11.06.2021 в п.3 ч.3 ст.17 было упоминание о такой ответственности в качестве одного из требований для включения в государственный реестр СРО1. Анализ общедоступных баз данных судебных решений показал, что несмотря на возможность общего регулирования законом «О СРО», отсутствие специальных норм в законе «Об аудиторской деятельности» возможно привело к тому, что правоприменительная практика возмещения ответственности из компенсационного фонда СРО в сфере аудиторской деятельности так и не сложилась. Необходимо отметить, что исключение этой нормы еще более усугубило ситуацию, о которой писала в 2014 В.В. Кванина [1].
1 Интересно заметить, анализируя ст.24 Федерального закона от 27.07.2010 №190-ФЗ «О теплоснабжении», норма аналогичного содержания в данном законе поименована.
Нормы об ответственности СРО отсутствуют и в Федеральном законе от 02.11.2013 № 293-ФЗ «Об актуарной деятельности в Российской Федерации"[9]. Актуарии несут самостоятельную гражданско-правовую ответственность в размере страховой суммы по договору страхования гражданской ответственности ответственного актуария.
Отдельное правовое регулирование в соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона о СРО предусмотрено в деятельности СРО в сфере финансового рынка. При этом в Федеральном законе от 13.07.2015 №223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» [10] нормы об ответственности СРО за своих членов отсутствуют, а базовый закон в силу вышеизложенных положений к данному виду СРО не применяется.
Соответственно изложенному, даже не углубляясь в вопросы порядка и процедуры привлечения к ответственности СРО, отметим, что единообразный подход при возложении ответственности на СРО за действия членов СРО в различных сферах отсутствует, в некоторых случаях ответственность СРО не предусмотрена в принципе, а члены СРО в сфере сельхозкооперации сами несут субсидиарную ответственность по обязательствам такой СРО.
Возвращаясь к вопросу о правовой природе ответственности СРО следует отметить, что в тех случаях, когда законодатель упоминает о субсидиарном характере ответственности СРО, должен быть применим механизм, установленный в части 1 статьи 399 ГК РФ. В частности, частью 1 статьи 399 ГК РФ определен порядок предъявления требований к должникам - сначала к основному, затем к субсидиарному. В контексте правоотношений в сфере саморегулирования, следуя этому порядку, кредитор первоначально должен обратиться к члену СРО либо страховщику. Далее, при недостаточности объема страховых выплат удовлетворение кредитору должно произойти из компенсационного фонда СРО.
Правоприменители же, буквально толкуя норму статьи 13 базового закона, отмечают о том, что выплаты производятся непосредственно членам саморегулируемой организации, а не их кредиторам [13,15,16]. В таком случае, видится, что конститутивный признак субсидиарной ответственности о порядке предъявления требований [2, с.6] теряется. В рассматриваемой ситуации кредитор не обращается к дополнительному должнику, это основной должник «изыскивает» возможности для возмещения убытков, обращаясь к компенсационному фонду СРО1.
В тех случаях, когда специальное регулирование упоминает солидарный характер ответственности, должны применяться положения статьи 322 ГК РФ, то есть кредитор вправе получить возмещение как от основного должника -члена СРО, так и самой СРО. При отмеченном выше подходе, сформированном в правоприменительной практике, в данном случае также теряется суцщность солидарной ответственности о возможности обращения кредитора к одному из должников.
Соответственно изложенному, ранее сделанный вывод о том, что ответственность СРО в целом носит условный характер в ходе проведенного исследования нашел подтверждение.
Дискуссионным остается вопрос о возможности привлечения к ответственности СРО, когда специальное законодательство не содержит норм о такой ответственности. По общему правилу должны быть применены нормы базового закона. Вместе с тем, анализ правоприменительной практики показал, что таковая, к сожалению, не сложилась.
Базовый закон содержит еще одну норму о дополнительной ответственности в сфере саморегулирования. Так, часть 6 статьи 24 Федерального закона «О СРО» предусматривает дополнительную имущественную ответственность ассоциации (союза) СРО перед потребителями товаров (работ, услуг), произведенных членами саморегулируемых организаций, участвующих в деятельности ассоциаций (союзов), если такая ответственность установлена уставом ассоциации (союза). Это положение основывается на норме части 3 статьи 123.8 ГК РФ, регламентирующей деятельность ассоциаций (союзов) юридических лиц. Возмещение понесенных убытков в данном случае осуществляется также за счет компенсационного фонда ассоциации (союза).
Подводя итог проведенному исследованию, необходимо заключить, что саморегулирование, придя на смену государственному регулированию, затрагивает важнейшие сферы жизнедеятельности государства. В свою очередь, институт гражданско-правовой ответственности как общественный регулятор призван обеспечить права и интересы участников хозяйственной деятельности. Имеющийся уровень правового регулирования имущественной ответственности в сфере саморегулирования является крайне недостаточным. В ходе проведенного исследования установлены проблемы правового регулирования, характерные как для науки, так и правоприменительной практики. Негативным последствием имеющихся недостатков является то, что не во всех случаях контрагенты членов СРО могут получить возмещение убытков даже при наличии общей нормы в базовом законе о СРО об ответственности СРО по обязательствам своих членов, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков, произведенных членом саморегулируемой организации товаров (работ, услуг). Соответственно изложенному, вопрос о надлежащей регламентации имущественной ответственности в сфере саморегулирования является крайне актуальным и требует дальнейшего изучения.
Библиография:
1. Кванина В.В. Правовая сущность обеспечительной функции саморегулирования // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2013. N 4. С. 12 - 16. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс.
2. Кротова Е.В. Субсидиарная ответственность в российском гражданском праве: автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук: Владивосток, 2020. 22 с.
3. Смирнов В.Т., Собчак А.А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. Ленинград: Изд-во Ленинградского университета, 1983. 152 с.
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ //Российская газета, N 290, 30.12.2004;
1 Исключение составляет субсидиарная ответственность СРО в сфере арбитражного управления, в ст.25.1 Федерального закона от 26.10.2002 №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» регламентирована процедура предъявления требований к СРО, соответствующая порядку, установленному статьей 399 ГК РФ.
5. Федерального закона от 08.12.1995 №193-Ф3 «О сельскохозяйственной кооперации»// Собрание законодательства РФ, 11.12.1995, N 50, ст.
4870;
6. Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-Ф3 "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3813;
7. Федеральный закон от 26.10.2002 №127-Ф3 «О несостоятельности (банкротстве)»//Собрание законодательства РФ, 28.10.2002, N 43, ст. 4190;
8. Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»// Собрание законодательства РФ, 03.12.2007, N 49, ст. 6076;
9. Федеральный закон от 02.11.2013 N 293-Ф3 "Об актуарной деятельности в Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ, 04.11.2013, N 44, ст. 5632;
10. Федеральный закон от 13.07.2015 №223-Ф3 «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»// Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, N 29 (часть I), ст. 4349;
11. Федеральный закон от 23.11.2009 №261-Ф3 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»// Парламентская газета, N 63, 27.11-03.12.2009;
12. Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-Ф3 «Об аудиторской деятельности»// Российская газета, N 267, 31.12.2008;
13. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2016 №09АП-59038 по делу №А40-162187/2015. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс;
14. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.05.2018 № Ф05-6461/2018 по делу №А41-7143/2017. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс;
15. Постановление Двенадцатого арбитражного суда от 03.02.2020 №12АП-17145/2019 по делу А12-36182/2019. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс;
16. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15.05.2020 №ФО6-60301/2020 по делу №А12-36182/2019. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс;
17. Постановление Арбитражного суда 3ападно-Сибирского округа от 17.02.2023 №Ф04-7311/2022 по делу №А67-11363/2021. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс.
References:
1. Kvanina V.V. The legal essence of the security function of self-regulation // Business law. The application "Business and law in Russia and abroad". 2013. N 4. p. 1216. [Electronic resource]. Access from the ConsultantPlus legal reference system.
2. Krotova E.V. Subsidiary liability in Russian civil law: abstract of the dissertation for the degree of PhD. jurid. Sciences: Vladivostok, 2020. 22 p .
3. Smirnov V.T., Sobchak A.A. The general doctrine of tort obligations in Soviet civil law. Leningrad: Publishing House of the Leningrad University, 1983. 152 p.
4. Town-planning Code of the Russian Federation of 29.12.2004 N 190-FZ //Rossiyskaya Gazeta, N 290, 12/30/2004;
5. Federal Law No. 193-FZ dated 08.12.1995 "On Agricultural Cooperation"// Collection of Legislation of the Russian Federation, 11.12.1995, N 50, article 4870;
6. Federal Law No. 135-FZ of 29.07.1998 "On appraisal activities in the Russian Federation"// Collection of Legislation of the Russian Federation, 03.08.1998, No. 31,
Article 3813;
7. Federal Law No. 127-FZ of 26.10.2002 "On Insolvency (Bankruptcy)"//Collection of Legislation of the Russian Federation, 28.10.2002, N 43, article 4190;
8. Federal Law No. 315-FZ of 01.12.2007 "On Self-regulating organizations"// Collection of legislation of the Russian Federation, 03.12.2007, N 49, art. 6076;
9. Federal Law No. 293-FZ dated 02.11.2013 "On Actuarial Activity in the Russian Federation"//Collection of Legislation of the Russian Federation, 04.11.2013, N 44,
article 5632;
10. Federal Law No. 223-FZ of 13.07.2015 "On self-regulating organizations in the financial market"// Collection of Legislation of the Russian Federation, 20.07.2015, N 29 (Part I), Article 4349;
11. Federal Law No. 261-FZ of 11/23/2009 "On Energy Conservation and Energy Efficiency Improvement, and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation"// Parliamentary Gazette, No. 63, 27.11-03.12.2009;
12. Federal Law No. 307-FZ of 30.12.2008 "On Auditing Activities"// Rossiyskaya Gazeta, N 267, 31.12.2008;
13. Resolution of the Ninth Arbitration Court of Appeal dated 27.01.2016 No.09AP-59038 in case No. A40-162187/2015. [electronic resource]. Access from the Consult-antPlus legal reference system;
14. Resolution of the Arbitration Court of the Moscow District dated 29.05.2018 No. F05-6461/2018 in case No. A41-7143/2017. [electronic resource]. Access from the ConsultantPlus legal reference system;
15. Resolution of the Twelfth Arbitration Court of 03.02.2020 No. 12AP-17145/2019 in case A12-36182/2019. [electronic resource]. Access from the ConsultantPlus legal reference system;
16. Resolution of the Arbitration Court of the Volga District dated 05/15/2020 No. FO6-60301/2020 in case No. A12-36182/2019. [electronic resource]. Access from the ConsultantPlus legal reference system;
17. Resolution of the Arbitration Court of the West Siberian District of 17.02.2023 No. F04-7311/2022 in case No. A67-11363/2021. [electronic resource]. Access from the ConsultantPlus legal reference system.
