CC BY
141
Г радостроительство под ножом межевания
П.Н. Никонов
директор Бюро межевания городских территорий ЗАО «Петербургский НИПИград», Санкт-Петербург
1. My home is my castle
В этом контексте «my home» часто переводят просто как «мой дом» - физические стены и крыша. В действительности речь идет о понятии «дом» в расширенном смысле - совокупности всего, что есть мое - мое жилище, имение, недвижимость. В еще более широком смысле- «Родина», «Отчизна». В русском языке между этими двумя уровнями понятий также прослеживается непосредственная связь - достаточно указать на один корень и один исходный смысл слов «Отчизна» и «Вотчина». В государствах, правильно устроенных, эта поговорка одинаково верна в обоих случаях толкования.
Введения плюрализма прав на землю в городах радикальным образом изменяет традиционные для нашей страны механизмы градостроительного развития и, следовательно, градостроительного регулирования. В период плановой экономики управление развитием каждого отдельного города имело строго централизованный характер, восходящий в итоге до компетенции ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Город был единым объектом имущества, и его собственник - государство, руками своих строительных органов могло относиться к нему как к монолитной пластической массе, из которой можно было лепить, любые, угодные ему градостроительные формы, например, передвигать дома ради расширения проспекта в центре города и воздвигать монолитное кольцо однотипных железобетонных спальных районов на его периферии, не вступая ни в торги, ни переговоры с кем бы то ни было, ибо не было никого, кто мог бы противопоставить его праву на все это свое право. Население, выражая глубокое удовлетворение, в плановом порядке организовано перемещалось, заселяя новые спальные районы и новые города.
Сегодня город в смысле своей физической основы - это сумма отдельных недвижимых имуществ полномочных собственников, каждый из которых самостоятельно строит политику использования и развития своей недвижимости в рамках личного суверенитета, основываясь лишь на собственных эгоистических интересах. Город как население - это сообщество самостоятельных, независимых и полномочных субъектов права и экономики. Прежде в целом единая экономика города сегодня трансформировалась в сумму экономик независимых хозяйств, самостоятельно процветающих или чахнущих в границах своих имуществ. Теперь город представляет собой жесткую ячеистую структуру, каждая ячейка которой - отдельное имущество, обособленное границами собственного земельного участка. Иными словами, на место единого центра, двигающего градостроительное развитие, пришло бессчетное количество точек роста, каждая с собственными устремлениями. Прямое управление развитием города должно смениться правилами развития, подобным правилам дорожного движения, которые не определяют кому куда ехать, но позволяют каждому ехать куда ему надо по собственному выбору, не сталкиваясь ни в лоб, ни боками с другими участниками движения, а также не портя природы и не отравляя жизнь живущим вдоль улиц и дорог. Власть из солиста превращается в дирижера. Тем не менее сохраняется стратегическая задача управления - забота об осознанном и целеустремленном процветании города в целом. Коль скоро это процветание складывается из суммы успехов самостоятельных хозяйств, одной из важнейших целей управления является благополучие каждого отдельно взятого хозяйства. Поэтому названный дирижер дол-
жен быть также в известной мере и композитором, вольным определять берега и направления потоков частных инициатив.
2. Земельный участок как строительное изделие
Однажды данные характеристики земельного участка составляют фундамент эффективности использования недвижимого имущества как в данный момент, так и во все будущие времена. В сумме эффективность использования каждого земельного участка предопределяет успех экономического развития поселения. В характеристиках каждого земельного участка, назовем их точнее - планировочных характеристиках, сходятся интересы как отдельного собственника недвижимости, интересы его непосредственных соседей, так и интересы всего городского сообщества.
Более всего очевидны интересы собственника земельного участка. Целью собственности на земельный участок является не сам земельный участок как таковой, а определенная недвижимая вещь. Наиболее странным было бы предполагать, что земельный участок имеет какую-то собственную ценность, не связанную с его использованием по конкретному назначению, а значит, и с соответствующим строительством на нем1. Даже использование земельного участка под пашню предполагает по крайней мере строительство на нем пашни -полноценного инженерного сооружения, вполне сопоставимого по сложности со взлетно-посадочной полосой и подобными сооружениями. И сохранение участка леса в его девственном состоянии - совершенно определенная осознанная, в том числе и хозяйственная, деятельность. Недвижимая вещь - это практически во всех случаях не самородок, это продукт производства, а именно строительного производства. Вещи тем и отличаются от остального предметного мира, что целенаправленно создаются со специально заданными свойствами
и параметрами, рассчитанными на то, чтобы вещь в полной мере соответствовала своему назначению. Каждая деталь вещи есть нечто вполне определенное, специально изготовленное и установленное во вполне определенном месте. Земельный участок является неотъемлемым элементом недвижимой вещи, основной конструктивной ее деталью. И в этом смысле земельный участок является строительным изделием. Земельный участок недвижимого имущества должен обеспечивать ему автономное, самодостаточное и полноценное существование сейчас и ресурс на перспективу развития в будущем. Планировка земельного участка так же важна для успешного использования и развития недвижимости, как планировка квартиры для удобства проживания в ней, как планировка производственных помещений для установки в них определенных технологических линий и т. д. Получите в собственность длинный узкий участок с выездом на улицу по короткой стороне - вся его площадь уйдет на проезд-проход от одного конца до другого, вот и вся эффективность. Все это в полной мере касается как проблемы формирования земельных участков для создания новой недвижимости, так и для межевания существующей.
Когда собственник недвижимого имущества устанавливает границы своего земельного участка, у его соседей, задерживающихся с оформлением своих участков, есть все основания для беспокойства. Граница одного земельного участка одновременно является и границей соседнего участка. Устанавливая границу своего участка, собственник навязывает ее и соседу. Если согласиться с безусловностью его права на свободный выбор планировки собственного земельного участка, например в форме восьмиконечной звезды, надо согласиться и с необходимостью принудить соседей принять в свою собственность углы между лучами этой звезды. Сочетание свободы для одного с принуждением в отношении
1 О том, что именно земельный участок следовало бы называть самой недвижимой вещью, включающей в качестве деталей дома, сады и прочее, в этом контексте мы умолчим, дабы не затруднять понимание сути излагаемого.
других представляет собой полный абсурд, единственной альтернативой которому является также абсурд - оставить участки в качестве бесхозных земельных единиц.
Соседям также необходимо следить за тем, чтобы новоявленный земельный участок не «наехал» на их фактические, но еще не оформленные юридически земельные участки. Прежде всего этого следует опасаться в случаях спорадического формирования земельных участков на территориях современных жилых микрорайонов, в которых изначально никаких земельных участков, как-либо проявленных в натуре, исключая участки школ и детских садов, нет, и выступать в качестве юридически признаваемых как заинтересованных в них лиц некому. Часто при обсуждении этого вопроса слышится мнение, что в рассматриваемом случае нарушения в виде «наезда» на чужой соседний земельный участок и быть не может, так как никакого соседнего участка просто не существует - мол, существуют лишь те земельные участки, которые сформированы и учтены в соответствии с существующим порядком. Но это неверно. Отсутствие установленных границ земельного участка соседней недвижимости (например, жилого здания), как и отсутствие учета этого участка в кадастре, нельзя принимать за свидетельство отсутствия в природе самого земельного участка. Он есть в силу уже одного того факта, что здание существует физически, и для того, чтобы оно соответствовало своему назначению, к нему должен относиться земельный участок определенной величины с определенными планировочными характеристиками. Физическое существование здания есть неоспоримое свидетельство физического существования его земельного участка. Конечно, то, что его характеристики пока продолжают оставаться не определенными, является существенным недостатком положения вещей. Это не дает возможности показать границы земельного участка в натуре, не дает возможности сделать его учетной единицей кадастра, и вообще свидетельствует о наличии беспорядка в делах. Но это не отменяет факта его существования и необходимости учитывать при производстве ме-
жевания соседней недвижимости. К тому же в условиях принятой в России практики спорадического межевания неизбежно оказывается так, что границы одних земельных участков устанавливаются раньше других.
Территориальному сообществу как отдельного квартала, так и поселения в целом необходимо понимать, что земельный участок является структурным элементом планировки территории, планировочной единицей. Сегодня ни у кого не вызывает сомнения обоснованность усилий, затрачиваемых на разработку проектов планировки территории, устанавливающих членение проектируемой территории на трассы улиц и пятна кварталов. Этим обеспечивается наиболее эффективное и рациональное использование проектируемой территории. Планировочное решение о членении территории квартала, прежде всего уже давно застроенного квартала, на земельные участки обеспечивает разумность и удобство организации территории квартала, а главное, защищает как частные, так и коллективные интересы сначала жителей квартала, затем -всего городского сообщества. Интересы жителей квартала состоят в том, чтобы межевание не изуродовало структуру использования территории - систему общественных коммуникаций и объектов общего пользования, а поддержало бы и закрепило ее, защитив юридической силой установленные границы земельных участков и их целевое назначение, справедливо и разумно распределило бы между земельными участками неизбежные сервитуты с минимальными издержками как для обремененного участка, так и для пользователя сервитута.
Как жители квартала, так и все городское сообщество заинтересованы в том, чтобы окончательным итогом межевания было полное прояснение того, что есть что и что есть чье. Ни один клочок территории в пределах квартала не должен остаться просто «ничьей землей», землей, не имеющей ни определенного назначения, ни лица, несущего за него бремя собственности и эксплуатационной ответственности, ибо земля на территории квартала радикально отличается от неосвоенных территорий тем, что обществом в нее уже сделаны громадные вложения. Она уже
обеспечена всеми благами городской территории - социальной, транспортной, инженерной инфраструктурой. Оставление ее ничьей - прямое уничтожение этих вложений.
Итак, земельный участок - строительное изделие. Может смущать то, что обычно под строительным изделием мы понимаем некий предмет, который имеет форму и вес, монтажные петли, который испытывают на сжатие, растяжение и прочее. Земельный участок - изделие иного рода, он является строительным изделием в том же смысле, в каком и весь город является строительным изделием с его площадями, дорогами, кварталами. Главным требованием его появления на свет является то, что этому должна предшествовать разработка проекта - определенной градостроительной документации. Разработчиком проекта земельного участка определенного объекта недвижимости должен быть специалист, являющийся одновременно и планировщиком городской территории, и архитектором, специализирующимся на разработке данного типа недвижимости.
Кто-то может возразить, мол, земельный участок - это прежде всего объект права, и лишь в десятую очередь - строительное изделие. Здесь и спорить не о чем - конечно так. Но ведь и дом - в первую очередь объект права. Однако это не снимает ответственности с тех, кто его строит за то, чтобы он был красив и удобен, построен по всем правилам и не представлял опасности ни для правообладателя, ни для окружающих.
3. Специфика современной российской задачи межевания
В общем случае в странах, не познавших национализации недвижимой собственности, или в России до 1917 года тот комплекс, который в целом составляет недвижимость с момента его появления, формируется в пределах границ земельного участка. Конфигурация участка и условия его сопряжения с соседними участками являются основными обстоятельствами, определяющими все архитектурные и технико-экономические параметры недвижимости, включая возможности ее использования и, главное, перспективы
всех ее преобразований в веках. Причины этого в том, что обычно в иных странах началу любого строительства на новом месте предшествует приобретение земельного участка в заранее определенных границах, которые устанавливают пределы как новостройки, так и всех последующих ее перестроек. В пределах этих границ объект принужден сразу стать и всегда оставаться самодостаточным. Недвижимость формируется границами участка, как растение, выращиваемое в стеклянном ящике, его прозрачными стенами - как бы оно ни разрасталось, его формы никогда не перейдут этих границ.
Постановка современной российской задачи обусловлена процессом развития, которое имеет обратный характер - необходимо установить границы земельных участков для уже существующих построек. Основная часть их появилась в период социализма на территориях, принципиально не делившихся ради этой застройки на участки. Даже границы земельных участков исторической застройки городов в большинстве своем ушли в историю, перемешаны различными реконструктивными вторжениями, благоустройством нового быта и прочими обстоятельствами. Восстанавливать ли их или создавать новые - остается вопросом, на который в разных местах отвечают по-разному. Во всех случаях, говоря о межевании застроенной территории, приходится говорить не о том, что границы земельных участков определяют реальность застройки, а о том, что реальность застройки, определяет границы земельных участков, на которые территория должна быть размежевана. Одним из идеалов, к которому возможно следует стремиться в поиске проектного решения размежевания, является такое членение территории, которое, будь оно произведено до застройки территории, с максимальной вероятностью породило бы ту самую застройку, которую теперь и надо размежевать.
4. Земельный участок как качественное или бракованное строительное изделие
Изделие может быть хуже или лучше, то есть быть более или менее качественным. Может представлять собой и вовсе безна-
дежный брак. Критерием для такой оценки являются стандарты, отобранные длительной и успешной практикой. Но собственной практики землепользования, основанной на подразделении территории на земельные участки, исключая лишь случаи, когда особые технологические причины требовали обособленного землепользования, в России не было с 1917 года. За это время города по застроенной площади, численности населения, количеству строений выросли в несколько раз. Многие были освоены в социалистический период, то есть вообще не имеют какого-либо дореволюционного опыта градостроительства. Поэтому образцы для оценки нынешнего межевания приходится искать в исторических районах на-
ших старых городов, в которых, увы, старые границы земельных участков прилично поистерлись, да использовать зарубежный опыт, как современный так и исторический.
На рисунке 1 представлена планировка земельных участков нескольких типичных кварталов Манхеттена и Парижа. Она, как и образцы множества других городов разных стран и различных эпох - от Древней Греции до кварталов, застроенных в соответствии с самыми экстравагантными градостроительными идеями, - демонстрируют тысячелетия торжества следующих принципов:
• территория квартала полностью распределяется между земельными участками без пропусков и тем более наложений;
Манхеттен
Париж Рис. 1
• план каждого земельного участка представляет собой фигуру, стремящуюся к простоте. Если это не прямоугольник в чистом виде, то сумма нескольких (не более 2-4) прямоугольников. Непрямые углы в плане - результат вынужденного приспособления земельного участка к криволи-нейности дороги, реки, особенности рельефа и подобному. Но во всех случаях налицо устойчивое стремление к минимизации отступления от правильности формы участка;
• в целом подразделение территории квартала на земельные участки легко прочитывается как результат единовременного справедливого сбалансированного и упорядоченного распределения земли между объектами недвижимого имущества.
Разумеется, можно указать на немалое число примеров, являющихся противоположностью названному. Это чаще всего так называемая «свободная планировка» стихийной застройки. Однако при внимательном анализе различий между ними обнаруживается, что никакой настоящей противоположности здесь нет - как правило нерегулярная, стихийная планировка земельных участков сопутствует нерегулярной стихийной планировке города в целом. Примеры такой планировки наряду с примерами регулярной можно наблюдать в постройках античного времени и средневековья, а позднее, вплоть до нынешнего времени, например, в арабских странах Ближнего Востока. Такая нерегуляность порождена не определенной целенаправленностью именно на нерегулярность, а отсутствием или недоразвитостью градорегулирующей функции городской администрации. Как только администрация «созревает» до необходимости контролировать систему улиц, включая их направления, ширину и прямизну, спрямляются и границы между земельными участками внутри образуемых ими кварталов. Таким образом, «живописная» стихийная нерегулярность есть только стадия развития градостроительства, которая при увеличении дозы цивилизованности естественным образом приобретает регулярный характер. Эту стихийную «свободную планировку» ни в коем случае не следует путать со специально задуманной свободной планировкой,
ставшей популярной у градостроителей XX века. При всей живописности их предложений земельные участки строго отвечают требованиям рациональности.
Мы привыкли считать Санкт-Петербург воплощением фундаментальных принципов градостроительного академизма, золотым фондом градостроительного опыта всего человечества не только с точки зрения эстетики, но также и прагматики. Однако результат процесса формирования земельных участков в Санкт-Петербурге за последнее десятилетие представляет собой резкий контраст классическим образцам этого опыта. Подавляющая часть земельных участков сформирована по обрезу фундаментов зданий. Наиболее абсурдные последствия этого ощутимы в центральной части города. Здесь застройку составляют жилые дома, которые в своей массе представляют собой каре флигелей, возведенных по границам бывшего, еще дореволюционного, земельного участка так, что между ними образуется замкнутый двор. Нередко, особенно если этот исторический земельный участок вытянут в глубь квартала, на нем образована анфиладная цепочка таких дворов, связанных между собой арочными проездами. Раньше (до революции) все эти строения на земельном участке представляли собой единый объект недвижимого имущества - домовладение. Теперь дворы оказались «вырезанными» из земельного участка и представляют собой будто бы городскую, но на деле ничейную территорию. Часто и строения такого домовладения оформлены как независимые, несвязанные друг с другом имущества так, что на территории прежде единого домовладения сегодня сформировано по нескольку объектов недвижимости, не считая тех флигелей, которые как недвижимость еще не сформированы и в земельном кадастре не представлены. Иногда территорию двора администрация города пускает «в дело» как ресурс для строительства новых объектов. Так, во дворе одного дома (Садовая ул., 40) на территории двора площадью всего в 90(!) квадратных метров выделен земельный участок площадью в 40(!) квадратных метров и предоставлен в аренду на 49 лет для строительства нового одноэтаж-
ного здания. Это рядовой случай. Каких-либо требований или ограничений к планировочным характеристикам земельных участков при их формировании не существует. В том числе и к размерам - формируются земельные участки и площадью 1 квадратный метр!
Здесь уместно вспомнить, что дореволюционные и даже ранние советские градостроительные нормы, например «Временные строительные правила для города Москвы» 1928 года, использовали понятие, обозначающее дефект в недвижимом имуществе, - маломерный земельный участок. Границы мало-мерности в разное время были не ниже порога в 400-600 квадратных метров. В названных московских нормах сказано следующее: «Образование самостоятельных участков площадью менее 600 кв. м не должно быть допускаемо, и такие участки должны быть присоединяемы к соседним владениям».
Кроме этого, указанные правила содержат и много других полезных указаний относительно планировки участков.
На рисунке 2 представлен пример того, какими участками заполнен сегодня кадастр недвижимости Санкт-Петербурга (земельные участки в собственности и аренде на 49-100 лет). Видно, что множество зданий еще не получили своих земельных участков, хотя значительная их часть уже учтена как первичные объекты недвижимого имущества. Обычный земельный участок жилого до-
ма- пятно его застройки. Здесь можно насчитать несколько земельных участков, которые включают в себя всю территорию в границах исторического домовладения или нескольких домовладений. Но в целом такие примеры крайне редки. Чаще бывают случаи, когда в пределах одного исторического домовладения (под одним милицейским адресом) сформировано несколько земельных участков. Случается и так, что граница земельного участка делит на части единое строение. В числе последних под «нож» межевания попало здание, построенное знаменитым архитектором Сюзором и по этой причине являющееся памятником архитектуры. Сюзор среди широкой публики знаменит тем, что построил дом компании «Зингер» на Невском проспекте, известный сегодня как «Дом Книги». Но для архитектурной общественности его имя не в меньшей степени связывается с его изобретением - гигантской аркой в фасадном флигеле дома, через которую пространство улицы зрительно вливается в пространство двора. Именно такая арка и оказалась юридически рассеченной.
Рисунок 3 демонстрирует межевые увражи в промзонах Санкт-Петербурга. На первый взгляд может показаться, что это композиция абстракциониста-концептуалиста. Однако это всего лишь земельные участки. Три из них для наглядности выделены различной штриховкой.
Рис. 3
Оценивая результаты межевания застроенных территорий, которые демонстрирует петербургская практика, многие специалисты, правда в основном в кулуарах, сходятся на том, что практически все за незначительным исключением земельные участки нельзя признать результатами окончательного межевания. По своим характеристикам они представляют собой сплошной брак в деятельности по городскому землеустройству, причем такой брак, что говорить о каком-либо, пусть даже самом низком, но все же допустимом, качестве продукта не приходится - он абсолютно не пригоден для употребления. Этот брак можно сравнить с браком изготовления вязальных спиц яйцевидной формы.
Споры ведутся лишь о том, какими путями будет устранен этот брак.
Есть предположения о необходимости и неизбежности организации перемежева-ния «сверху», что, строго говоря, и является принудительным переделом. А это во многом напоминает то, что называется «пересмотр итогов приватизации», против чего многократно торжественно, решительно и безоговорочно высказывалось руководство страны. Кроме того, и законодательство устанавливает, что «границы ранее предоставленных земельных участков пересмотру не подлежат». Лишь слабенько, едва заметную не-
последовательность в этом вопросе проявляет закон о землеустройстве, который допускает «упорядочивание» границ земельных участков, однако этого совершенно недостаточно, чтобы решить названную проблему.
Поэтому как реакция на испуг от предстоящего «пересмотра итогов» имеет место выражение надежды на возможность ее самоликвидации в эволюционном процессе становления среди землевладельцев сознательности, ответственности и стремления к общему порядку, в результате чего они выкупят и присоединят к своим участкам пятна дворов внутри и вокруг домов, сами устранят чересполосицу и решат все остальные проблемы, приведя планировочную структуру своих кварталов в какую-нибудь, хоть сколько-нибудь приемлемую форму.
Откровенно говоря, во второе верится с большим трудом, чем в то, что городская администрация будет просто принуждена решиться на передел межевания под видом какой-либо программы, имеющей убедительное и благозвучное название.
Однако уже далеко не все удастся исправить даже при реализации самых решительных и скорых мер. Процессы реконструкции территорий сложившейся застройки, а также отдельных объектов, основывающиеся на петербургских технологиях формирова-
ния земельных участков, нередко наносят необратимый урон недвижимости, окружающей место реконструкции. Достаточно выразительный, хотя и рядовой пример подобного явления в историческом центре города представляет собой недавно прошедший реконструкцию дом № 16 по улице Стремянной. В результате реконструкции бывшая глухая брандмауэрная стена, которой этот дом был обращен на территорию двора соседнего дома № 14 прежде, стала фасадной. Мало того, архитектура этой стены украсилась двумя порталами въездов во встроенные гаражи. Таким образом, этот дом полностью включил в сферу своей жизнедеятельности всю территорию соседнего дома, в одностороннем порядке превратив ее в пожизненный сервитут. Подобным образом он обошелся и с другим соседом -домом № 18. Слава богу, что нашелся инвестор на реконструкцию дома № 16, но теперь инвесторы на реконструкцию домов №14 и 18 не найдутся никогда они погибли для инвестиций. Часто жертвами такой реконструкции становятся не 1-2, а 3-4 окружающих дома. К аналогичным издержкам приводит и уплотнительная застройка на территориях микрорайонной застройки, поглощающая не только объекты, которые должны быть защищены статусом объектов общего пользования, например детские или спортивные площадки, но и части территории, которые совершенно очевидно должны войти в состав земельных участков стоящих вокруг зданий.
К столь невзрачному результату межевания в Санкт-Петербурге, и наверное не только в нем, привел системный подход с неправильно избранной системой, положенной в организационную основу процесса межевания. А именно:
• межевание земельных участков осуществляется в границах ранее предоставленного землепользования;
• межевание осуществляется спорадически по инициативе заинтересованного землепользователя;
• межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится.
5. Напрасные надежды на фактическое землепользование
Оправданием выбора в качестве основы для установления границ земельного участка границ ранее предоставленного землепользования изначально служило стремление не нарушить права того, кто уже владел этим земельным участком. Мол, пусть и далее владеет той же землей, но на основании новых, пореформенных порядков.
Но этот подход более-менее оправдан, когда речь идет о закрытой территории какого-нибудь предприятия, которое «натурально» использует свою территорию в технологическом процессе, например для стоянки своего автопарка или открытого склада или для того, чтобы оградить свое оборудование и внутренние пешеходные и транспортные коммуникации от праздно шатающейся снаружи публики, а также шпионских глаз. В этом случае оправдано предположение (да и то не всегда, как станет ясно из изложенного далее), что некогда, когда при строительстве этого объекта для него формировали землеотвод, учитывали именно эти его потребности в четко обозначенном и обособленном земельном участке. Но многоквартирному дому, построенному посреди микрорайона, в системе советского землепользования собственный земельный участок был совершенно не нужен - в нем не было абсолютно никакого смысла. Да, случалось, что землеотвод для него формировали. Но целью этого была только реализация Проекта организации строительства дома (ПОС). Он так и назывался «временный землеотвод на период строительства», который затем, как правило автоматически, превращался в «постоянный», поскольку никакого смысла специально рисовать что-либо иное, новое, просто не было. А то, что такие землеотводы соседних строений, построенных в разное время, «наезжали» друг на друга или расходились, образуя ничейные «щели», никакого значения не имело, и даже обнаружено быть не могло.
Что может быть общего у отвода участка для производства строительных работ с земельным участком - объектом имущест-
венных прав? Ничего! Это две совершенно разные и ничем не связанные сущности. Для чего же один предлагать в качестве второго? Да только для того, чтобы сэкономить на формировании этого второго - не тормозить процесс. Но не вышло - оказалось, что множество жилых домов построены по единому для целой территории проекту застройки с единым на всю эту территорию землеотводом. Это же проявилось и для целых территорий промзон, строительство на которых осуществлялось «с листа», когда территория объекта определялась не утвержденной проектной документацией, до которой часто дело и не доходило, а прорабом, умеющим оперативно принимать решения «на месте» и вводить объекты в эксплуатацию без какой-либо исполнительской документации и прочих «формальностей». Нередко в основе землепользования лежит распоряжение главы соответствующей территориальной администрации, передающей кому-то в пользование земельный участок, описанный лишь показателем площади, да названием населенного пункта, в котором тот расположен, то есть не только без плана, но и без адреса местоположения. Но даже если среди архивных бумаг у объекта и обнаруживается землеотвод с обозначенными границами, при выходе в натуру обычно выясняется, что он давно уже никаким образом этой натуре не соответствует. Да и в целом практика убедительно демонстрирует, что чаще всего между некогда выданным землеотводом и реальными интересами землепользователя в области землепользования никакой связи нет - посыл о том, что передачей земли в границах ранее предоставленных землеотводов защищаются права землепользователей при приватизации, оказался ложным, основанным на исходных представлениях мифологического свойства. Поэтому этот принцип установления границ земельного участка потерял свою привлекательность. Вместо него заговорили о «фактическом землепользовании». Но из каких же соображений устанавливать фактическое землепользование? Ясных критериев никто вырабатывать не стал -было бы к чему привязаться и ладно. На-
пример к бордюрному камню, к оградке газона, фонарному столбу, тропинке...
Если территория объекта обнесена оградой, то линия ограды без всякого колебания утверждается как граница земельного участка. Однако именно эта ситуация на первый взгляд, казалось бы, наиболее защищенная от претензий, весьма показательна для демонстрации нелепости описанных подходов. Положим, Вы получили право на какой-либо земельный участок и в соответствии с действующими правилами можете его оградить. Кто или что заставляет Вас установить забор строго по границе участка, кто запретит Вам отступить от нее в глубь участка, если вы сочтете это почему-то удобным, или тем более, если этого требуют какие-то правила? Следовательно, слепо принимать линию ограды за границу участка нет никаких оснований! Практика убедительно демонстрирует множество примеров, когда заборы «гуляют» по произвольным линиям, которые обосновываются, например, просто тем, что в момент их установления на пути оказалось препятствие, которое, недолго думая, сочли благоразумным обойти с той или другой стороны (как бригадир счел удобнее), или для временных нужд прихватили часть пустыря, или ответственное лицо, выйдя на место, указало направление установки забора, неопределенно махнув рукой, и так далее. Существуют причины и иного рода - в жилых микрорайонах к оградам вокруг школ и детских садов архитекторы нередко относятся как к малым архитектурным формам и в интересах чисто архитектурной композиции проводят их по особо задуманным, иногда сложным ломаным или волнистым линиям, закручивающимся в спирали с устройством романтических уголков, тупиков, лабиринтов и прочее. В эти моменты, то есть в моменты установки ограды, никто не помышляет устанавливать их в качестве межевых сооружений, свидетельствующих о пределах имущества. Заборы в нашей стране возводят исключительно с целью демонстрации закрытости территории - проход закрыт, и ладно!
Иными словами, решение вопроса об установлении линии границы земельного участка должно быть обосновано значительно более весомыми соображениями, нежели
привязкой к случайным линиям или иным объектам топографии и даже оград. Но в Санкт-Петербурге не стали заострять на этом внимание и в трактовке понятия «фактическое землепользование» пошли, видимо, дальше всех. Совместным приказом петербургских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству (КЗР) и комитетов по градостроительству и архитектуре (КГА) от 7-8 октября 1998 года «О государственной регистрации землепользований, на земельных участках которых содержатся строения» было установлено что: «При государственной регистрации землепользований минимальным размером земельного участка, включающего земли под строениями, является земельный участок в границах пятна застройки строения как объекта государственного учета». Однако массовая практика решения задачи межевания таким образом началась еще раньше. О достигнутых с ее помощью результатах было уже сказано.
6. Неудачный выбор между спорадическим и систематическим межеванием
Мировой опыт решения задач в области межевания, подобных нашей, - установление границ земельных участков объектов существующей застройки - предлагает два подхода к ее решению: СПОРАДИЧЕСКОЕ и СИСТЕМАТИЧЕСКОЕ межевание.
Первое осуществляется по инициативе владельца недвижимого имущества, которому зачем-то понадобилось определить границы своего землевладения. Финансирование этой работы осуществляется за его счет. Здесь участие государства выражается лишь в том, что оно бесплатно для себя принимает результаты этой работы в качестве единицы учета в земельном кадастре. Кадастровая карта долгое время остается в целом белым полотном с редкими пятнами зарегистрированных земельных участков. Перспективы ее заполнения скрываются за горизонтом, сколько к нему не приближайся.
Второе, то есть систематическое межевание, осуществляется по инициативе территориальной администрации и за ее счет. Кадастровая карта заполняется по мере
выполнения соответствующей специальной правительственной (муниципальной) программы, разрабатывающей один за другим проекты межевания кварталов.
Первый подход характеризуется тем, что его реализация дорого обходится владельцам земельных участков, но дешево - государству (городской администрации), второй в этом смысле составляет ему полную противоположность. Выводы, следующие из анализа мирового опыта, говорят о том, что для нации в целом (городского или иного территориального сообщества) спорадическое межевание радикально дороже систематического. Кроме того, спорадическое межевание характеризуется и многими другими недостатками - отсутствием длительное время всей полноты информации о земельных участках, отсутствием зримых доказательств справедливости распределения земли, ошибками в отводах земли, которые долгое время не могут быть обнаружены, полной неясностью относительно той общей структуры землепользования в пределах ограниченной территории (квартала), которая построится в ходе завершения процесса межевания, включая проезды, проходы и иные участки территории общего пользования, отсутствием деятельности по формированию этой структуры и по контролю за тем, как она складывается.
Мировой опыт настоятельно рекомендует воспользоваться выбором систематического подхода к межеванию территории.
Однако в нашей стране был выбран путь спорадического межевания, то есть межевания отдельного объекта по запросу его владельца. Часто границы такого земельного участка определяются исходя из желания этого владельца. «Наступил» ли он своим участком на интересы своих соседей либо, наоборот, «навесил» им собственность, которой фактически пользуется сам, а не они, предоставляя им нести лишь ее бремя, обнаружить невозможно до тех пор, пока не произойдет межевание соседней недвижимости, а до этого часто даже нельзя установить лицо, которое может потенциально пострадать от межевания, проводимого таким образом.
Справедливости ради следует заметить, что российским законодательством предус-
мотрен порядок установления границ земельного участка посредством проекта межевания, разрабатываемого на территорию в границах квартала (ст. 59 п. 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации; постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.1996 № 105), который, по существу, провозглашает принцип систематического межевания, то есть единовременного установления границ всех земельных участков на территории квартала. Но параллельно этому принципу существует другой, устанавливающий порядок разработки границ отдельно взятого земельного участка. На местах имеют возможность выбирать, и положения Градостроительного кодекса остаются невостребованными. Вот комментарий господина В. А. Тугбаева, заместителя руководителя Федеральной службы земельного кадастра России С. И. Сая:
« Если в пределах кадастрового квартала сформировано пять земельных участков, и они, к примеру, предоставлены в постоянное бессрочное пользование, то вся остальная земля в пределах квартала - шестой участок, который находится в государственной собственности, и у него есть собственный кадастровый номер. То есть в пределах кадастрового квартала не пять земельных участков, а шесть»2.
Следует добавить, что предполагается, что из этого шестого государственного участка когда-нибудь будет выделен шестой частный участок, а государственный станет седьмым и так далее, пока наконец не будут отмежеваны все участки. Это, собственно, и есть процесс спорадического межевания.
7. Межевание и объекты общего пользования
Полномочия собственников каждого земельного участка составляют фундамент градостроительного права. В градостроительном регулировании на первый план должны выступить механизмы саморегулирования отношений между этими собственниками, основанные на нормах соседского
2 http://www.gisa.ru/7838.html
права, забытого у нас в период государственной собственности настолько основательно, что мы о них не вспомнили до сих пор. Далее структуру градостроительного регулирования продолжают механизмы, основанные на консолидированной и осознанной воле владельцев недвижимости и вообще всех жителей территории, которой касается этот процесс. Естественно, эта территория должна быть четко определена и выделена по принципу, который учитывает возможности ее жителями воспринять себя как общность, связанную общими интересами, способными самоорганизоваться в рамках цивилизованного самоуправления. Минимальной единицей территориального самоуправления является городской квартал, в пределах которого должно решаться достаточно много вопросов, важных исключительно лишь для жителей этого квартала и более никого. Далее, заполняя поэтажные ниши самоуправления, следуют интересы, объединяющие жителей более широких территориальных образований и так далее.
Еще со времен Древней Греции градостроительством называется формирование города, состоящего из россыпи частных имуществ, соединенных в единую структуру общим скелетом (общественным имуществом) - сетями улиц, площадей, храмов, крепостных сооружений, административных зданий, рощами, системами, как мы теперь говорим, инженерного обеспечения. Каждый элемент этой инфраструктуры создавался в результате осознания горожанами необходимости в нем, достижения согласия о строительстве, выделения места для строительства, и сбора средств для этого, повинности по его содержанию. Каждый элемент общественной инфраструктуры был произведением немалого труда, выбора и ответственности каждого из граждан. Поэтому их общий состав отражал в высшей степени обоснованную необходимость. Ни один из этих элементов не мог затеряться в общей массе общественной собственности, каждый представлял отдельную вещь - предмет отдельной заботы и хлопот. Такое содержание градостроительства про-
шло через века, лишь по-разному отражаясь в призмах и зеркалах различных политических и управленческих устройств, но не потеряв ни капли сути.
Так или иначе право собственности (аренды, пользования и т. д.) на частное недвижимое имущество в городе продолжается безусловным правом пользования объектами, которые называются «объектами общего пользования». Следовательно, горожанин, контролирующий соблюдение своих прав, должен знать, что в городе является таковыми объектами. Он должен иметь возможность отличить сквер, защищенный статусом объекта общего пользования, от пустыря, который ждет часа, когда его застроят.
Но в пункте 3 статьи 59 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержится неожиданное утверждение: «Межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится». Смысл, скрытый в этой фразе, не очевиден. Официальные комментарии ее никак ее не объясняют, а только повторяют - не проводится. Практическим следствием этого утверждения является то, что в земельном кадастре на пятне, где находится сквер общего пользования, ничего нет, там просто провал, пустота, вакуум, так же как и на пятне пустыря.
Но почему же (или зачем же) эти объекты не подлежат межеванию? Разве сквер как объект общего пользования не имеет своего земельного участка? И нет насущной необходимости отделить его не только от участка жилого дома, но и от внутриквартального проезда, который так же имеет свой земельный участок, который, в свою очередь, не тождественен земельному участку городской магистрали, в которую вливается? Разве нет необходимости выделить и разделить эти объекты хотя бы для того, чтобы определить их как объекты чьей-то конкретной эксплуатационной ответственности?
С чего начать, придя на землю обетованную, чтобы заложить новое поселение? Думаю, с определения пятен будущих кварталов и трасс улиц. И уже следующим шагом отвести трассам улиц земельные участки,
юридически защищенные границами от попыток использования их территории для каких-либо иных целей. А пятна кварталов превратятся в территории кварталов именно в результате установления границ земельных участков улиц - красных линий. Так почему же в условиях сложившейся застройки не признается необходимость защиты границей земельного участка улицы от элементарных технических ошибок или даже возможных посягательств включить ее территорию в состав частного земельного участка?
Отсутствие межевания оборачивается отсутствием де-юре самого объекта. Пусть сквер как объект общего пользования защищен от застройки и неопрятного содержания всею мощью государства. Но эту защиту не к чему приложить. В настоящее время в Санкт-Петербурге разворачивается любопытная коллизия. Администрация города разрешила застройку бульвара Большого проспекта Васильевского острова торговыми павильонами. Сам бульвар является роскошно благоустроенной территорией, великолепно озеленен и представляет собой ту степень благополучия, которая, казалось бы, уже не требует никакого совершенствования. Кроме того, он учтен в качестве памятника в комитете по охране памятников истории и культуры. Жителями города организован комитет в защиту бульвара. Но все тщетно - де-юре предмета спора просто не существует, и статус памятника, как и объекта общего пользования, парит над пустотой.
Возвращаясь в пределы застроенного квартала, проблемам межевания которого посвящено настоящее исследование, следует сказать, что в его структуре достаточно объектов, которые являются объектами общего пользования. Это и проезды, и различные площадки, и зоны общего озеленения. Но если они не подлежат межеванию, то навсегда останутся в некоем аморфном территориальном образовании, омывающем границы отмежеванных земельных участков. Это всегда будет тот самый земельный участок, находящийся в государственной собственности, о котором говорил В. А. Тугбаев, остающийся последним пятном неопределившейся территории. Поскольку состав этого пятна является совер-
шенно неопределенным, и эта неопределенность принципиально неустранима, оно всегда будет предметом вожделения застройщиков, ищущих мутную водицу, чтобы извлекать из нее участки для уплотнительного строительства, а у жителей будет сохраняться лишь единственное средство защиты своих интересов - эмоции.
Все три рассмотренные нами составные части системы межевания освоенных территорий, вступая в резонанс, усиливают негативное действие друг друга, результатом чего является хаотическая планировочная структура территории, возникающая в процессе межевания.
8. ГОССТРОЙ - РОСЗЕМКАДАСТР: Градостроительный кодекс -Земельный кодекс
Мы начали это исследование с утверждения, что город теперь представляет собой жесткую ячеистую структуру, каждая ячейка которой - отдельное имущество, обособленное границами собственного земельного участка.
Формирование этой структуры, прежде всего земельных участков уже существующих объектов застройки, крайне ответственная деятельность, в том числе и для градостроительного будущего. В этой области от ее результатов зависит следующее:
• возможности градостроительного развития территории - неразумно сформированные земельные участки могут просто «закупорить» все направления возможного градостроительного развития, включая и утвержденные градостроительной документацией;
• возможности для будущего пространственного развития отдельно каждого объекта недвижимого имущества в пределах своего земельного участка. Такая возможность является неотъемлемой частью права собственности на недвижимость, ее наличие также важно для привлечения инвестиций в развитие данного объекта либо полной его замены;
• планировочные параметры земельных участков определенной территории - определяя параметры застройки на них, формируют характер градостроительной среды;
• характеристики структуры землепользования - от результатов межевания зависит, будут ли объекты общего пользования или социального значения, необходимое наличие которых на территории определено нормами градостроительного права, выделены как определенные объекты, на которые могут быть обращены права жителей, либо они станут добычей тех, кто ищет дополнительные территории для нового строительства, либо они окажутся за частным забором в составе недвижимого имущества отдельных объектов окружающей застройки;
• возможности полноценного и эффективного использования каждой единицы недвижимого имущества, а для города в целом - эффективной «работы» всего недвижимого фонда;
• справедливость, рациональность и обоснованность распределения земельных ресурсов определенной территории, например квартала, между объектами недвижимого имущества, на ней расположенными;
• наличие или отсутствие угнетающего воздействия одной недвижимой вещи на другую, кабальной зависимости владельцев одной недвижимости от владельцев другой;
• степень конфликтности сосуществования на территории соседей - владельцев недвижимости;
• возможности инвестиционного процесса обновления застройки территории - до тех пор пока здание не имеет земельного участка, инвестору нечего рассматривать, нечего поручить архитектору, от которого требуются варианты развития недвижимости. Пока вся территория не раскроена на земельные участки, нет не только представлений о правилах существования на ней и прогнозов ее будущего, но и защиты от рисков вложений в нее.
Из всего сказанного видно, что установление границ каждого отдельного земельного участка, передающегося в собственность или долгосрочную аренду, - не просто задача «переоформления» прав. Необходима разработка проекта планировки определенной замкнутой территории (как минимум квартала) на земельные участки, в
котором единовременным решением определяются границы всех земельных участков - ПРОЕКТА МЕЖЕВАНИЯ. Тактика спорадического межевания должна быть заменена тактикой систематического межевания. Кстати, имеются все основания утверждать, что применение этой тактики позволит радикально сократить сроки передачи земли в частные руки и удешевить весь процесс - нынешние поиски упрощения процедуры межевания ведутся просто не там, где следует искать.
Основным аргументом против этого является утверждение, что полноценность приватизируемого имущества, в том числе и земельного участка, есть предмет права и обязанности приватизирующей стороны. Систематический подход к межеванию возможен лишь при участии государства или муниципалитета в качестве его инициатора и финансиста, а вторжение государственных и муниципальных органов в сферу частных интересов будто бы некорректно. Однако это есть лишь плохо замаскированная отговорка от выполнения государством и городской администрацией своих обязанностей. Во-первых, полноценность фонда недвижимого имущества определенной территории, в чей бы собственности оно не находилось -стратегическая задача территориальной и государственной администрации. Аварийное жилье, например, приватизировать, оставляя его столь же аварийным, нельзя, что совершенно понятно. Тем более должно быть понятно, что нельзя для целей приватизации допускать формирование ущербной неработоспособной недвижимости. Процедура приватизации должна быть фильтром, выпускающим в гражданский оборот лишь полноценные недвижимые вещи.3 Во-вторых, приватизация есть сделка по передаче имущества, где государство и местное самоуправление выступают стороной, передающей имущество. Обязанность сформировать объект передачи лежит на передающей стороне.
Все названные требования к деятельности по формированию земельных участков находятся в компетенции ГОССТРОЯ и его территориальных организаций, а также органов по архитектуре и градостроительству муниципалитетов, которые должны осуществлять регулирование по крайней мере ее градостроительной составляющей, контролировать ее в этой области, обеспечивать методическими материалами. Ранее уже упоминалось, что такой вид градостроительной документации, как «Проект межевания», требующий именно систематического подхода к определению границ участков, уже установлен нашим законодательством. Об этом говорится в Градостроительном кодексе Российской Федерации, распоряжении Правительства Российской Федерации № 105 «О порядке межевания застроенных территорий городов», Порядке установления земельных участков кондоминиумов, в которых однозначно указывается о необходимости создания проекта межевания территории.
Тем не менее приходится наблюдать, что архитектурно-градостроительные органы всех уровней во главе с ГОССТРОЕМ, по существу, самоустранились от вмешательства в сферу «земельных вопросов», оставив ее Росземкадастру и землеустроительным организациям. Названные документы остаются лишь декларациями. Необходимость разработки проектов межевания повсеместно игнорируется. Проекты границ земельных участков разрабатываются для отдельных объектов без участия архитекто-ра-планировщика и при минимальном участии в согласовании органов архитектуры. В результате этого структура землепользования городов приобретает черты нарастающей хаотичности, грозящей невосполнимым ущербом перспективам не только градостроительного развития территорий, но и каждому отдельно взятому объекту недвижимого имущества.
«Главными специалистами» по созданию столь важной детали недвижимой вещи,
3 Разумеется, это не касается случаев, когда приватизация предпринимается с целью решения проблемы, зашедшей в тупик- достроить недостроенный объект, расселить и отремонтировать здание, находящееся в аварийном состоянии и т. д.
как земельный участок, являются не архитекторы-планировщики, а землеустроители. В отличие от ГОССТРОЯ Росземка-дастр и его предшественник Роскомзем никогда не выпускали из-под контроля развитие практического межевания. В Земельном кодексе Российской Федерации нет понятия «проектмежевания», но есть понятие «проект границ земельного участка», который выполняется чисто спорадическим методом. Земельный кодекс предписывает предоставлять земельный участок для строительства на основании акта «О выборе земельного участка для строительства». Что собой представляют такие акты в Санкт-Петербурге, точнее, земельные участки, формируемые для нового строительства, можно видеть на рисунке 4, на котором представлены два земельных участка, сформированных и утвержденных одновременно. Вглядевшись, можно увидеть, что это смежные участки. Витиеватая граница у левого участка с востока, а у правого - с запада является границей между ними.
Следовательно, это не результат вынужде-ного «вписывания» в заданную реальность, это созданная с нуля новая «странность» планировки. Часто как в застроенных кварталах, так и на совершенно пустых местах отводятся земельные участки формой более напоминающие пятна Ротшильда.
Мы уже сетовали на то, что из-за невнимания к архитектурно-градостроительным аспектам при межевании в кварталах сложившейся застройки планировка кварталов приобретает черты хаотичности. Однако, глядя на акты о выборе земельных участков, становится очевидным, что аналогичная хаотичность даже закладывается в будущую планировку территории. Это говорит о том, что ценность планировочной чистоты территории специалистами, формирующими земельные участки, еще совершенно не осознана.
В методических документах по межеванию, которыми пользуются землеустроительные службы, выпущенными Росземка-дастром и Роскомземом4, какая-либо координация землеустроительной документа-
Рис. 4
4 Инструкция по межеванию. Роскомзем, 1996; Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства. Росземка-дастр, 2003.
ции с градостроительной даже не предусмотрена, работы выполняются на основании землеустроительных проектов, в которых Проект территориального землеустройства подменяет собой Проект межевания. Практическая разница между ними -как между архитектурным проектом здания и рабочими чертежами, выполненными без архитектурного проекта.
Впрочем, дело вовсе не в том, чьими персонально руками разрабатывается проектная документация - например, в Санкт-Пе-тербурге-то она как раз разрабатывается именно специалистами Комитета по градостроительству и архитектуре. Дело в отсутствии архитектурно-планировочной деятельности в технологическом процессе создания земельных участков, отсутствии заинтересованного участия в развитии практики межевания со стороны высших эшелонов органов градостроительного регулирования.
Нельзя без архитектурного проекта строить дом - все попытки сэкономить на архитекторе убедительно демонстрируют, что это погубленные капиталовложения. Нельзя без архитектурного проекта планировать деление земли на земельные участки -итог тот же.
И вот теперь необходимо признать, что все силы и средства, потраченные на формирование земельных участков в Санкт-Петербурге (а после определенного анализа наверняка окажется, что и во многих других местах), были потрачены напрасно, что необходимо остановить протекающий в городе процесс формирования новых земельных участков, так как каждый новый земельный участок ложится очередной толикой в мере тяжести названной проблемы. Надо найти политическую волю, решимость и политическую технологию, чтобы исправить этот брак.
Предлагаем разместить Вашу рекламу в нашем журнале!
Ежемесячный журнал «Имущественные отношения в Российской Федерации» распространяется через агентства «Роспечать», «Книга-сервис», «Вся пресса», «АиФ», издательство «Известия» Управления делами Президента Российской Федерации на всей территории России и в странах СНГ.
Подписчиками журнала «Имущественные отношения в Российской Федерации» являются банки, страховые, риэлторские и аудиторские фирмы, оценочные и консалтинговые компании, комитеты по управлению имуществом и администрации муниципальных образований большинства регионов Российской Федерации.
Информация о Вашей фирме, опубликованная на страницах журнала, безусловно, вызовет интерес читателей.
Мы надеемся, что наше сотрудничество будет взаимовыгодным, и предлагаем Вам льготные цены на размещение рекламы.
* * *
Модуль Размер (см) Стоимость (у.е.) НДС (20%) Итого (У.е.) Наценки на обложку
Полоса 18,5 х 24,5 100 20 120 1-я полоса - 100%
1/2 полосы 18,5 х 12,1 60 12 72 2-я полоса - 30%
1/4 полосы 9,1 х 12,1 30 6 36 3-я полоса - 25%
1/8 полосы 1,5 х 19,5 10 2 12 4-я полоса - 50%
Строчная реклама 9,1 х 5,9 15 3 18
Подписчики нашего журнала имеют возможность разместить свою рекламу
БЕСПЛАТНО!
