CC BY
65
ГОТОВЫ ЛИ К «ЭЛЕКТРОННОМУ ПРАВИТЕЛЬСТВУ» «ЭЛЕКТРОННЫЕ ГРАЖДАНЕ»?
УДК 363.637
В рейтинге готовности к «электронному правительству», подготовленному оОн в 2010 году, Россия занимает 59 место - см. таблицу 1 (подготовлена на основе [13] и [14]).
В то время как позиции в рейтинге по сравнению с 2008 г. сильно поменялись: страны Скандинавии уступили лидерство Южной Корее, США и Канаде, Россия поднялась в рейтинге только на один пункт.
Е.Г. ДЬЯКОВА
ми являются статистические данные, на основе которых рассчитываются телекоммуникационный индекс и индекс развития человеческого капитала. Не следует также забывать, что рейтинг 2010 г. реально отражает ситуацию 2009 г., когда проводилась экспертиза. Однако в целом индекс ООН указывает на основные проблемы российского информационного общества. Главной причиной, по
Таблица 1.
Рейтинг развития/готовности к «электронному правительству» (версия ООН, 2008 - 2010 гг.)
Страна 2008 г. 2010 г.
место в рейтинге баллы место в рейтинге баллы
Швеция 1 0,9157 12 0,7476
Дания 2 0,9134 7 0,7872
Норвегия 3 0,8921 6 0,8020
Соединенные Штаты Америки 4 0,8644 2 0,8510
Нидерланды 5 0,8631 5 0,8097
Южная Корея 6 0,8317 1 0,8785
Канада 7 0,8172 3 0,8448
Австралия 8 0,8108 8 0,7863
Франция 9 0,8038 10 0,7510
Великобритания 10 0,7872 4 0,8147
Эстония 13 0,7626 20 0,6965
Испания 20 0,7228 9 0,7516
Литва 28 0,6617 28 0,6259
Украина 41 0,5728 54 0,5181
Белоруссия 56 0,5213 64 0,4900
Российская Федерация 60 0,5120 59 0,5136
Безусловно, формирование рейтингов ООН является сложным бюрократизированным процессом, где итоговый результат представляет собой десятичную дробь с четырьмя цифрами после запятой (подробнее о принципах расчета рейтинга см. [2]). Надежность получившихся результатов определяется как добросовестностью международной команды экспертов, так и тем, насколько достоверны-
которой рейтинг готовности России к «электронному правительству» остается невысоким, несмотря на значительные усилия по развитию нормативно-правовой базы и развитие инфраструктуры, является уровень развития электронных услуг (web-measure index).
Согласно классификации ООН существуют пять стадий оказания государственных услуг в электронном виде [13].
Стадия 1. Возникновение «электронного правительства» - появление электронных страниц или официальных сайтов органов власти с минимальным набором официальной информации.
Стадия 2. «Повышенная» - создание архивов, появление ленты новостей, размещение образцов официальных документов.
Стадия 3. «Интерактивная» - оказание государственных услуг неполного цикла (напр., отправка налоговых деклараций или заявлений на выдачу документов в электронном виде).
Стадия 4. «Трансакционная» - переход к оказанию государственных услуг полного цикла в режиме «24 часа в сутки 7 дней в неделю».
Стадия 5. «Сетевое государство» -взаимодействие по типу «много ведомств -одно государство», основанное на интеграции административных структур.
Большинство развитых стран находятся на стадии перехода от третьей стадии к четвертой, а ряд (в первую очередь скандинавские страны) перешли на четвертую стадию и вступили в пятую. Наша страна долгое время находилась на первой стадии, и только в последние несколько лет, благодаря политической воле первых руководителей страны в этой области, были достигнуты значительные сдвиги.
В ноябре 2008 года был создан Совет при Президенте РФ по развитию информационного общества, чьи регулярные заседания сделали переход к «электронному правительству» одним из важнейших пунктов политической повестки. В ноябре 2009 г. был утвержден «План перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде», в который включены 73 базовые государственные услуги, которые к 2015 году планируется перевести в электронный вид [17]. Завершена работа над долгосрочной целевой федеральной программой «Информационное общество 2011 - 2018», которая сменила федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» в качестве основного механизма финансирования процессов перехода к «электронному правительству». Вносятся изменения в законодательство, направленные на приведение его в соответствие с требованиями «электронного правительства». Были приняты два важнейших федеральных закона - федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которыми регулируются предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Однако это не означает, что необходимая для функционирования «электронного правительства» законодательная база окончательно сформирована. Например, в отечественном законодательстве до сих пор отсутствует базовое понятие «электронный документ». Работа по формированию «электронного правительства», безусловно, движется вперед. В ближайшее время должен разрешиться вопрос о приведении в рабочее состояние закона «Об электронной цифровой подписи» (на это особо обратил внимание премьер-министр Правительства РФ В.В. Путин, выступая на заседании президиума совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, которое прошло в Оренбурге 28 января 2011 г. - [9]), а 28 февраля 2011 г. На заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России Президент России Д.А. Медведев поручил резко активизировать работу по внедрению универсальной электронной карты (УЭК) гражданина РФ, заявив, что она «станет вторым по важности идентификационным документом в стране» [6].
Параллельно с формированием нормативно-правовой базы ведется работа по созданию структур «электронного правительства». С декабря 2009 г. действует портал государственных услуг www.gosuslugi.ru, позволяющий через «Личный кабинет» получать государственные услуги неполного цикла. Порталы государственных услуг формируются и на региональном уровне, хотя в основном они оказывают услуги на уровне первой и второй стадии перехода к «электронному правительству». Переход к третьей стадии пока только начинается. Так, единый портал государственных и муниципальных услуг Свердловской области первым на территории Уральского федерального округа приступил к предоставлению таких услуг неполного цикла, как запись на прием к врачу, прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в детские сады, предоставление компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Таким образом, в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде наметился опре-
деленный прогресс. Однако, как показывает мировой опыт, недостаточно обеспечить предложение электронных услуг: нужно, чтобы был сформирован соответствующий спрос со стороны граждан. Как показывает мировой опыт, подход «дайте им и они возьмут» в сфере «электронного правительства» не работает. Поэтому необходимо четкое понимание того, какие сегменты населения уже сейчас готовы к использованию электронных услуг, а какие рассматривают «электронное правительство» как не имеющую отношения к ним перспективу. Мы проанализируем ответ на этот вопрос на основе материалов комплексного социологического исследования, проведенного под руководством Е.Г. Дьяковой и А.Д. Трахтенберг, в Уральском федеральном округе в июне 2010 г.* (более подробно результаты первого этапа исследования представлены в [3]).
В ходе исследования были зафиксированы три основные группы пользователей, различающихся по их отношению к «электронному правительству»:
1. «Активные сторонники»: в эту группу вошли респонденты, заявившие, что они уже сейчас готовы взаимодействовать с органами власти только в электронном виде.
2. «Последователи»: респонденты, которые сообщили, что готовы взаимодействовать с органами власти как в электронном виде, так и лично - в зависимости от конкретной ситуации.
3. «Противники» - респонденты, которые указали, что предпочитают взаимодействовать с органами власти только лично.
Распределение пользователей по основным группам представлено в таблице 2:
Таблица 2.
Распределение пользователей
по отношению к «электронному правительству» (Уральский федеральный округ, июнь 2010 г.)
Основные группы: % от числа опрошенных
активные сторонники 16,5
последователи 30,3
противники 48,2
не определившиеся респонденты 5,0
Как видим, пока активные сторонники перехода к «электронному правительству» составляют явное меньшинство.
Чем моложе респонденты, тем выше у них уровень образования и дохода, тем выше вероятность, что они хотели бы получать государственные услуги в электронном виде. Отметим также, что мужчины являлись большими сторонниками использования Интернета для взаимодействия с органами власти, чем женщины.
Особый интерес представляет распределение сторонников и противников перехода к «электронному правительству» по социальным группам - см. таблицу 3.
Как видно из таблицы 3, наибольшая готовность к переходу на получение государственных услуг в электронном виде характерна для руководителей. В данной группе доля активных сторонников составила около трети от общего числа опрошенных, еще две пятых - последователи, в то время как противники находятся в подавляющем меньшинстве. Достаточно высокий уровень готовности был также зафиксирован в группах специалистов, занятых умственным трудом (пятая часть активных сторонников и две пятых последователей). К этим двум группам примыкают студенты: в данном сегменте пользователей доля активных сторонников и последователей также превышает долю противников «электронного правительства».
Наоборот, в группе пенсионеров явно доминируют противники перехода к оказанию государственных услуг в электронном виде: их доля составляет около четырех пятых от общего числа опрошенных, в то время как активных сторонников в данной группе оказалось чуть более 5%. Еще одна группа, где активных противников явно больше, чем активных сторонников и последователей - это группа лиц, занятых физическим трудом. Свыше половины опрошенных в данной группе заявили, что предпочитают обращаться в органы власти лично, не используя никаких технологических изобретений.
Особую тревогу вызывает низкий уровень готовности к «электронному правительству» служащих, выполняющих канцелярскую работу, так как именно им предстоит в ближайшем будущем стать «электронными чиновниками»: в этой
* Опрос состоялся в шести субъектах Федерации, входящих в состав УФО: Курганской, Свердловской, Тюменской и Челябинской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и Ямало-Ненецком автономном округе. Объем выборки - 1 500 человек. Территориальная многоступенчатая выборка была реализована методом стандартизированного телефонного интервью.
Таблица 3.
Распределение сторонников и противников перехода к «электронному правительству» по социальным группам
Основные группы Социальное положение
руководители специалисты служащие рабочие пенсионеры студенты безработные
активные сторонники 34,7 22,6 17,9 14,3 5,8 16,3 14,1
последователи 45,3 42,7 31,3 25,7 7,5 40,7 30,8
противники 18,9 32,6 46,8 54,3 78,8 38,2 46,2
не определившиеся респонденты 1,1 2,1 4,0 5,7 7,9 4,9 8,9
группе являются активными сторонниками «электронного правительства» менее пятой части опрошенных, а противниками - почти половина (46,8%).
Таким образом, высокий уровень готовности к «электронному правительству» продемонстрировали наиболее социально адаптированные и успешные члены общества - мужчины с высшим образованием и высокими доходами, занимающие руководящие должности или являющиеся работниками умственного труда. Самый низкий уровень готовности характерен для представителей социально незащищенных слоев населения: пожилых, малообразованных пенсионерок с низкими доходами.
Такая ситуация типична для так называемого «цифрового раскола» - деления общества на «информационно богатых» и «информационно бедных» и формирующегося «информационного неравенства». При переходе к «электронному правительству» наблюдается тенденция, неоднократно описанная при изучении освоения любых технологических нововведений: они распространяются в обществе «сверху вниз», от представителей элиты (образованных и обеспеченных слоев общества) ко всем остальным (применительно к ИКТ данный феномен еще в 2000 году был подробно описан Пиппой Норрис [12]). Однако это не означает, что формирующийся спрос на электронные услуги не нуждается в направленной коррекции со стороны того, кто эти услуги предлагает, т.е. со стороны государства.
Представители социально незащищенных слоев населения объективно нуждаются в государственных услугах не меньше, чем представители элитных групп. Чтобы
изменить ситуацию, необходима целенаправленная работа по вовлечению в сферу «электронного правительства» пенсионеров, лиц, занятых физическим трудом и т.п. Данный вывод подтверждает положение, высказанное Президентом РФ Д.А. Медведевым в ходе заседания Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России. Президент России особо подчеркнул, что необходимо работать со страхами и неуверенностью граждан, вовлекая их в сферу «электронного правительства» [3].
Определенная работа в этом направлении в Уральском федеральном округе уже ведется. Так, с 2006 г. в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре реализуется проект «Электронный гражданин», направленный на обучение социально незащищенных слоев населения основам компьютерной грамотности по стандарту Европейского Союза*. В Тюменской области с начала 2010 г. работает социальная программа губернатора по повышению компьютерной грамотности «Расширяя горизонты», главной целью которой является успешное функционирование программы «Электронное правительство». Подготовка аналогичных программ ведется в других субъектах Федерации, входящих в состав УФО.
Однако очевидно, что одних региональных инициатив недостаточно: необходима общефедеральная программа подготовки граждан к переходу к «электронному правительству». Такая программа должна быть ориентирована не только на ликвидацию компьютерной неграмотности, но и на активное разъяснение преимуществ «электронного правительства», а также
2 Данный проект реализуется также в Нижегородской области и Республике Мордовия.
постоянную экспертизу применяемых решений с учетом потребностей граждан. Как показывает мировой опыт, по-настоящему эффективной такая программа становится только в случае объединения усилий государства, бизнеса и институтов гражданского общества. Отсутствие такого объединения чревато хроническим расхождением государственного предложения и общественного спроса (ср. [10]). В мире можно
найти множество примеров дорогостоящих проектов в сфере электронных государственных услуг, которые не сработали, потому что не соответствовали существующему уровню компьютерной грамотности, уровню административной компетентности и стратегиям граждан при взаимодействии с органами власти. Хотелось бы надеяться, что российское «электронное правительство» не войдет в их число.
1. Дьякова, Е.Г. Основные модели перехода к «электронному правительству»: анализ мирового опыта [Текст] / Е.Г. Дьякова // Труды XIII Всероссийской конференции «Интернет и современное общество», Санкт-Петербург, 19-22 октября 2010 г. - Спб, 2010. С. 184-191.
2. Дьякова, Е.Г. «Электронное правительство» и граждане: результаты комплексного социологического исследования в Уральском федеральном округе [Текст] / Е.Г. Дьякова, А.Д. Трахтенберг. - Екатеринбург, 2010.
3. Медведев, Д.А. Выступление на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России. Москва, Кремль, 28 февраля 2011 г. [Электронный ресурс] / Д.А. Медведев. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/10453. Проверено 05.03.2011 (дата обращения: 11.03.2011 г.).
4. Путин, В.В. Вступительное слово на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления по вопросу «О мерах по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг населению». Оренбург, 28 января 2011 г. [Электронный ресурс] / В.В. Путин. - Режим доступа: http://www.parlcom.ru/index.php?p=MC83&id=35616 (дата обращения: 05.03.2011 г.).
5. Трахтенберг, А.Д. Переход к «электронному правительству»: государственное предложение и общественный запрос (по материалам социологических исследований) [Текст] / А.Д. Трахтенберг // Труды XIII Всероссийской конференции «Интернет и современное общество», Санкт-Петербург, 19-22 октября 2010 г. - Спб, 2010. С. 238-242.
6. Norris P. A Virtuous Circle: Political Communications in Postindustrial Societies [Text] / P. Norris. - Cambridge, 2000.
7. United Nations E-Government Survey 2008: from E-Government to Connected Governance. UN Department of Economic and Social Affairs. 2008. 172 p. [Электронный ресурс]. - URL: http://unpan1.un.org/intra-doc/groups/public/documents/un/unpan028607.pdf. (дата обращения: 15.07.2010 г.).
8. United Nations E-Government Survey 2010: Leveraging E-Government at a Time of Financial and Economic Crisis. UN Department of Economic and Social Affairs. 2010. 126 p. [Электронный ресурс]. - URL: http://unpan1. un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan038851.pdf. (дата обращения 15.07.2010 г.).
9. Концепция формирования в Российской Федерации «электронного правительства» до 2010 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/egovconc.pdf (дата обращения 15.07.2010 г.).
10. План перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде. Утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555-р [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pravo. fso.gov.ru/cms/per_uopi/per_uopi/acts/1002_0.html. (дата обращения: 15.11.2009 г.).
11. Постановление Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти» (в ред. Постановления Правительства РФ от 26 декабря 2008 №884) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.eos.ru/eos_delopr/eos_law/detail.php?ID=39270&SECTI0N_ID=685 (дата обращения: 15.07.2010 г.).
12. Приказ Министерства юстиции РФ № 470 от 16 ноября 2009 г. «О требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/01/27/saity-dok.html (дата обращения: 15.07.2010 г.).
13. Стратегия развития информационного общества в России. Утверждена распоряжением Президента РФ № Пр-212 от 07 февраля 2008 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2008/02/16/ informacia-strategia-dok.html (дата обращения: 15.07.2010 г.).
