CC BY
199
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
Н. Н. Балагурова ГОСУДАРСТВО КАК ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СИСТЕМА
Рассматриваются основные признаки понятия государства, обосновываются актуальность выделения таких признаков и их взаимосвязь, что будет способствовать современному представлению о Российской Федерации как о правовом государстве.
Территория — один из основных признаков государства и важнейший элемент познания сущности государства как формы политической организации общества — представляет собой «фундамент построения системы органов государственной власти и местного самоуправления, направленный на успешное решение проблем рациональной организации государства»1.
Большая Советская Энциклопедия определяет территорию как «пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет, где господствующий класс осуществляет свою государственную власть, распоряжаясь, в частности, и самой территорией и организуя ее в административном отношении в соответствии со своими интересами»2. В данном определении понятия четко прослеживается его гипертрофированная классовая направленность. Современное понимание государственной территории выводится из ее определения как пространства, на которое распространяются правовые установления данного государства, на котором органы государственной власти обладают правом на законное принуждение к соблюдению и исполнению правовых норм. Н. А. Ушаков предлагает определение государственной территории как «земного пространства, в пределах которого действует присущее государству свойство верховенства (территориального верховенства), иными словами, пространства, в пределах которого государство осуществляет верховную власть и которым оно распоряжается, организуя его в административном (для целей управления) отношении и устанавливая его правовой режим (в целом и в части)»3. Данное определение нуждается в существенном дополнении. Территория как пространство распространения верховной власти государства охватывает ряд природных объектов: земли, воды, недра, воздушное пространство и т. п. В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
Сам факт конституционного определения территории государства (ст. 67 Конституции РФ) — существенная гарантия его территориальной целостности, ибо для изменения территории необходимо изменение самой Конституции. Другая ее конституционная гарантия заключается в том, что решение всех вопросов, касающихся защиты территории государства от посягательств со стороны внешних и внутренних врагов, находится исключительно в руках федеральных властей (п. «л», «м», «н» ст. 71 Конституции РФ)4.
В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. В Российской Федерации
на одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов РФ, местного самоуправления нескольких уровней, что соответственно обусловливает разграничение их полномочий. Важный момент в понимании территории — ее связь с властью. В современном определении понятия «территория Российской Федерации» необходимо исходить из того, что власть в пределах территории государства осуществляет народ через выборные органы либо непосредственно (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Следовательно, территория как признак и часть государственной организации представляет собой пространство, где юридически оформленная в суверенное государство общность людей (социально дифференцированный народ) осуществляет свою власть5.
Территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социально-экономическом развитии общества одновременно и как фактор развития, и как результат этого развития6.
Г. Еллинек писал: «Чтобы избегнуть юридических фикций, следует признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства в одном из его составных, по-видимому, реально существующих элементов. Эти элементы суть территория, народ, властитель»7. Л. Дюги среди элементов государства особо выделял территорию: «Коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства. Может существовать целая социальная группа, в ней может возникнуть даже политическая власть, но эта коллективность, дойдя даже до политической дифференциации, не составляет и не может составлять государства»8.
В соответствии со ст. 67 Конституции РФ ее территория включает территории ее субъектов. При этом ст. 9 Конституции РФ провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются «как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», а ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, еще более расширяя понятие «территория», гласит, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». В ч. 2 указанной статьи говорится о том, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий».
Любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию — часть территории государства, проживающее на этой территории население — часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены (оставлены, признаны и т. д.) властью государства9.
Под территориальным устройством некоторые авторы понимают «внутренне упорядоченную систему правоотношений по организации публичной власти посредством деления территории государства на определенные части — правовые пространства непосредственного осуществления власти народом или деятельности органов публичной власти, включающую в себя способы создания, преобразования и ликвидации таких частей, их статус и систему взаимоотношений государства и соответствующих территориальных единиц»10.
Государство как территориальная система предполагает единство и взаимосвязь его отдельных составных частей независимо от их размеров, различий в правовом статусе или организации внутреннего устройства11.
М. В. Гончаров выделяет ряд элементов, которые представляют собой форму территориального устройства как сложную, но все же обладающую внутренне упорядоченной структурой систему. Среди таких элементов он выделяет:
1) статус публичного образования и его территориальных единиц;
2) внутрисистемные преобразования в территориальном устройстве — способы создания, преобразования и ликвидации территориальной единицы (территориальный процесс);
3) взаимоотношения основного публичного образования с его территориальными
12
единицами .
С. Н. Бабурин в государственно-правовом смысле выделяет в Российском федеративном государстве три части. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты РФ, виды которых указаны в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ. Вторым звеном выступает сообщество субъектов РФ — собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на «верхнем
этаже» государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государс-
13
твенные органы13.
Важнейшей основой функционирования федеративного государства является единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федерального закона и прежде всего федеральной Конституцией. Такое государство состоит из субъектов, как правило, имеющих свои собственные конституции или законы, выполняющие функции конституций (уставы краев, областей). В связи с этим закономерно возникает вопрос о месте и роли федеральной Конституции, конституций субъектов Российской Федерации и их соотношении.
Известно, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно и в полной мере обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и, соответственно, интересы всего проживающего в ней населения. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части — субъекты федерации — соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования).
«Устойчивый федерализм,— пишет по этому поводу Б. С. Эбзеев,— выполняет две взаимосвязанные главные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой стороны, он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство»14.
Федеративность государства не означает его раздробленности, субъектной самоизоляции и произвольности решения многих общегосударственных вопросов. Напротив, она предполагает разносторонние связи между республиками и другими субъектами РФ на принципах специализации и кооперирования всего народнохозяйственного комплекса страны. Важнейшим связующим звеном этих отношений выступает единое правовое пространство на всей территории Российской Федерации. Именно в таком ракурсе проблема унификации законодательства приобретает сегодня первостепенное значение15.
Правовое пространство, выступая социальным явлением, является составной частью существования человеческого общества. И. Н. Барциц дает такое определение
этого понятия: «Правовое пространство представляет сферу регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, его составных частей и граждан в границах территории данного государства и конкретного исторического времени»16.
«В России одна отечественная правовая система, одна система права, которая, однако, допускает существование различных региональных систем законодательства, формирующихся в пределах конституционно-правовых возможностей соответствующего субъекта РФ»,— отмечает В. К. Самигуллин17.
По мнению Ю. И. Колесова, в России имеется одна правовая система — правовая система Российской Федерации. В противном случае получается, что в нашем государстве действует большое количество конкурирующих правовых систем, и любой субъект Федерации может, к примеру, признать на своей территории в качестве источника права судебный прецедент!18
Правовая система Российской Федерации характеризуется следующими признаками:
1) закрепление двухуровневого построения правовой системы Российской Федерации и ее единства (ст. 1, 4, 5 Конституции РФ). При этом в состав правового пространства России включается как федеральное законодательство, являющееся совокупностью нормативных правовых актов, действующих на всей территории страны, так и законодательство субъектов в составе Российской Федерации, представляющее собой совокупность нормативных правовых актов, принятых органами власти субъектов РФ в пределах их компетенции;
2) урегулирование конституционными нормами сферы исключительного и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ). Основы разграничения полномочий заложены Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции РФ). Законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов зафиксирована Конституцией РФ прежде всего путем перечисления отраслей законодательства, отнесенных к ведению только Российской Федерации и совместному ведению, а затем путем определения объектов законодательного регулирования Российской Федерации (ст. 71), а также Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72);
3) гарантия самостоятельности субъектов РФ в сфере законотворчества (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Каждый субъект РФ имеет свое законодательство, республика — конституцию, иные субъекты — устав. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов;
4) введение общей процедуры разрешения юридических коллизий путем отнесения к ведению Российской Федерации федерального коллизионного права (п. «п» ст. 71 Конституции РФ).
Вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции РФ, федеральных правовых норм над иными нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях единое правовое пространство страны в ряде случаев «размывается».
Неупорядоченность правотворчества создает благоприятные условия для проявления разрозненных, малоэффективных, зачастую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих процесс правоприменения. Особенно отчетливо это проявилось
в период «борьбы» отдельных регионов России за свою «независимость», когда каждое административное образование в лице своих представительных органов власти считало непременным условием суверенности принятие нормативных актов, которые, с их точки зрения, являлись наиболее правомерными, целесообразными и юридически всесильными. При этом игнорировался субординационный характер правотворчества, его регламентационная процедура и компетенция. Все это вносило хаос, вседозволенность
и беззаконие в решение многих не только локальных, но и общегосударственных воп-
19
росов19.
Условно можно выделить несколько основных причин, разрушающих единое правовое пространство на территории Российской Федерации:
1) низкий уровень участия субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе;
2) несоответствие законодательства субъектов РФ нормам федерального законодательства;
3) практика договорного регулирования внутрифедеративных отношений20.
С. Н. Быков выделяет ряд причин, вызывающих появление противоречий в законодательстве субъектов РФ:
• причины, обусловленные действительными особенностями этнического, исторического, культурного характера. В таком случае особенности носят долговременный характер, их устранение если и допустимо, то в отдаленной перспективе, причем сама постановка задачи их преодоления может быть объяснена только подлинными государственными интересами;
• причины, вызванные политико-экономическими интересами регионов, не обусловленные какими-либо историческими или культурными особенностями. В том случае, если речь идет об элементарном региональном эгоизме, стремлении к обособлению, допустимо применение мер федерального воздействия для восстановления баланса в отношениях между субъектами РФ и федеральным центром;
• причины, носящие субъективный характер, обусловленные воздействием таких факторов, как политические интересы конкретных сил или даже личностей, действующих в том или ином субъекте РФ. В данном случае преодоление противоречий не только допустимо, но и обязательно21.
Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. Вне этой системы оно существовать не может, ибо реальным становится распад страны и обретение ее субъектами полного государственного суверенитета. Противоречия между двумя уровнями конституционного законодательства создают законодательные предпосылки для этого, хотя последние не могут являться правовыми, так как противоречат естественному конституционному праву. Россия как государство создавалась в течение столетий многими поколениями людей, и сейчас первостепенной задачей является сохранение ее территориальной целостности и утверждение суверенитета Российской Федерации на всей ее территории. Это необходимо иметь в виду при формировании двухуровневой системы конституционного законо-22
дательства .
Сохранение единства Российской Федерации является обязательным условием ее существования как суверенного государства. Именно поэтому ст. 5 Конституции РФ устанавливает положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации, в частности, основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти.
Примечания
1 Курашвили К. Т. Федеративная организация российского государства. М., 2000. С. 13.
2 Большая Советская Энциклопедия. Т. 54. М., 1946. С. 178.
3 Ушаков Н. А. Международное право: основные термины и понятия. М., 1996. С. 38.
4 См.: Саломаткин А. С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск, 1996. С. 195.
5 См.: Барциц И. Н. Территориальная целостность Российской Федерации: вопросы теории // Журн. рос. права. 2002. № 10. С. 14.
6 См.: Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995. С. 3.
7 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 103.
8Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 128.
9 См.: Сергевнин С. Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 57-58.
10 Гончаров М. В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 12.
11 См.: Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 56.
12 См.: Гончаров М. В. Указ. соч. С. 14.
13 См.: Бабурин С. Н. Указ. соч. С. 137.
14 Конституционное право / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1999. С. 270.
15 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова. М., 2001. С. 435.
16 Барциц И. Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 24.
17 Самигуллин В. К. Об обеспечении единства и целостности отечественной конституционноправовой системы // Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Сб. материалов науч. конф. М., 1999. С. 45-46.
18 См.: КолесовЮ. И. Правовое пространство России. Участие органов юстиции в обеспечении его единства / Под ред. В. И. Кайнова. М., 2004. С. 32.
19 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова. М., 2001. С. 436.
20 См.: Анненкова В. Г. Проблемы обеспечения единства российского правового пространства // Гос. власть и местное самоупр. 2005. № 4. С. 3.
21 См.: Быков С. Н. Обеспечение соответствия законодательства Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству: опыт и перспективы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 18.
22 См.: Гошуляк В. В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журн. рос. права. 2001. № 9. С. 66.
