CC BY
77
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ
Г.Н. Мальгинов
ГОСУДАРСТВО КАК АКЦИОНЕР В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОЙ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ
Статья посвящена проблеме управления принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности в условиях российской переходной экономики, в том числе задачам ликвидации пробелов в нормативноправовой базе, осуществлению мероприятий краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного характера по реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации.
Государство и предприятия со смешанным капиталом в переходной экономике. Одним из наиболее болезненных вопросов в процессе реформирования собственности в стране после завершения массовой приватизации является сложная ситуация на предприятиях, имеющих смешанную форму собственности. Их частичная приватизация подобно многим предприятиям с другой структурой капитала оказалась во многом формальной, не привела к повышению эффективности производства (на основе привлечения внешних финансовых ресурсов и реальных сдвигов в управлении) при явном усилении власти директоров и других категорий высшего управленческого персонала. Более того, возник известный вакуум в принятии решений по развитию предприятий на долгосрочную перспективу, которые ранее были компетенцией вышестоящих органов управления. Прежде всего это коснулось осуществления капиталовложений и продвижения инноваций. Решающим фактором экономического положения тех или иных предприятий, как правило, остается не охват приватизационными процедурами или размер сохраняющейся за государством доли в уставном капитале, а отраслевая специализация, возможность организации выпуска альтернативной по отношению к прежнему ассортименту продукции за счет созданных в дореформенный период мощностей, личные качества руководителей.
Существование в условиях российской переходной экономики предприятий смешанной формы собственности может быть объяснено обстоятельствами как объективного, так и субъективного характера.
Причины, обусловливающие объективный характер существования предприятий такой организационно-правовой формы и интереса государства к ним, зависят от характеристики объекта, временного горизонта и заключаются в следующем.
Во-первых, интерес государства в отношении предприятий, подлежащих приватизации в обозримой перспективе, носит временный характер и может быть связан с выбранной стратегией продаж. Ряд предприятий нуждается в весьма значительных капиталовложениях для реструктурирования производства, которыми обладает весьма ограниченный круг инвесторов, подбор которых технически сложен и требует определенного времени. Поэтому возможным предпочтительным вариантом развития событий для такой категории предприятий можно считать сохранение в государственной собственности предназначенных для продажи пакетов их акций на время поиска органами государственного управления соответствующих инвесторов, исходя из программ структурной перестройки отдельных предприятий и целых отраслей. Примерно той же мотивацией можно объяснить стремление государственных органов
по приватизации придержать уже предназначенные для продажи пакеты акций определенных предприятий в ожидании роста их котировок на фондовом рынке.
Во-вторых, в отношении другой части предприятий интерес государства распространяется на длительный, выходящий за горизонты нынешней реформы период ввиду специфической роли, которую они играют в экономике страны в целом. Она допускает приватизацию таких предприятий лишь путем превращения в акционерные компании со значительным участием государства. К этой категории можно отнести оборонную промышленность и отдельные финансовые учреждения (по соображениям национальной безопасности), добычу полезных ископаемых, производство драгоценных металлов и камней, алкогольных напитков (по соображениям пополнения доходов бюджета ввиду специфики этих высокорентабельных видов деятельности), естественные монополии (энергетику, транспорт, связь) и целую группу предприятий, близких к ним по своей отраслевой принадлежности и влиянию на рынки (по соображениям государственного регулирования в секторах, чья хозяйственная деятельность во многом определяет инфляционный фон в экономике в целом).
Применительно ко многим предприятиям можно говорить о сопряжении всех этих факторов воедино.
Причинами субъективного характера, объясняющими появление в условиях рыночных реформ большого числа предприятий смешанной формы собственности, можно считать постоянные конфликты интересов между различными бюрократическими структурами в системе государственной власти, отдельными представителями бизнеса и высшим менеджментом компаний на почве проведения приватизации и ее конкретных вариантов. Мотивация такого поведения на практике сводится к попыткам поддержания имеющегося положения, сохранение которого не может быть гарантировано в случае смены формы собственности. Итогом этих усилий, как правило, является торможение приватизационного процесса на стадии различных согласований и появление квазичастных предприятий, над которыми государство сохраняет свой контроль по большей части формально.
Большая актуальность данной проблемы признается и на официальном уровне, свидетельством чего является одобрение Концепции управления государственным имуществом и приватизации Постановлением Правительства РФ от 9 сентября
1999 г. и проведение Всероссийского совещания по этой проблеме в ноябре того же года. Весьма примечателен тот факт, что, пожалуй, впервые с 1992 г. проблеме управления государственным имуществом отдан приоритет перед формальным изменением формы собственности.
Важнейшая составная часть государственного имущества - остающиеся в собственности государства пакеты акций в акционерных обществах (АО): специально закрепленные, исходя из требований Государственных программ приватизации, и остаточные, т. е. те, которые по разным причинам не были реализованы за ваучеры или реальные деньги. К ним примыкают и компании, в уставной капитал которых включалась «золотая акция», дававшая государству определенные возможности влиять на деятельность АО.
Всего, по данным Госкомстата РФ за 1993-1999 гг., в ходе приватизации в России появилось более 4800 акционерных обществ с той или иной формой участия государства в капитале. Большой интерес представляет распределение предприятий с закрепленными в государственной собственности пакетами акций и «золотой акцией» в регионально-отраслевом разрезе.
Из 3125 АО с закреплением в государственной собственности пакетов акций наибольшее абсолютное количество (1859, или 59,5%) приходится на регионы: Кемеровская обл. (276 АО), Татарстан (200), Тюменская обл. (196) (вместе с Ханты-Мансийским (101), Ямало-Ненецким (37) автономными округами), Кабардино-Балкария (158), Омская (126), Нижегородская (116), Новосибирская (111) области, Москва (107), Краснодарский край (87), Свердловская обл. (70), Коми (67), Саратовская (65), Ростовская (64) области, Башкортостан
(60), Ивановская (53), Иркутская (52), Челябинская (51) области. Наибольшее абсолютное количество АО, имеющих «золотую акцию» (878 из 1679, или 52,3%), распределены по регионам следующим образом: Башкортостан (260 АО), Татарстан (171), Москва (144), Тюменская обл. (71) (вместе с Ханты-Мансийским (12) и Ямало-Ненецким (26) автономными округами), Краснодарский край и Новосибирская обл. (по 44), Красноярский край (40), Московская обл. (36), Ставропольский край и Саратовская обл. (по 34). Однако для оценки степени влияния государства на ситуацию в том или ином регионе гораздо более важными являются относительные показатели, т. е. удельный вес АО с различными формами участия государства в капитале в общем количестве созданных АО (табл. 1 ).
Таблица 1
Степень участия государства* в капитале акционерных обществ в 1993-1999 гг. по регионам
Регион Количество предприятий
с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности** имеющих «золотую акцию» в уставном капитале**
ед. % ед. %
Кабардино-Балкария 158 67,8 29 12,4
Чукотский автономный округ 16 53,3 0 0,0
Кемеровская обл. 276 39,5 8 1,1
Ингушетия 20 39,2 0 0,0
Татарстан 200 36,8 171 31,4
Ямало-Ненецкий автоном-
ный округ 37 31,9 26 22,4
Карелия 35 29,9 7 6,0
Ханты-Мансийский автоном-
ный округ 101 29,1 12 3,5
Коми 67 26,3 28 11,0
Омская обл. 126 26,0 23 4,7
Тюменская обл. (включая
автономные округа) 196 22,3 71 8,1
Магаданская обл. 30 18,6 5 3,1
Новосибирская обл. 111 18,1 44 7,2
Северная Осетия-Алания 14 15,6 4 4,4
Башкортостан 60 12,7 260 55,2
Москва 107 11,8 144 15,9
Читинская обл. 11 4,4 39 15,6
Справочно: по всей стране 3125 11,0 1679 5,9
* Общее участие государства в капитале (через конт рольный пакет акци й и выпуск «зол отой акции»)
распространяется на 20% и более АО, созданных в регионе в ходе приватизации.
** Рассчитано как сумма величин за каждый год в указанный период и не означает количество АО с уча-
стием государства к началу 2000 г., поскольку к настоящему моменту часть из ранее закрепленных па-
кетов акций продана.
Источник: [1, с. 326-328; 2].
Анализируя табл. 1, выделим регионы с наиболее значительным влиянием государства (на 1/5 и более всех созданных АО) и разделим их на 2 группы:
— с преобладанием государственного влияния посредством закрепления контрольного пакета акций (Карелия, Коми, Татарстан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Тюменская области, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа); максимальные по стране доли АО с закреплением пакета акций в собственности государства зафиксированы в Кабардино-Балкарии (67,8%) и Чукотском автономном округе (53,3%); в остальных регионах они составляют от 15 до 40%;
- с преобладанием государственного влияния посредством выпуска «золотой акции» (Москва, Башкортостан, Читинская обл.); максимальная по стране доля АО с включением в уставной капитал «золотой акции» отмечена в Башкортостане (55,2%), второй по России показатель - в Татарстане (31,4%), вошедшем, тем не менее, в первую группу регионов.
В отраслевом разрезе сохранение государственного влияния в АО после приватизации за 1993-1999 гг. выглядит следующим образом. Из 2711 АО, где по данным Госкомстата РФ в 1994-1999 гг. (данные за 1993 г. отсутствуют) происходило закрепление в государственной собственности пакетов акций, наибольшее абсолютное количество (1626, или почти 60%) приходится на следующие отрасли: строительство (372 АО), транспорт и связь (275) (в том числе автомобильный (107)), розничную торговлю (213), пищевую промышленность (193), топливную промышленность (188), машиностроение (147), жилищно-коммунальное хозяйство (132), металлообработку (106). Из 1481 АО, имеющих «золотую акцию», наибольшее абсолютное количество (733, или около половины) относится к 5 отраслям: строительство (175 АО), транспорт и связь (162) (в том числе автомобильный (132)), пищевую промышленность (151), машиностроение (137), науку и научное обслуживание (108).
В табл. 2 представлены показатели имущественного влияния государства на ситуацию в различных отраслях экономики.
Таблица 2
Степень участия государства* в капитале акционерных обществ в 1 994-1999 гг. по отраслям
Количество предприятий
Отрасль с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности** имеющих «золотую акцию» в уставном капитале**
ед. % ед. %
Трубопроводный транспорт 2 100,0 0 0,0
Связь 72 65,5 4 3,6
Топливная промышленность 188 58,8 12 3,8
Воздушный транспорт 11 57,9 4 21,1
Внутренний водный транспорт 28 53,8 8 15,4
Морской транспорт 7 46,7 0 0,0
Электроэнергетика Жилищно-коммунальное 25 39,7 2 3,2
хозяйство Промышленный железнодорож- 132 36,3 16 4,4
ный транспорт 8 26,7 1 3,3
Оптовая торговля Здравоохранение, физкультура 99 25,3 33 8,4
и соцобеспечение Машиностроение (без металло- 8 22,2 5 13,9
обработки) 147 17,9 137 16,7
Цветная металлургия 22 23,2 26 27,4
Наука и научное обслуживание 89 19,4 108 23,6
Культура и искусство 6 18,8 7 21,9
Справочно: во всей экономике 2711 18,2 1481 10,0
* Общее участие государства в капитале (чер ез контрольный пакет акци й и выпус к «золотой акции»)
распространяется на 30% и более АО, созданных в отрасли в ходе приватизации.
** Рассчитано как сумма величин за каждый год в указанный период и не означает количество АО с уча-
стием государства к началу 2000 г., поскольку кетов акций уже продана. к настоящему моменту часть из ранее закрепленных па-
Источник: [2].
Данные табл. 2 позволяют разделить упомянутые в ней отрасли на две группы: с преобладанием государственного влияния посредством закрепления контрольного пакета акций (трубопроводный, воздушный, внутренний водный, морской транспорт, связь, топливная промышленность, электроэнергетика, жилищнокоммунальное хозяйство, промышленный железнодорожный транспорт, оптовая торговля, здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение); с преобладанием государственного влияния посредством выпуска «золотой акции» (цветная металлургия, наука и научное обслуживание, культура и искусство). Промежуточное положение по отношению к этим группам занимает машиностроение, где обе формы государственного влияния имеют место примерно на паритетной основе. Необходимо отметить также, что в таких отраслях, как химия и нефтехимия, автомобильный транспорт (преобладают АО с «золотой акцией»), пищевая промышленность, розничная торговля и общественное питание (преобладают АО с контрольным пакетом акций в собственности государства), суммарная доля АО с обеими формами государственного влияния, хотя и близка к показателю по экономике в целом, однако не превышает в них 30%, поэтому они и не внесены в табл. 2.
Таким образом, можно констатировать следующее:
- участие государства в акционерном капитале посредством сохранения в собственности государства контрольного пакета акций получило в российской экономике в целом заметно большее распространение, чем выпуск «золотой акции»;
- зонами значительно большего, чем в среднем в экономике, сохранения государственного участия в акционерном капитале стали топливно-энергетический комплекс (практически полностью) и отрасли инфраструктуры (основные виды транспорта, связь, жилищно-коммунальное хозяйство), что в принципе соответствует положениям приватизационных программ, а также отрасли социально-культурной сферы;
- межрегиональные различия в степени сохранения государственного контроля над корпоративным сектором в постприватизационный период определялись, прежде всего, специализацией экономики региона в рамках единого народнохозяйственного комплекса бывшего СССР (существенно большим, чем в среднем по стране, было сохранение государственного участия в капитале акционерных обществ по регионам Западной Сибири, основой экономики которых были добыча нефти и угля, машиностроение, в том числе с оборонной специализацией);
- не меньшую роль играл и статус субъектов Федерации, определявший влияние их руководства на реализацию общероссийской приватизационной модели в своих территориях (в числе 16 регионов, где государство по окончании акционирования сохраняло контроль более чем над 1/5 всех созданных АО, было 7 республик, 3 автономных округа и Москва).
Нормативно-правовая база и реальное состояние управления в компаниях со смешанным капиталом в 1992-1998 гг. По мере развития приватизации и сокращения объема государственной собственности в России неизбежно встал вопрос о создании законодательной базы по оперативному и стратегическому управлению этим сектором экономики и смешанными предприятиями в новых условиях, тем более, что ситуация требовала этого в отношении целых секторов хозяйства. Комплексного механизма и единой долгосрочной стратегии решения этой проблемы выработано не было. Появившиеся в ходе проведения массовой приватизации правовые документы по этой проблеме можно довольно условно разделить на три группы или направления:
- нормативная база по представительству интересов государства в акционерных компаниях с государственным участием;
- акты, регламентирующие вопросы непосредственного управления государственной собственностью;
- нормативные акты, посвященные такому нестандартному для России способу решения этой проблемы, как институт доверительной собственности (траста) для управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности.
В итоге на практике наибольшее развитие получило направление, связанное с представительством интересов государства в компаниях, пакеты акций которых закреплены в его собственности. К началу 1999 г. институт представителей государства в АО насчитывал около 2000 государственных чиновников, подавляющее большинство которых составляли сотрудники отраслевых министерств и региональных органов по управлению имуществом. В качестве конкретного примера можно привести предприятия оборонной промышленности, где в 1 996 г. в 376 АО из 449 с участием государства представителями государства были сотрудники Миноборонпрома. При этом деятельность государственных чиновников, призванных представлять интересы государства в органах управления акционерных компаний, в целом характеризуется нерегулярностью участия в работе органов управления курируемых АО, слабой профессиональной подготовленностью, самоустранением от реальных процессов, происходящих на предприятиях, включая игнорирование крупных долгов предприятий по зарплате и перед бюджетом (один из недавних примеров - комбинат «Бор» в Приморском крае).
Нередки случаи произвольного или сознательного нарушения порядка согласования своих действий с органами отраслевого управления и по управлению государственным имуществом. Наиболее вопиющее проявление этого - голосование государственным пакетом от имени государства на собрании акционеров АО за вторичную эмиссию, по итогам которой доля государства многократно сокращалась, причем государство не использовало своего преимущественного права как акционера на выкуп дополнительно выпускаемых акций. Размывание федерального пакета нанесло ущерб государству на сотни миллиардов рублей. Особую тревогу вызывает уменьшение доли государства на ряде стратегически важных для обеспечения национальной безопасности предприятий: «Иркутское авиационное ПО» (с 25,5 до 14,5%) в 1996 г., АО «Пермские моторы» (с 14,25 до 6,7%) в 1997 г. и в ряде крупных коммерческих банков с определенной дивидендной базой (Автобанк, Агропромбанк, Промстройбанк).
Разумеется, имеются и примеры активного вмешательства представителей государства в деятельность курируемых предприятий. Так, в 1997 г. по их инициативе произошло смещение руководителей 22 АО самых различных отраслей, допустивших задолженность по зарплате и платежам в бюджет (в их числе «Ленфор-маш», «Кирэнерго», «Сокол» (Белгородская обл.), «Жигулевские стройматериалы»,
«Старт» (Самарская обл.), «Башкируголь») [3, с. 4,5]. Аналогичными примерами из практики 1998-1999 гг. являются АО «Морской торговый порт-Санкт-Петербург», «Восток» (Кировская обл.), «Волготанкер» (Самара), «Сибэнергомаш» (Барнаул) [4, с. 18]. Тем не менее эти примеры относительно немногочисленны.
В качестве альтернативы показавшему свою несостоятельность институту государственных представителей стали рассматриваться следующие два варианта управления государственными пакетами акций, развивающие первое и третье направления документальной базы, появившейся в 1 994 г.
Во-первых, это представление интересов государства в АО на договорной основе (для физических лиц - институт поверенных в делах государства).
Постановление Правительства РФ от 21 мая 1996 г. с двухлетней задержкой утвердило примерный договор на представление интересов государства, порядок его заключения и регистрации. По ряду вопросов функционирования АО (назначение конкретных лиц на руководящие должности в АО, получение предприятием кредитов в сумме, превышающей 1 0% чистых активов АО, продажа и иное отчуждение имущества, участие в хозяйственных структурах, включая ФПГ) поверенный в обязательном порядке должен согласовывать с доверителем свою позицию в работе его руководящих органов.
В качестве второго варианта повышения эффективности управления государственными пакетами акций рассматривается передача пакетов акций в доверительное (трастовое) управление, которое утвердилось в российском правовом поле после введения в действие 1 марта 1 996 г. второй части Гражданского кодекса РФ. С выходом Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. было определено, что общим условием передачи пакетов в доверительное управление являются итоги конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями. Доверительный управляющий (в отличие от залоговой схемы) не имеет права распоряжения переданными ему акциями, а к числу вопросов, по которым доверительный управляющий обязан согласовывать с доверителем свою позицию, были отнесены реорганизация и ликвидация АО, изменение его учредительных документов и уставного капитала, эмиссия ценных бумаг, осуществление крупных сделок (однако без расшифровки этого понятия), участие в других АО, утверждение годовых отчетов. Тем не менее вряд ли можно было рассчитывать на массовое применение новых норм и скорый эффект от них, поскольку положение о конкурсах содержало значительное количество недоработок.
В следующем году часть из этих пробелов была ликвидирована. Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1997 г. были утверждены общие (безотносительно отраслевой специфики) «Правила передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности пакетов акций, созданных в процессе приватизации, и заключения договоров доверительного управления этими акциями». В документе определялось, что доступ к этим операциям могут иметь физические лица, имеющие лицензию на работу с ценными бумагами, и юридические лица, чьи собственные средства составляют величину не менее 20% стоимости передаваемого в управление пакета акций, а стоимость залога (как вариант - безотзывная банковская гарантия), вносимого доверительным управляющим, должна быть не меньше стоимости передаваемого в управление пакета.
Практическое внедрение новых методов управления происходит весьма непросто. Лишь первые шаги к настоящему времени сделаны по организации представления интересов государства в АО на договорной основе: на базе ряда учебных заведений начата подготовка таких специалистов из числа госслужащих и предпринимателей, некоторые из них уже прошли аттестацию, представление интере-
сов государства на этой основе ведется в АО «Мосэлектрофольга», «Совбункер», «Кирово-Чепецкий химический комбинат». В целом, хотя базовые документы для внедрения института поверенных приняты, этот механизм пока не работает, главным образом по причине отсутствия конкретных решений по поводу источников оплаты соответствующей деятельности.
Оценка степени распространенности трастовых отношений в управлении государственными пакетами акций довольно затруднительна. В статистических данных Госкомстата РФ до 199S г. присутствует лишь информация о размере акционерного капитала, который в процессе акционирования бывших госпредприятий передается в траст или холдинговую компанию. Причем в отчетности Госкомстата РФ этот показатель представлен единой графой, которую интересно сопоставить с долей акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности. Важнейшей общей чертой передачи акций и в траст, и в холдинговую компанию является их исключение из процесса распределения приватизируемой госсобственности на конкурентных началах посредством свободной продажи через основные приватизационные процедуры, однако между этими двумя экономическими категориями существуют весьма значительные различия. Количественные оценки, сделанные на основе анализа данных Госкомстата РФ, показывают, что на протяжении практически всего 5-летнего периода (1995-1999 гг.) закрепление акций в государственной (муниципальной) собственности было гораздо более обширным, нежели передача акций в траст или холдинговую компанию. Единственным исключением стал 1 99б г., когда эти показатели были сопоставимыми.
C 1 99S г. в государственной отчетности появилась информация о количестве ОАО, при создании которых пакет акций передавался в доверительное управление или холдинговую компанию. Всего за 2 года (199S-1999 гг.) зафиксировано 5G предприятий, в отношении капитала которых предпринимались соответствующие действия (в 199S г. - 2S и в 1 999 г. - 22). Наибольшее их число было расположено в Татарстане (1б), Архангельской обл. (11), Санкт-Петербурге (б), Башкортостане (4). В отраслевом разрезе большинство таких предприятий не относилось к базовым отраслям хозяйства: строительство (7), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленности (ЛДЦБП), индустрия строительных материалов (по б), металлообработка, пищевая промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство (по 3). При этом в 199S г. в Татарстане (по 5 предприятиям), Башкортостане, Архангельской обл. и Чукотском автономном округе (по 2 в каждом регионе) произошло параллельное (в рамках одного и того же ОАО) закрепление пакетов акций в государственной собственности и передача пакета акций в холдинговую компанию. Такая ситуация имела место на предприятиях ЛДЦБП, строительства, жилищно-коммунального хозяйства (по 2 в каждой отрасли), сельского хозяйства (1) и других отраслей экономики (4). В 1999 г. пакеты акций двух ОАО, расположенных в Башкортостане (Уфимский ремонтно-механический завод и «Мишкинскмолзавод»), были переданы в доверительное управление при том, что в уставном капитале первого из них имелась «золотая акция», а контрольный пакет акций второго закреплялся в государственной собственности [2].
Прочая же информация о развитии трастовых отношений носит отрывочный характер, что позволяет весьма обоснованно предположить единичный характер их применения. Так, из пяти угольных компаний («Башкируголь», «Востсибуголь» (Иркутская обл.), «Красноярская угольная компания», «Ленинградсланец», «Ха-касуголь»), выделенных в качестве первоочередных объектов внедрения доверительного управления постановлением Правительства РФ от 11 декабря 199б г., реальное внедрение этой схемы в декабре 1997 г. состоялось только в АО «Востсиб-
уголь» и «Хакасуголь». Далее работа затянулась и в августе 1998 г. АО «Башкируголь», «Красноярская угольная компания» были исключены из числа предприятий, на которые распространялась эта схема. Дальнейшие события показали, что причиной данного решения послужили противоречия между федеральными органами управления и региональными властями. В наиболее явном виде (с публичным выяснением отношений, информационным воздействием через центральные СМИ, привлечением правоохранительных органов) это коснулось «Красноярской угольной компании». Краевая администрация активно возражала против продажи пакета акций предприятия в рамках согласованной с международными финансовыми организациями программы содействия реструктуризации российской угледобычи.
Еще одним подходом к управлению государственной собственностью можно считать создание крупных холдинговых структур, начавших формироваться с 1992 г. специально для управления отраслями топливно-энергетического комплекса путем включения в их уставной капитал всего капитала (имущества) или контрольных пакетов акций бывших государственных предприятий - производителей топлива и связанных с ними технологическими связями предприятий смежных отраслей. Названия этих холдингов сегодня достаточно хорошо известны (РАО «ЕЭС России» и «Газпром», «ЛУКойл», «ЮКОС» и другие вертикально-интегрированные нефтяные компании). Кроме включения в уставной капитал холдингов контрольных пакетов акций дочерних акционерных обществ на основании серии специальных указов президента РФ 1992 г. произошла передача федеральных пакетов акций в электроэнергетической, нефтяной и угольной отраслях в управление РАО «ЕЭС России» и тогда еще государственным предприятиям «Роснефть» (в 1995 г. преобразовано в акционерное общество) и «Росуголь» (в 1997 г. был ликвидирован). Полномочия госпредприятия «Росуголь» и РАО «ЕЭС России» несколько позже были конкретизированы в Типовых договорах о коммерческом управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности. В других отраслях (помимо топливноэнергетического комплекса) возникло около 100 холдингов с участием государства (например, «Связьинвест», «Росспиртпром», упраздненное после почти двух лет существования АО «Российская металлургия», холдинг «Российская электроника», корпорация «Аэрокосмическое оборудование»).
Отличительная черта всех вышеназванных структур состояла в том, что проблема корпоративного управления формально не являлась для них первоочередной, поскольку они и создавались государством специально с задачей осуществлять контроль над деятельностью подчиненных или интегрированных в них предприятий при определении на федеральном уровне порядка представительства государства в их руководящих органах. Исходя из этого исполнительная власть использовала такой способ управляющего воздействия на крупные компании со смешанным капиталом, как коллегии представителей государства, особенно пытаясь активизировать его потенциал в 1 997-1 998 гг. В это время они действовали в РАО «ЕЭС России» и АО «Росгазификация». Позднее в рамках политики реструктуризации в сферах естественных монополий эта практика была распространена на РАО «Газпром» и холдинг «Связьинвест», а в РАО «ЕЭС России», несмотря на высокую степень конфликтности, прошло персональное обновление и активизация института представителей государства.
Безусловно, государственная политика в области управления государственными пакетами акций в период после завершения массовой приватизации включала еще ряд важных фрагментов, но они были эпизодическими и не носили системного характера. В их числе можно назвать: 1) персональные назначения в Советы директоров постановлениями правительства РФ или распоряжениями президента РФ
(РАО «Газпром», РАО «Норильский никель»); 2) установление порядка голосования государственным пакетом акций на собраниях акционеров (в нефтяных компаниях - по постановлению правительства РФ, в РАО «ЕЭС России» и АО «Росгази-фикация» - по решению коллегии представителей государства); 3) укрепление того или иного предприятия (холдинга) с государственным участием за счет вклада в его уставный капитал государственных пакетов акций других предприятий (включение в уставный капитал «Связьинвеста» перед продажей блокирующего пакета его акций контрольных пакетов акций АО «Ростелеком», «Центральный телеграф», некоторых других предприятий, аналогично - по ряду угольных и нефтяных компаний); 4) передача пакетов акций в доверительное управление управляющим (центральным) компаниям финансово -промышленных групп на основании Указа Президента РФ от 1 апреля 1996 г. «О мерах по стимулированию создания и деятельности финансово-промышленных групп» или в управление холдинговым компаниям (некоторые примеры - ФПГ «Русхим», «Носта-Газ-Трубы», АО Российская торгово-промышленная компания «Росмясмолторг», РАО «Биопрепарат» и др.); 5) попытки реструктуризации долгов бюджету в виде «секьюритизации» на основании Постановления Правительства РФ от 5 марта 1997 г.; 6) передача пакетов акций в некоторые регионы (Москва, Калмыкия, Кировская, Самарская, Свердловская, Новосибирская области, Красноярский край) в зачет трансфертов федерального бюджета и по иным причинам.
Проблемы государственного управления предприятиями со смешанным капиталом и возможные подходы к их разрешению. Российские реалии 19951998 гг. отчетливо высветили весьма важную роль государства как акционера. Логика радикальных рыночных реформ рассматривала дальнейшую оптимизацию структуры собственности в период после завершения массовой приватизации преимущественно как сокращение количества объектов, находящихся в собственности государства. Однако она столкнулась с объективно существующими серьезными противоречиями:
- между необходимостью обеспечить максимизацию бюджетных доходов за счет продажи государственных пакетов акций в относительно короткие сроки (обычно к концу года) и отсутствием адекватного платежеспособного спроса, а также прямой угрозой краха фондового рынка;
- между теоретической возможностью продажи наиболее привлекательных предприятий (или пакетов их акций) и практической неэффективностью продаж ввиду очевидной недооценки их активов и лоббирования со стороны крупных финансовых групп, различных ведомств и органов управления под видом структурноправовых реорганизаций;
- между необходимостью продажи многих предприятий (особенно убыточных и низкорентабельных) или пакетов их акций для снижения нагрузки на бюджет и отсутствием покупателей, способных к осуществлению обязательных в таких случаях крупных инвестиций для последующей структурной перестройки производства.
Произошедшие в России в августе-сентябре 1 998 г. финансовые потрясения подтвердили изначально существовавшие сомнения в том, что российские коммерческие банки (как и ряд других категорий внешних инвесторов) могут эффективно выполнять функции корпоративного контроля и стратегического владения акциями, не обладая ни финансовыми возможностями, ни управленческим опытом для этого. Во многих случаях такие держатели акций оказались не в состоянии обеспечить эффективную реструктуризацию приобретенных предприятий реального сектора и нести издержки по контролю над ними. Груз такого рода проблем вместо
ожидавшихся доходов хотя и не стал первостепенной причиной, но тем не менее внес свою лепту в обвал банковской системы страны в августе 1 998 г.
Изменение экономико-политической ситуации в стране после финансового кризиса в августе-сентябре 1998 г. позволяло с большой долей вероятности предсказать интенсификацию процесса формирования корпоративных объединений с участием государства в русле объявленного правительством курса на усиление регулирования экономики и проведение активной промышленной политики. Однако на практике дело не пошло дальше длительного обсуждения вопроса о формировании государственной акционерной нефтяной компании.
Сравнительно новым моментом стало создание холдингов локального масштаба на региональном уровне в качестве составной части вовлечения в процесс управления собственностью и ее использования руководства субъектов Федерации. Примерами такого рода можно считать появившиеся в кризисном 1 998 г. решение администрации Владимирской обл. о создании 4 отраслевых холдингов с объединением в них 51% акций предприятий стекольной (22 предприятия), хлопчатобумажной (20), льняной (первоначально 20, но летом решение об объединении приняли лишь 5 предприятий) и оборонной (15) промышленности в целях их реструктуризации и вывода из кризиса; проект создания АО «Московский телевизор» (для реализации программы возрождения телевизионного производства в масштабе промышленности Москвы и Зеленограда) с участием в капитале вновь создаваемого АО местных властей (50%); создание АО «Самарагрохимпром» (учредители: администрация Самарской обл. и «Ресурс-Межрегионгаз» по 25,5% капитала, «Самараэнерго» (14%), 4 химических предприятия по 5-10%) для внедрения новой схемы поставок удобрений сельскому хозяйству региона и координации финансовых потоков участников объединения. В следующем году предложение об объединении в локальную финансово-промышленную группу принадлежащих государству предприятий стройиндустрии появилось в Новосибирской обл. Экономический эффект от такого рода объединений на сегодняшний день неочевиден, многое зависит исключительно от прагматизма и здравого смысла региональных властей.
Таким образом, к настоящему моменту государство в силу целого ряда факторов осталось крупнейшим собственником вообще и собственником акций, долей, паев в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности (табл. 3). При этом необходимо подчеркнуть, что предприятия, производящие продукцию (товары, услуги) стратегического значения для обеспечения национальной безопасности и имеющие в структуре капитала специально закрепленные в федеральной собственности и поэтому не подлежащие досрочной продаже пакеты акций, составляют около 1/5 всех АО, пакеты акций которых находятся в собственности государства.
Основные претензии государства как акционера к деятельности предприятий смешанной формы собственности в сегодняшних условиях в принципе совпадают с претензиями других категорий акционеров, будь то внешние инвесторы или трудовой коллектив. В основном они сводятся к следующему:
- непрозрачность деятельности для рядовых акционеров и государства;
- уменьшение доли внешних акционеров в АО путем осуществления дополнительной эмиссии без их согласия в пользу «своих» инвесторов;
- перекачивание материальных и финансовых активов из материнской компании в дочерние фирмы, контролируемые менеджерами или связанными с ними структурами.
Все вышесказанное со всей очевидностью свидетельствует о желательности достижения позитивных сдвигов в системе управления принадлежащими государ-
ству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности в рамках масштабной комплексной реформы всей системы управления государственным имуществом. Именно поэтому весьма позитивным можно считать сам факт рассмотрения и одобрения Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее по тексту - Концепция). Осуществление ее базовых положений потенциально способно содействовать лучшей реализации интересов государства в сфере корпоративного управления, однако на практике очень многое будет зависеть от фактически примененного инструментария и конкретных механизмов, некоторые из которых и анализируются ниже.
Таблица 3
Некоторые данные о количестве АО и иных предприятий смешанной формы собственности, остающихся в собственности государства
Категория государственной собственности Находящиеся в собственности государства (на 1 января 1999 г.) Специально закрепленные в собственности государства и не подлежащие досрочной продаже (по Постановлению Правительства РФ от 17 июля 1998 г.)
Предприятия, где РФ является акционером, всего Находящиеся в федеральной собственности, в том числе с долей капитала, % до 25 25 - 50 50 - 100 Имеющие «золотую акцию» * Остаются открытыми вопросы точности относящимся к собственности субъектов Фе ных пакетов акций, остающихся по различны фондах имущества. ** После принятия Постановления Правител со специально закрепленными в федеральной с 3896* 3316 863 1601 852 580 учета таких пакетов а ?дерации и муниципальнъ м причинам (несостояв ьства РФ от 17 июля 1 обственности пакетами 697** 697 90 458 1 49 кций, долей (паев) по предприятиям, 1х образований, а также остаточ-шаяся продажа и т. п.) в местных 998 г. № 784 перечень предприятий акций пополнился примерно 30 АО.
Источник: [5, с. 7].
В связи с данной проблемой представляется возможным говорить о целом наборе мероприятий кратко-, средне- и долгосрочного характера.
В краткосрочном плане целесообразно провести переаттестацию государственных представителей и выявление тех АО, где они голосовали за размывание федерального пакета с анализом ситуации на этих предприятиях на предмет соблюдения законодательства. Определенные шаги в этом направлении уже предприняты. Так, в 1 999 г. было заменено более 150 представителей государства в акционерных обществах.
В рамках среднесрочного временного горизонта (со сроком реализации 2-3 года) основным вопросом является спецификация правомочий собственности государства в АО в зависимости от различных критериев, что в свою очередь в сегодняшних условиях требует решения трех более частных задач: 1) придание большей четкости и регламентации деятельности лиц, представляющих интересы государства в АО посредством внесения корректив в уже действующие нормативные акты по этим вопросам (в основном вне рамок законотворчества Федерального Собрания РФ); 2) введение элементарных механизмов контроля над финансовыми потоками и процессом воспроизводства капитала в смешанных компаниях с участием государства в капитале, встраивание этих механизмов в схемы деятельности лиц, представляющих интересы государства в АО; 3) инвентаризация и ранжирование
имеющихся в собственности государства пакетов акций в регионально-отраслевом разрезе с точки зрения исполнения доходной части бюджетов всех уровней, проведения назревших институциональных реформ, а в дальнейшем - проведения активной структурной политики.
Для решения первой из вышеназванных задач в Концепции управления государственным имуществом при совершенствовании управления акционерными обществами с государственным участием предусматривается заключение жестких контрактов с управленцами, введение постоянного экономического мониторинга экономической эффективности с указанием будущих результатов функционирования предприятия.
Давно назревшими шагами в правильном направлении являются постановления Правительства РФ от 4 октября 1 999 г. и от 7 марта 2000 г.
В соответствии с первым из вышеупомянутых документов, принятых в порядке реализации Концепции, введены типовые формы отчетности представителей РФ в ОАО (представляется 2 раза в год). Они включают стандартизованную информацию о прибылях и убытках предприятия, дивидендах, размере его кредиторской и дебиторской задолженности, рентабельности (включая показатели ликвидности, финансовой устойчивости, деловой активности, стоимости акций и чистых активов, расчетах в неденежной форме), использовании прибыли по направлениям, наличии признаков банкротства и отчет о собраниях акционеров и заседаниях Совета директоров. Помимо этого ежегодно в вышестоящие органы государственного управления направляется отчет о финансово-хозяйственной деятельности ОАО, в котором должны быть отражены такие вопросы, как распределение акционерного капитала, различные аспекты производственной деятельности предприятия, оплата труда персонала, включая генерального директора, взаимодействие с коммерческими структурами и иностранными инвесторами.
Другим документом утверждено Положение о порядке назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении которых принято решение о использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими («золотой акции»). В нем дается четкая классификация представителей государства в ОАО (ими могут быть государственные служащие, сотрудники Российского фонда федерального имущества (РФФИ) и его территориальных отделений и иные граждане, действующие на основе договоров о представлении интересов государства), их обязанностей и условий прекращения полномочий. Впервые подробно регламентирован порядок взаимодействия представителей государства с Министерством имущественных отношений и органами отраслевого управления в зависимости от размера государственного пакета акций, включая временные сроки уведомлений, подачи предложений, согласований, выдачи письменных директив, отчетов о участии в работе органов управления предприятий. Определено также, что представителями государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, в отношении которых принято решение о использовании специального права («золотой акции»), могут быть исключительно государственные служащие, а в отношении 167 ОАО (наиболее крупные и важные предприятия) соответствующие кадровые решения осуществляются правительством РФ.
Представляется, что дальнейшими необходимыми элементами совершенствования процесса управления пакетами акций (паями), остающимися в собственности государства, могли бы стать:
- приведение в соответствие с вышеупомянутыми документами действующего Примерного договора на представление интересов государства (утвержден Постановлением Правительства РФ от 21 мая 1 996 г.);
- отмена права представителей государства (не только поверенных, но также и госслужащих) самостоятельно принимать решение по кругу вопросов, подлежащих согласованию, в случае отсутствия указаний доверителя; представляется, что в этом случае необходима норма, согласно которой представитель обязан автоматически накладывать вето на любые решения, влекущие изменения в положении АО, имеющегося на сегодняшний день (или после определенной даты), что может позволить минимизировать возможности оппортунистического и заинтересованного поведения как представителей государства, так и чиновников в органах государственного управления; в настоящее время допускается возможность представителя РФ в ОАО с «золотой акцией» действовать при отсутствии письменных директив министерства в соответствии с предложениями, ранее направленными им в этот орган (а в отношении ОАО с государственным пакетом акций данный момент вообще не оговорен);
- установление на федеральном уровне единого минимального предела недвижимого имущества, решения по отчуждению и залогу которого поверенный должен согласовывать с доверителем (в настоящее время данная величина определяется индивидуально в произвольном порядке);
- введение нормы о исключении в будущем из числа представителей государства лиц, отстранявшихся от исполнения своих функций по причине недобросовестного исполнения своих обязанностей (с детальным описанием характера нарушений и следующих за этим санкций).
При этом необходимо понимать, что одним лишь усилением регламентации нельзя добиться радикального повышения ответственности представителей государства в АО за свои действия. Очевидно, что им нужны и позитивные стимулы. В этой связи достаточно скорого законодательного разрешения требует одна из ключевых проблем в деятельности представителей государства в АО, связанная с неопределенностью по поводу источников оплаты соответствующей деятельности. Здесь необходимо напомнить, что новый закон о приватизации (ст. 6) исключает для этих лиц, являющихся государственными или муниципальными служащими, возможность получения в открытых акционерных обществах вознаграждения в денежной или иной форме и покрытия за счет указанных АО и третьих лиц расходов на осуществление своих функций. В этой связи большими достоинствами Концепции можно считать предложения направлять не менее 1 0% дивидендов, поступивших в бюджет по акциям, находящимся в федеральной собственности, на финансирование расходов, связанных с управлением этими акциями, а также обеспечивать представление интересов государства в наиболее крупных и важных АО сотрудниками Минимущества РФ, для которых эта деятельность станет основной.
Тем не менее остается открытым вопрос о механизме непосредственного стимулирования работы каждого из представителей государства и поверенных, что делает целесообразным рассмотрение вопроса о направлении им в определенных размерах (процент отчисления от выручки при последующей реализации пакета акций, передававшегося в доверительное управление, или его первоначальной стоимости при предложении к продаже, или процент отчисления от суммы дивидендов на пакет акций) некоторой части поступлений от госпакетов акций. В качестве механизмов контроля и предотвращения злоупотреблений возможно определение максимальных и минимальных отчислений (в %) с введением нормы обязательной подачи декларации о доходах и имуществе при обязательном распростра-
нении этих норм на собственность субъектов Федерации и муниципальных образований.
Определенных поправок требует и существующий механизм передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности пакетов акций ОАО, созданных в процессе приватизации, и заключения соответствующих договоров:
- введение в известные рамки размеров вознаграждения и возмещения издержек доверительного управляющего (в настоящее время определяются произвольно, по усмотрению правительства РФ при объявлении конкурса);
- обязательное получение причитающихся доверительному управляющему поступлений именно со счета, аккумулирующего поступления дивидендов (выручки от приватизации, прибыли и т. п.), что в сегодняшних условиях, скорее всего, означает его открытие в Сбербанке РФ;
- решение вопроса об осуществлении лицензирования деятельности по доверительному управлению, исходя из закона «О рынке ценных бумаг», с организацией и ведением реестра доверительных управляющих (возможные варианты реализации через Министерство имущественных отношений РФ, РФФИ или ФКЦБ).
Такой реестр должен быть составной частью находящейся в распоряжении государства информационной базы, где могла бы содержаться полная информация о всех лицах, представлявших его интересы в АО, поскольку для принятия продуманного решения о допуске того или иного менеджера к управлению важно принимать во внимание его не только чисто деловые, но, исходя из практики многих зарубежных корпораций, еще и морально-этические качества.
Важной вехой на пути реализации Концепции управления государственным имуществом стало Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. Этот документ предполагает ежегодное утверждение для ОАО с долей федеральной собственности более 50%, как и для федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), показателей экономической эффективности деятельности, контроль за их достижением и использованием имущества, определение рекомендуемого объема дивидендов для голосования представителями РФ в органах управления этих предприятий.
Последнее является довольно закономерным, поскольку главная цель управления принадлежащими государству акциями в соответствии с Концепцией - увеличение неналоговых доходов федерального бюджета, которые на протяжении практически всех 90-х годов были крайне незначительны (табл. 4).
Таблица 4
Дивиденды по федеральному пакету акций и их значение для федерального бюджета
Дивиденды 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г.
Общая сумма, млн. руб.* По отношению к доходам федерального бюджета от приватизации, % По отношению к совокупным доходам федерального бюджета, % * До 1998 г. - млрд. руб. ** Прибыль от доли РФ во вьетнамо-ро танные из нее оценочные величины. 115,0 1,6 0,05 ссийском со 118,0 7,7 0,04 вместном п 270,7 1,5 0,1 редприяти 1357,2 (782,6**) 8,8 (5,1**) 0,45 (0,25**) и «Вьетсовпетро» 6523 76,3 1,1 рассчи-
Источник: [6].
Так, в 1998 г. (т. е. по итогам работы за предшествующий, 1997 г.) по оценке Минимущества РФ все дивидендные поступления в федеральный бюджет обеспечили 273 предприятия (или около 7% АО с участием государства), причем 29 из них обеспечили 90% всех выплат. Основная причина такого положения заключалась не только в сложном финансово-экономическом положении предприятий с закрепленными в федеральной собственности пакетами акций, что было характерно для большинства российских компаний, работающих в реальном секторе экономики, но и в предоставлении многим акционерным обществам еще на этапе массовой приватизации льгот по выплате полагающихся государству дивидендов. И только острый бюджетный кризис 1 998 г. заставил руководство страны пойти на их отмену. Примерно за 1,5 мес до начала финансового кризиса российское правительство прогнозировало будущий объем дивидендов в размере 1 ,35 млрд. руб. в 1998 г., 1,5 млрд. руб. в 1999 г. и 2,4 млрд. руб. в 2000 г.
Фактически полученный федеральным бюджетом в 1 998 г. в качестве дивидендов по госпакетам акций объем средств (табл. 4) был довольно близок к запланированной величине, однако в валютном выражении он значительно обесценился в результате происшедшей девальвации рубля. Усиление государством своей роли в качестве акционера не замедлило положительно сказаться на результатах дивидендной политики. В 1 999 г. объем средств, полученных в качестве дивидендов по пакетам акций в собственности государства, составил более 6,5 млрд. руб., что сопоставимо с доходом казны от непосредственной продажи активов. Заметно расширилась и база дивидендных поступлений: в 1 999 г. (по итогам работы за предыдущий год) дивиденды на госпакеты акций начислили 517 компаний, 60 из которых обеспечили 87% всех выплат [7]. Размеры выплат, естественно, сильно различаются. Например, на транспорте наибольшими были поступления в казну от Туапсинского порта (12 млн. руб.), «Совкомфлота» (9,3) и Дальневосточного морского пароходства (5,3 млн. руб.).
При этом интересно отметить, что в Концепции среди мероприятий, направленных на увеличение неналоговых доходов бюджета, дивидендная политика парадоксальным образом не упоминается. Представленный в документе инструментарий достижения этой цели довольно своеобразен: передача пакетов акций в зачет обязательств федерального бюджета перед регионами, покупка акций для формирования высоколиквидных пакетов в расчете на их будущую продажу, операции с производными ценными бумагами при передаче их в доверительное управление, выход государства из числа участников хозяйственных обществ с соответствующей компенсацией и, наконец, простая продажа акций.
В этой связи в контексте спецификации правомочий собственности государства в различных АО более верной является постановка вопроса об организации контроля над финансовыми потоками и процессом воспроизводства капитала (по меньшей мере, на предприятиях, где государству принадлежит не менее 38% голосующих акций).
Воспроизводство капитала необходимо как для выполнения определенных общегосударственных функций, что предусматривалось государством при закреплении данных пакетов (упоминается в Концепции в качестве второй цели при осуществлении управления госпакетами акций), так и для предприватизационной подготовки, имея в виду возможную в будущем продажу (в противном случае, привлекательность предприятия может заметно снизиться, а в отдельных случаях приватизировать будет просто нечего).
Такая постановка вопроса требует наличия механизмов обратной связи и сильного органа, способного сделать контроль над дивидендными выплатами относительно беспристрастным, а их поступление - более или менее прозрачным.
В этих целях представляется целесообразным жестко контролировать выплату дивидендов посредством специального выделения этих выплат на открытые в принудительном порядке счета (вменить в обязанности территориальным органам федерального казначейства или территориальным учреждениям ЦБ РФ отслеживать поступление средств на них, возложив контроль на МНС РФ, как вариант - реализовать то же в Сбербанке РФ с некоторыми комиссионными в его пользу). Непоступление дивидендов на данные счета в течение 6 мес по окончании финансового года будет служить для органов Минимущества РФ и отраслевых ведомств автоматическим сигналом о неблагополучии на курируемых предприятиях; отсутствие дивидендных выплат в течение 2-3 лет кряду должно вести к принятию ряда решений по более активному вмешательству государства в функционирование АО, включая замену представителя государства и руководства предприятия, ограничение его финансовой самостоятельности или досрочную продажу, что невозможно без тесного сотрудничества с органами службы по финансовому оздоровлению предприятий. По мере оздоровления предприятия следует осуществить его возвращение к обычному режиму функционирования.
Пополнение бюджета неналоговыми доходами является важной, но не единственной целью участия государства в корпоративных структурах в качестве акционера. Другой такой целью при определенных условиях может стать финансирование инвестиционного процесса.
Создание реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО с участием государства в капитале на основе отраслевых и территориальных баз данных, предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 11 января
2000 г. , наряду с утверждением порядка отчетности представителей государства в ОАО, открывает хорошие возможности для разработки и применения нормативов использования прибыли на цели, предусмотренные соответствующими программами развития таких предприятий, в случае их доступа к бюджетному финансированию и участия в государственных программах. Крайне ограниченные возможности федерального бюджета по оказанию поддержки предприятиям и на возвратной, и на безвозмездной основе делают такую увязку весьма целесообразной при сохранении возможности доступа к финансированию из бюджета на общей конкурсной основе наравне с частным сектором. Разумеется, осуществление таких мероприятий требует активного взаимодействия Минимущества РФ с Министерством экономического развития и торговли РФ, соответствующего оформления в письменных директивах представителям государства и в договорах с доверительными управляющими.
Составной частью спецификации правомочий собственности государства в различных АО в среднесрочном порядке являются также инвентаризация и ранжирование имеющихся в собственности государства пакетов акций в региональноотраслевом разрезе. Ключевой пункт Концепции в этом отношении - передача пакетов акций в собственность субъектов Федерации в зачет обязательств федерального бюджета при условии предоставления им программы развития данного предприятия.
*
Распоряжением Минимущества РФ от 10 июля 2000 г. утверждены Методические рекомендации по организации и проведению анализа эффективности деятельности ФГУП и ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности.
Однако более целесообразным при решении этого вопроса является распространение на собственность субъектов Федерации (по аналогии с федеральными пакетами), по крайней мере, в отношении тех предприятий, пакеты акций которых федеральный центр собирается передавать в регионы, всех вышеуказанных схем и механизмов управления. Запуску этого процесса должно предшествовать тщательное изучение ситуации на предприятиях, акции которых были переданы властям регионов ранее. Необходимо увязать возможность передачи федеральных пакетов акций в собственность субъектов Федерации с количеством уже закрепленных пакетов акций по региональной собственности (включая муниципальную), сроками их раскрепления, эффективностью предыдущих продаж с включением всех этих вопросов в официальные документы по межбюджетным отношениям.
В свете последних инициатив федерального центра по реформированию управленческих структур и укреплению властной вертикали (пакет указов и законопроектов президента РФ, обнародованных в мае-июне 2000 г.) особое значение приобретают вопросы четкого разграничения компетенции Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в сфере реформирования отношений собственности, включая управление ею. Определенные возможности по организации представления интересов федерального центра на предприятиях смешанной формы собственности и контролю за качеством этого представительства открываются в связи с введением института полномочных представителей президента РФ в 7 федеральных округах. Первые шаги в этом направлении уже предприняты в Южном федеральном округе.
Анализ закрепленных в 1 994-1 999 гг. в государственной собственности пакетов акций в отраслевом разрезе показывает, что определенные резервы раскрепления (с заменой при необходимости на «золотую акцию») имеются в таких нестратегических отраслях, как пищевая промышленность, строительство, автотранспорт, оптовая и розничная торговля, жилищно-коммунальное хозяйство.
В долгосрочном плане (срок реализации - до 5 лет) речь может идти о постепенном выстраивании логичной системы управления принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности на основе индивидуального подхода к каждому объекту управления и программно-целевого принципа. Это предполагает обязательное определение целей участия государства в капитале того или иного предприятия, четкую формулировку стоящих в связи с этим задач и документальную фиксацию путей воздействия на объект управления при наличии эффективных инструментов контроля.
На этом этапе помимо основных среднесрочных целей (более или менее качественное выполнение предприятиями с участием государства в капитале своих функций, определенных при закреплении в государственной (муниципальной) собственности пакетов акций, и рост неналоговых поступлений в бюджеты всех уровней) государство могло бы преследовать ряд других целей, связанных с обеспечением устойчивых предпосылок для экономического роста.
В Концепции совершенно обоснованно и закономерно в качестве самостоятельных целей управления государственными активами в акционерных обществах рассматриваются стимулирование развития производства, улучшение финансовоэкономических показателей хозяйственной деятельности таких предприятий, привлечение инвестиций, оптимизация управленческих затрат, осуществление институциональных преобразований в экономике. Способами их достижения определены использование пакетов акций, находящихся в собственности государства, для обеспечения кредитов и инвестиций, капитализация долгов предприятий бюджету и внесения земельных участков в уставный капитал АО с последующей продажей
или передачей в доверительное управление вновь выпущенных акций, создание вертикально-интегрированных структур, реструктуризация предприятий с выделением имущественного комплекса, необходимого для решения общегосударственных задач и продажей остального имущества, а также применение различных приватизационных процедур.
Нетрудно заметить, что данный инструментарий ориентирован преимущественно на сокращение количества объектов, находящихся в собственности государства, и зарекомендовал себя в условиях российской переходной экономики, по меньшей мере, неоднозначно. Достаточно вспомнить серию залоговых аукционов в конце 1 995 г., схема и последствия которых вызвали большие сомнения. Так и не доведена до конца длившаяся около 2 лет (1 997-1998 гг.) попытка переоформить в ценные бумаги налоговую задолженность АО «АвтоВАЗ». Любая работа по реструктуризации предприятий с выделением из них каких-либо производств требует большой осторожности и немалого времени ввиду необходимости тщательного учета всего комплекса связанных с этим обстоятельств, прежде всего оценки самой возможности разукрупнения объектов, строившихся как единый технологический комплекс, и проработки технических аспектов этого вопроса.
При этом в документе содержится лишь упоминание о диверсификации производства, обеспечивающей повышение эффективности функционирования предприятий с участием государства, содействии созданию конкурентоспособных корпоративных структур, способных осуществлять масштабные проекты. Между тем участие государства в хозяйственной деятельности с правом собственности на ряд объектов, интеграция усилий частного, смешанного и государственного секторов экономики явились важными факторами экономического роста в целом ряде стран с рыночным хозяйством на протяжении послевоенных десятилетий.
В этой связи особого упоминания заслуживает создание АО «Завод по производству труб большого диаметра» с блокирующим пакетом акций (25% + 1 акция) у государства в лице РФФИ для удовлетворения потребностей РАО «Газпром». Источником оплаты государственной доли в уставном капитале по рекомендации Минфина и Минпрома России должны стать средства (150 млн. руб.), образовавшиеся в результате бюджетного профицита. Новое предприятие будет создаваться на базе Нижнетагильского металлургического комбината (Свердловская обл.), которому, как и РФФИ, будет принадлежать 25% + 1 акция. РАО «Газпром» (основной потребитель продукции будущего предприятия) должен получить 1 9,9% акций, принимают участие в проекте и ряд других структур.
Значение данного проекта для российской экономики не исчерпывается будущим импортзамещающим эффектом при строительстве экспортных газопроводов и, как следствие, ростом валютных поступлений. По сути, он является первым за последние 1 0 лет столь крупным инвестиционным проектом общенационального значения в базовых отраслях российской промышленности, осуществляемым при открытом участии государства с предоставлением ему соответствующих прав собственности. Степень его успеха и приобретенный опыт могут в недалеком будущем предопределить возможность и целесообразность участия государства своими средствами в финансировании капиталовложений в реальный сектор, от чего в свою очередь во многом будет зависеть инвестиционная ситуация в стране в целом.
Другим важным полем, на котором в ближайшие годы на практике должны пройти проверку подходы, обозначенные в Концепции, являются крупнейшие общенациональные монополии с весомым участием государства в контексте программ их реструктуризации (РАО «ЕЭС России», «Связьинвест», «Российские железные дороги») и предприятия оборонной промышленности, способные после
грамотного объединения в интегрированные корпоративные структуры, придать возобновившемуся росту экономики новое качество путем ослабления зависимости от конъюнктуры цен на мировых сырьевых рынках. Позиция государства как акционера этих предприятий во многом предопределит экономическую динамику России на среднесрочную перспективу.
Достижение позитивных результатов потребует изменений в управлении принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности, а также разработки и принятия программы структурной и промышленной политики, реформирования всей системы государственной службы, надежного отсечения влияния узкогрупповых интересов. Очевидным условием при этом должна быть политическая воля для поддержания данного механизма и его защиты от криминально-лоббистской составляющей.
Литература
1. Сравнительные показатели экономического положения регионов Российской Федерации. М.: Госкомстат РФ, 1994.
2. Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов), 1994 —1999 гг. М.: Госкомстат РФ. 1995-2000 гг.
3. Государство и акционерные общества. Всероссийское совещание «О состоянии и перспективах акционерных обществ в Российской Федерации» //Журнал для акционеров. 1998. № 3.
4. Медведев Ю. Дивидендная политика //Журнал для акционеров. 1999. № 5.
5. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации // Журнал для акционеров. 1 999. № 1 .
6. Российская экономика в 1999 году. Тенденции и перспективы. Вып 21. М.: ИЭППП. 2000.
7. Медведев Ю. Единая система: от информации до контроля //Журнал для акционеров. 2000. № 3.
