CC BY
213
Библиографический список
Братусь С. Н. Роль права в развитии советской экономики. М., 1971. Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. М., 2012.
Государство и бизнес в условиях правовых реформ
ГУБИН Евгений Парфирьевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова,
Российская Федерация, 119991, г. Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д. 1, стр. 13
Рассматриваются вопросы взаимодействия государства и бизнеса, обосновывается необходимость формирования единой правовой политики в сфере предпринимательства и государственного воздействия на бизнес. Анализируются межотраслевой характер правового регулирования отношений между государством и бизнесом, правовые средства и формы государственного регулирования экономики, законодательная основа правового регулирования предпринимательской деятельности, соотношение государственного регулирования и саморегулирования, конкретные средства государственного воздействия на экономику.
Ключевые слова: взаимосвязь государства и бизнеса, средства правового регулирования экономических отношений, роль государства в регулировании экономических отношений.
State and Business in the Conditions of Legal Reforms
E. P. Gubin, doctor of jurisprudence, professor
Lomonosov Moscow State University
1, Leninskie Gory, GSP-1, Moscow, 119991, Russia
E-mail: [email protected]
The article deals with the issues of cooperation between state and business, necessity to form a unified policy in the sphere of entrepreneurship and state influence on the business, inter-branch nature of legal regulation of relations between state and business, legal means and forms of state regulation of economy, legislative basis of legal regulation of business activities, correlation of state regulation and self-regulation, concrete means of state influence upon economy. The government's role in the process of regulation of economic relationships cannot be reduced to the function of an external regulator and controller. Developing a comprehensive and long-term concept of legal support to the current economic reforms can be considered as the strategic target and tool of legal regulation of economic relationships.
Keywords: interrelation of the government and the business, tools of legal regulation of economic relationships, the government's role in regulation of economic relationships.
DOI: 10.12737/7246
Многими исследователями государство ошибочно рассматривается как нечто внешнее по отношению к бизнесу и обществу, в связи с чем происходит постоянное противопоставление государства бизнесу и обществу, и наоборот. В действительности и государство, и бизнес находятся в единой системе координат и их противопоставление, разрыв могут привести лишь к краху экономической
системы, с одной стороны, и дестабилизации государства — с другой.
По мнению председателя правления ОАО «Сбербанк» Г. О. Грефа, высказанному на инвестиционном форуме «Россия зовет» (октябрь 2014 г.), главное, что надо сделать для продвижения реформ в сфере экономики, — это радикально повысить качество управления, в том числе государственного, изменить его ме-
ханизм, и это есть главный рычаг экономических реформ в России1.
Бесспорно, в современных условиях существует объективная потребность государственного регулирования экономики, что обусловлено:
а) необходимостью установления макроэкономических пропорций в экономике2;
б) необходимостью развития инновационной экономики, предполагающей наличие инвестиционной составляющей;
в) кризисными явлениями в мировой и российской экономике, а также введением санкционного режима в отношении России;
г) наличием социальных обязательств у государства, в том числе в сфере образования;
д) требованиями территориального выравнивания развития России;
е) необходимостью реакции на политические и военные угрозы в отношении России.
Обязанность государства выполнять свои функции прямо закреплена в документах ООН — резолюциях Генеральной ассамблеи ООН3 и вытекает из Конституции РФ.
Государственная экономическая и правовая политика как основа проведения реформ. Если экономическая политика находит свое закрепление в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ и других документах4, то правовая политика в обобщенном виде не представлена и не закрепле-
1 URL: http://Youtube/com/watch?v = jMMzu5.
2 См., например, Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
3 См. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.
4 См., например: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»; Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. (утв. Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351).
на. Есть лишь отдельные документы отраслевого характера, направленные на формирование образа правовой системы, которую мы должны и хотим построить. Правовая политика должна включать цели, задачи, способы, сроки, исполнителей, институты, призванные реализовы-вать соответствующие цели в сфере рыночной экономики.
В настоящее время формирование правовой политики осуществляется по отраслевому принципу: Общественной палатой РФ подготовлена Концепция уголовно-правовой политики Российской Федерации; распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. № 1735-р утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013—2020 годы» и т. д.
Задача состоит в том, чтобы сформировать целостную, единую правовую политику, в том числе в сфере взаимодействия государства и бизнеса, что не исключает разработки отдельных концепций, правовых политик применительно к тем или иным отраслям права и секторам (сферам) экономики.
Однако при отраслевом принципе формирования и реализации правовой политики отсутствует охват всего спектра отношений в том или ином сегменте экономики, общества. При этом правовая политика должна быть направлена на решение конкретных социальных и экономических проблем и одновременно иметь комплексный характер. В связи с этим возникает проблема совершенствования правовых основ рыночной экономики.
Внесение изменений в Гражданский кодекс РФ, бесспорно, очень важное событие, но оно еще не решает всех вопросов совершенствования законодательных основ рыночной экономики, взаимодействия государства и бизнеса.
В вопросах формирования и реализации правовой политики важнейшая роль принадлежит юриди-
ческой науке. Передача этих вопросов в сфере законотворчества исключительно на откуп практике, прежде всего судебной, — неверный подход, поскольку только наука имеет предназначение, задачу и возможность видеть перспективу развития, устанавливать взаимосвязи, решая конкретные задачи. Да, выявление недостатков — дело практики, но законотворчество в широком смысле этого слова — прерогатива законодателя, основанная на научном анализе.
Следует исходить из того, что основная задача государства — обеспечение свободы предпринимательской деятельности и поддержание эффективного развития бизнеса, что выражается в создании для него благоприятных условий и защите, с одной стороны, интересов общества, каждого гражданина в отдельности от недобросовестных предпринимателей, а с другой — предпринимателей от необоснованного нарушения их прав.
Одним из эффективных инструментов, направленных на обеспечение свободы предпринимательства и защиты прав его субъектов, является оценка регулирующего воздействия. Правовая база для реализации возможностей данного инструмента имеет, к сожалению, ведомственный характер и касается лишь узкой сферы отношений на федеральном уровне5. Оценка регулирующего воздействия должна проводиться применительно ко всем актам, затрагивающим права и обязанности субъектов хозяйственной
5 См., например, постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
деятельности, в том числе к актам саморегулируемых организаций.
Необходимо учитывать, что воздействие государства на бизнес должно осуществляться исключительно через право, которое обеспечивает перевод усилий государства, применяемых им средств в плоскость практической деятельности. Эффективность средств государства зависит от эффективности правовых инструментов.
Правовые нормы, закрепленные в соответствующих формах права, выступают основными инструментами правового регулирования. Нельзя подменять нормативно-правовое регулирование судебным регулированием, когда основным инструментом права становятся позиции судов, зачастую разнящиеся по поводу одного и того же вопроса.
Государственное регулирование экономики опосредуется, регулируется правом в различных его формах. Так, в Германии основным нормативным правовым актом в сфере регулирования государством экономики является Закон о содействии стабильности и росту экономики 1967 г., предусматривающий, например, возможность изменения ставки подоходного налога и налога на корпорации в пределах 10% сроком на один год, ускоренную амортизацию и другие меры. Однако государство прямо не осуществляет поддержку бизнеса. Вместо этого оно предоставляет финансовые ресурсы коммерческим кредитным организациям, которые затем перераспределяют их между субъектами хозяйствования, нуждающимися в поддержке. Для этого в стране функционирует финансовая группа KfW Bankengruppen, находящаяся в собственности государства и федеральных земель.
ФРГ активно предоставляет информационную поддержку бизнесу через специальные общегосударственные консультационные программы, а также поддерживает научную и инновационную дея-
тельность: до 80% исследовательской деятельности вузов осуществляется за счет финансирования, которое выделяется через гранты пяти крупных научных обществ6.
Наши коллеги по единому экономическому пространству предполагают идти по пути принятия закона, регулирующего отношения между государством и бизнесом. Недавно на сайте Национальной палаты предпринимателей Казахстана были опубликованы Концепция и проект Предпринимательского кодекса Казахстана7.
Возникает вопрос: а не следует ли и нам задуматься над разработкой и принятием федерального закона (не важно, как он будет называться), направленного на регламентацию отношений государства и бизнеса, что способствовало бы упорядочению существующих отношений в рассматриваемой сфере, обеспечению свободы предпринимательской деятельности, эффективности экономики? Подобные предложения давно выдвигаются в научных пуб-ликациях8. Законотворческая деятельность в настоящее время в значительной степени ограничена работой внутри правовой системы, ее перманентным совершенствованием: проблемы экономики мы пытаемся решить путем совершенствования норм о залоге, задатке, перетаскиванием норм о вещных правах, ставя на первое место право владения, а на второе — право собственности, ликвидируя одну организа-
6 См.: Правовые основы государственной поддержки бизнеса / отв. ред. Г. Л. Знаменский. Донецк, 2011. С. 145—150.
7 URL: www.palata.kz/ru/news/11290.
8 См.: Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2006. С. 120; Курбатов А. Я. Обеспечение сочетания частноправового и публично-правового регулирования — основная задача предпринимательского права на современном этапе // Государство и право на рубеже веков. М., 2001. С. 273—274.
ционно-правовую форму (тип юридического лица) и преобразуя другие и т. д. То есть законотворческая деятельность ограничивается лишь процессом совершенствования действующих нормативных актов.
Между тем главная причина несовершенства законодательства заключается в том, что оно не отражает реальные потребности рыночной экономики, экономической политики и практики. Это не может не замечать законодатель, государство. В последнее время мы получаем подтверждение того, что цели, задачи экономики, ее реальные потребности выходят на первый план, и это находит закрепление в праве.
К примеру, Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре "Сколково"» не в полной мере соотносится с нормами действующего законодательства (его ч. 1, 2 ст. 3, ст. 5, 7, 20 и др.). Однако он отвечает целям создания названного Центра, задачам экономической политики государства, потребностям экономики, и необходимо лишь там, где это возможно, привести его в соответствие с действующими нормами, но не в ущерб экономическим потребностям.
Одной из тенденций, свойственной не только праву, но и в целом развитию общества в разных его сегментах, является все большая взаимосвязь отдельных направлений, сфер жизнедеятельности, отраслей: имеет место комплексный характер их взаимодействия при решении конкретных задач (энергетика, энергосбережение, экологическая безопасность, медицина, инвестиции, инновации и т. д.).
В сфере правового регулирования экономики, государственного воздействия на отношения в сфере предпринимательства отсутствуют нормативные акты узкоотраслевой направленности. Так, Гражданский кодекс РФ и раньше-то нельзя было охарактеризовать лишь как акт частного права, а после последних поправок стало совершенно ясно, что
гражданское право и Гражданский кодекс — суть не совпадающие понятия с точки зрения их предмета.
Гражданское право остается частным правом, Гражданский кодекс — актом комплексным, включающим нормы как частного, так и публичного права, нормы как диспо-зитивные, что свойственно частному праву, основанному на равенстве участников отношений, так и императивные, что свойственно праву публичному.
Законотворческой деятельности мы должны уделять значительно больше внимания — ведь это главный инструмент воздействия государства на общество, экономику и бизнес.
Путем создания различных узкоотраслевых советов мы не решим проблем правотворчества в сфере взаимоотношений государства и бизнеса, поскольку отношения эти не однородны, комплексны, являются сложными и подгонять все под одну отрасль права, даже очень авторитетную, абсолютно неправильно. Доходит до того, что лицензирование относят к гражданско-правовым средствам. Следует согласиться с тем, что отношения между государством и бизнесом априори не могут быть исключительно частными или публичными.
Одна из причин отсутствия результативности проводимых реформ — недостаточное участие представителей науки в их проведении и в законопроектной работе. Последняя передана узкому кругу консультантов-практиков, экспертов, недостаточно хорошо знакомых с современной российской практикой либо имеющих определенный интерес в участии в работе над законопроектами. Представляется, что на базе крупнейших научных институтов и юридических вузов вполне возможно создание центра законопроектных работ как независимого органа, имеющего своей задачей формирование правовой политики вне зависимости от ведомственной принад-
лежности, где найдется место всем существующим структурам: государственным, общественным, научным, образовательным.
Острой является проблема стабильности правовых координат для бизнеса. Менять правовое регулирование в сфере экономики без необходимости — вещь опасная и ненужная. Возможно, требуется введение моратория на всякого рода изменения законодательства в сфере бизнеса, объявление года тишины.
Всевозможные украшательства, новые классификации, понятия, термины в законодательстве — вредная вещь. Реализация в законодательстве не опробированных временем и практикой научных концепций не приводит к повышению его эффективности. Мы должны слышать и учитывать мнение тех, кому адресован тот или иной закон. Какой-то системы в этом вопросе мы не видим, и, естественно, она не закреплена в должной мере в нормах права.
20 мая 2011 г. Президент РФ подписал Указ № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». Активную роль в таком мониторинге играют Торгово-промышленная палата РФ, у которой с Минюстом России заключено соглашение о взаимодействии по данному вопросу, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Однако ясно, что сегодня их усилий недостаточно.
Саморегулирование и государственное регулирование: как соотносятся эти два метода воздействия на бизнес?
Сегодня, наверное, уже не осталось ни одного научного юридического журнала, в котором бы не была затронута тема саморегулирования. При этом одни авторы видят в саморегулировании частноправовые на-чала9, а другие — публично-право-
9 См.: Егорова М. А. Обязательное само-
регулирование как институт частного пра-
ва // Предпринимательское право. 2014. № 4.
вые10. Однако никакого противопоставления и противоречий между частным и публичным при осуществлении саморегулирования нет11. Попытка все и вся отнести к частному праву есть попытка решения задач негодными средствами, поскольку публичный элемент присутствует всегда и везде и не замечать это — значит заранее предопределять невозможность решения конкретных задач в экономике и праве.
Проблема в том, что происходит постепенная «приватизация государственной власти» саморегулируемыми организациями: в одних случаях с согласия государства, а в других — в результате своего рода самозахвата государственных полномочий. Это вызывает возражения участников рынка. Так, на парламентских слушаниях 27 июня 2012 г. «Перспективы и проблемы деятельности саморегулируемых организаций в строительной области. Основные направления совершенствования законодательства» отмечалось, что, например, вызывает серьезную озабоченность деятельность «коммерческих» саморегулируемых организаций, «с помощью которых можно без каких-либо правовых оснований за один-два дня получить допуск к работам. В настоящее время продолжают действовать саморегулируемые организации, которые предоставляют услуги по оплате компенсационного взноса в рассрочку, при этом свидетельство о допуске выдается даже в случае отсутствия необходимых специалистов, что является явным нарушением закона. Многие саморегулируемые организации навязывают своим членам услуги по получению сертификатов
10 См.: Петров Д. А. К вопросу о публично-правовой природе деятельности членов саморегулируемых организаций // Гражданское право. 2013. № 1.
11 См.: Ершова И. В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Право и бизнес. Приложение к журналу «Предпринимательское право». 2014. № 3.
качества, повышению квалификации и страхованию гражданской ответственности в конкретных лоббируемых организациях»12.
Саморегулирование не заменяет государственного регулирования, например, в области планирования и в других сферах. Оно представляет собой самоорганизацию, способ координации участников хозяйственной и профессиональной деятельности между собой и с государством, самостоятельное явление, не сводящееся, с одной стороны, к реализации функций государства, а с другой — исключительно к реализации интересов участников саморегулируемых организаций.
Саморегулируемым организациям даны очень острые инструменты государственного регулирования, например лицензирование, и далеко не всегда они используются должным образом. Чего стоят только объявления в периодической печати: «членство в саморегулируемой организации — 35 тыс. руб.»; «свидетельство о допуске — 50 тыс. руб.» и т. п. Именно право должно обеспечивать защиту бизнеса от подобного рода взаимоотношений.
Сегодня обсуждается вопрос о создании по инициативе Минкомсвязи России и операторов связи саморегулируемой организации, которая занялась бы контролем и регулированием качества сотовой связи13. Однако могут ли сами производители услуги оценивать качество предоставляемой услуги потребителям, не приведет ли это, наоборот, к ухудшению качества сотовой связи, поскольку государство устранится от естественной для него функции контроля? Нет ли здесь аналога с оказанием услуг туристическими фирмами, когда в этой сфере устранили лицензирование, а затем снова ввели его, при этом саморе-
12 URL: http://www.spbplan.ru/news/9722.
13 См.: Кодачигов В. Минкомсвязи предлагает минимизировать участие государства в регулировании качества сотовой связи //
Ведомости. 2014. 9 июня.
гулирование так и не решило проблем стабильности данного рынка?
Следует согласиться с Г. Л. Знаменским, который пишет: «В процессе модернизации хозяйственного законодательства следует стремиться к разумному сочетанию рыночного саморегулирования с государственным регулированием экономики (в юридическом эквиваленте это означает разумный компромисс частноправового и публично-правового регулирования)»14.
Представляется, что в России с учетом всех особенностей развития (территориальных, географических, исторических и др.) именно государство является центральным фактором экономического развития страны. Инструментарий воздействия государства на экономику более чем разнообразен. Остановимся лишь на некоторых из его элементов.
Государственный сектор экономики как инструмент государственного регулирования. Периодически в различных документах и выступлениях ответственных лиц самого высокого ранга звучат утверждения, принимаются решения о сокращении государственных предприятий. Их хоронили много раз и много лет, но они продолжают существовать и не видно окончания их века. Видимо, это не случайно. Почему?
Во-первых, потому, что государственный сектор экономики, основой которого являются госпредприятия, есть важнейший и очень мощный инструмент государственного регулирования и экономики. А во-вторых, приватизация государственных предприятий — явление не только полезное, но и вредное, поскольку ставит заслон для инновационного развития российской экономики. Частный собственник, получивший производство в порядке приватизации, не имеет интереса к внедрению инноваций. Такой интерес имеет
14 Правовые основы государственной поддержки бизнеса / отв. ред. Г. Л. Знаменский. С. 28.
только тот, кто сам создал свое дело, а не получил все «бесплатно».
Основная задача состоит в повышении эффективности государственного сектора, а не в его ликвидации. И правовой науке, и законодателю следует уделять этому сектору экономики значительно больше внимания, чем это делается сейчас.
Приватизация как инструмент государственного регулирования. Бесспорно, в современных условиях актуальна задача пополнения бюджета за счет средств от приватизации. Крупнейшие компании включены в план приватизации. Но всегда ли это можно сделать, учитывая законодательные ограничения, существующие сегодня? В некоторых случаях закон ограничивает приватизационные процессы. Так, действующее законодательство ограничивает приватизацию ОАО «РЖД».
Должны существовать и иные ограничители, которые следует использовать законодателю, в частности запрет осуществления приватизации в условиях низкой конъюнктуры рынка15.
Приватизация является не только средством пополнения бюджета, но и может привести к стагнации и прекращению инновационного развития. Следовательно, она должна проводиться с целью как пополнения бюджета, так и повышения эффективности производства.
Субсидии государственного бюджета. В Бюджетном кодексе РФ этому вопросу посвящены соответствующие нормы. Не понятно только, почему ведомство (Роспечать) утверждает правила предоставления из федерального бюджета субсидий конкретному предприятию?16
15 См.: Кузьмин В. Активы для бюджета // Российская газета. 2014. 18 февр.
16 См. приказ Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям (Роспечать) от 10 февраля 2014 г. № 20 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидии Федеральному государственному унитарному предприятию
Планирование и прогнозирование — это хорошо забытый инструмент регулирования, реанимируемый сегодня в виде «дорожных карт»17.
Наконец-то принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Еще в 1995 г. был утвержден Порядок разработки и реализации федераль-
«Международное информационное агентство "Россия сегодня"».
17 См., например: План мероприятий («до-
рожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствования антимонопольной политики» (утв. распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2579-р).
ных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация18. Не менее эффективными являются и такие инструменты государственного воздействия, как госзаказ, государственное регулирование цен, государственно-частное партнерство, аккредитация, регистрация, контроль, аудит и др. Требуются глубокие научные исследования в сфере права, направленные на совершенствование возникающих при их использовании отношений.
18 См. постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594.
Библиографический список
Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2006.
Егорова М. А. Обязательное саморегулирование как институт частного права // Предпринимательское право. 2014. № 4.
Ершова И. В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Право и бизнес. Приложение к журналу «Предпринимательское право». 2014. № 3.
Кодачигов В. Минкомсвязи предлагает минимизировать участие государства в регулировании качества сотовой связи // Ведомости. 2014. 9 июня.
Кузьмин В. Активы для бюджета // Российская газета. 2014. 18 февр.
Курбатов А. Я. Обеспечение сочетания частноправового и публично-правового регулирования — основная задача предпринимательского права на современном этапе // Государство и право на рубеже веков. М., 2001.
Петров Д. А. К вопросу о публично-правовой природе деятельности членов саморегулируемых организаций // Гражданское право. 2013. № 1.
Правовые основы государственной поддержки бизнеса / отв. ред. Г. Л. Знаменский. Донецк, 2011.
Социальная ответственность бизнеса: правовые аспекты экономической концепции
НУРТДИНОВА Алия Фаварисовна, доктор юридических наук, начальник управления конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации
Российская Федерация, 190000, г. Санкт-Петербург, Сенатская пл., 1
В статье рассматривается проблема формирования концепции социальной ответственности бизнеса и основные ее составляющие. В основе этой концепции — добровольная инициативная деятельность в социальной сфере, не имеющая непосредственной связи с интересами извлечения прибыли. Выделены направления такой деятельности: охрана труда и создание благоприятных условий трудовой деятельности работников; сохранение окружающей среды; социальная защита населения местного сообщества; культура и образование; здравоохранение, физкультура и спорт. Сделана попытка определить следующие принципы со-
