CC BY
28
г
Экономическая наука современной России_№ 2, 2004 г.
Государство и бизнес в российской энергетике: выстраивание партнерских отношений
© В.А. Язев, 2004
В статье акцентируется внимание на проблемах выстраивания партнерских отношений между государством и бизнесом в российском топливно-энергетическом комплексе. Излагаются основные функции государства и описываются модели государственного устройства, обсуждается специфика российского ТЭК в контексте потенциального участия в нем государства. Рассматриваются проблемы социальной ответственности государства и бизнеса, особенно в связи с проблематикой природной ренты. Затрагиваются вопросы агентских отношений между бизнесом и государством, а также проблемы построения социального рыночного хозяйства.
1. Введение
Многие проблемы современной России можно объяснить отсутствием гармонии между тремя основными игроками на социально-политической и социально-экономической сцене: государством и бизнесом - активные игроки - и обществом - при условии отсутствия в стране реально действующих структур гражданского общества оно вынуждено довольствоваться пассивной ролью. Активность игроков выражается в наличии у них реальных властных полномочий и механизмов контроля над движением финансовых потоков. Последнее обстоятельство даже более существенно, чем формальное обладание титулом собственника. Пассивность означает отсутствие не только властных полномочий, но и действенных механизмов контроля над контролирующими финансовые потоки группами интересов.
Теоретически государство и бизнес могут либо конкурировать между собой, либо быть партнерами, но на практике эти крайние отно-
шения в чистом виде встречаются редко. И конкуренция, и партнерство могут оборачиваться для третьей стороны - общества - как благом, так и потерями. На языке современной экономической теории это означает, что трансакции между двумя сторонами могут приводить к появлению внешних эффектов. Для третьей стороны эти эффекты, или экстерна-лии, могут быть как позитивными, так и негативными.
Если под партнерскими отношениями между государством и бизнесом понимать преобладание в их взаимоотношениях партнерских начал в ущерб конкурентным, то социальное партнерство будет означать партнерские отношения, целью которых является повышение благосостояния общества. В отличие от традиционных рыночных сделок с преследующими исключительно собственные цели контрагентами плодом социального партнерства должно стать создание для общества положительных эффектов. Такое партнерство уместнее назвать социально-рыночным, что позво-
ляет подчеркнуть рыночный характер экономики, в которой призван действовать российский бизнес, а также указать на стратегическую цель этого партнерства - построение в России социального рыночного хозяйства. В дальнейшем под партнерством будем иметь в виду именно социально-рыночное партнерство.
Почему Россия нуждается в социально-рыночной экономике, а энергетика страны - в со-циально-рыночном партнерстве, в чем особенности топливно-энергетического комплекса для экономики России и общества в целом, каковы концептуальные основы развития системы управления энергетикой, в чем состоит логика налаживания партнерских взаимоотношений между государством и бизнесом? Вот лишь некоторые вопросы, возникающие в связи с происходящими ныне изменениями в отношениях между органами государственного регулирования и предприятиями ТЭК. Некоторым ответам на эти и другие вопросы - как теоретические, так и прикладные - и посвящена настоящая статья.
2. Экономические функции государства и модели государственного устройства
Государство выполняет две основные экономические функции: 1) защитную, протекционистскую, направленную на поддержание порядка, правил игры, и 2) производительную, заключающуюся в производстве общественных благ. Этим функциям соответствуют две идеальных модели государства.
В соответствии с терминологией Дж. Бью-кенена, государство, ориентированное на выполнение первой функции, является протекционистским, второй функции - производительным. Есть и другие термины для обозначения соответствующих моделей государства, занятых выполнением отмеченных функций -контрактное (Д. Норт) и грабительское, хищ-
ническое, эксплуататорское (Т. Гоббс). Последние термины в определенном контексте могут быть весьма к месту, но в целом их следует признать менее удачными, поскольку зачастую они могут вводить в заблуждение.
Дело в том, что контрактное государство в теории противопоставляется грабительскому государству, хотя на практике можно лишь говорить о степени соответствия конкретного государственного устройства указанным моделям. Если же иметь в виду протекционистскую и производительную модели, то, строго говоря, их противопоставление представляется не совсем корректным: государство может обеспечивать порядок и одновременно выполнять производительную функцию, что обычно и наблюдается на практике. Более того, фактическое поведение государства может отклоняться и зачастую действительно отклоняется (и существенно) от поведения, предписываемого концептуальными моделями. Проблема лишь в том, что представляет собой оптимальная комбинация этих функций и какова возможность их реализации. Это вопрос компетенции государственных чиновников.
К какой модели можно отнести государственное устройство современной России? Модель эта специфична, несет на себе отпечатки исторического пути развития. После разрушения тоталитарного, «хищнического» в своей основе государства, на смену ему пришло не «контрактное» (для выращивания которого нужно, помимо прочего, время), а иная разновидность «хищнического» государства, а именно - некомпетентное «хищническое» государство.
Такое сочетание двух феноменов привело к ослаблению роли государства как активного, производительного игрока и усилению «хищнического» характера бизнеса.
В настоящее время наблюдается тенденция изменения сложившегося положения. Российское государство пытается стать компетентным. Это проявляется в том, что оно старается прис-
тупить к выполнению своих производительных функций. Сделать это государство может посредством отъема у бизнеса несвойственных ему функций. Речь идет в первую очередь о функции производства общественных благ.
Любые шаги государства в направлении наращивания своей компетенции (а значит, и ослабления эксплуататорского характера бизнеса) вызывают настороженность в обществе. Часть бизнес-элиты, которой есть что терять, выступает против, маскируя это (через подручные СМИ), заботами о свободе предпринимательства и бизнеса. Более трезвая, стратегически мыслящая и ориентированная на долгосрочное социально-экономическое развитие страны часть бизнес-элиты в принципе готова поддержать начинания государства, но уверенности в истинных целях предпринимаемых государством мер у нее может не быть. К этому следует добавить и людей, искренне боящихся возврата к тоталитарному государству, и/или людей, имеющих о государственном устройстве страны весьма поверхностное представление. Что касается научного сообщества, то оно воспроизводит в себе все то идейное брожение, которое наблюдается в обществе. В целом научное сообщество можно подразделить на сторонников экономического мэйнстрима (стержень которого составляет неоклассическая экономическая теория) и периферии (представленного, в частности, институцио-нально-эволюционной экономической теорией, а также теорией социального рыночного хозяйства). Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что первые из них выступают за продолжение той некомпетентной линии минималистского государства, которое в настоящее время сложилось в России, вторые - за институциональные преобразования как в государстве, так и в бизнесе, направленные в конечном итоге на построение в России социальной рыночной экономики.
Говоря о моделях государства, следует подчеркнуть, что они могут варьировать в преде-
лах одной страны по отраслям и регионам. Так, например, в США нефтяное законодательство, действующее в штате Аляска, существенно отличается от законодательства в остальных штатах страны. Точно также различаются подходы к отраслям, производящим природную ренту, и к отраслям, не имеющим к ее производству никакого отношения.
С учетом этого, зададимся вопросом, как выбрать модель государственного устройства, имеющую отношение к российскому топливно-энергетическому комплексу.
Как известно, место и роль энергетики не сравнимы ни с одной другой отраслью отечественной экономики. Российский ТЭК - это, прежде всего, комплекс базовых отраслей промышленности, занятых производством первичных энергоресурсов - газа, нефти, угля, электричества на АЭС, ТЭС и ГЭС. Энергетика России формировалась как единая система энергодобычи, энергогенерации и энергоснабжения, специфика которой была обусловлена нуждами индустриализации, диктовавшей необходимость гибкой смены приоритетов в выборе основных энергоносителей: угля, электричества, нефти, природного газа. Выполняемая российским ТЭК миссия состоит в устойчивом снабжении огромной, многомиллионной страны различными видами энергии. Вклад энергетики в хозяйственно-экономический и оборонный потенциал российского государства фактически присутствует во всех видах промышленной продукции, производстве разнообразных услуг - производственных, транспортных, коммунально-бытовых, включая тепло- и электроснабжение (Язев, 2003, с. 53).
Российская энергетика - основа народного хозяйства, суть которой проявляется в том, что она: выступает основным источником бюджетных средств, выполняет доставшуюся ей исторически социальную миссию, проявляет относительную устойчивость по сравнению с другими отраслями промышленности, представляет собой фактор энергетической независи-
мости и безопасности страны - сегодня и на перспективу. Лишившийся после распада СССР свыше четверти своих мощностей, российский ТЭК в целом сумел бесперебойно выполнять свои хозяйственно-производственные и технологические функции, несмотря на все драматические повороты исторической судьбы России. Это произошло благодаря огромному запасу прочности, заложенному при его создании, возможностям государственных централизованных сетевых систем энергоснабжения. Более того, именно на ТЭК легла основная нагрузка по стабилизации экономики на переходной стадии развития к современному рыночному хозяйству, социально-ориентированному государству.
Последний термин нуждается в пояснении. Он в целом соответствует понятию контрактного государства, которое рассматривается как результат общественного соглашения, социального договора, контракта и является в силу этих условий социально ответственным, соци-ально-ориентированным государством. По существу - это ориентир для институциональных преобразований в государственном устройстве России. Но чтобы перейти к социально-ориентированному государству, необходимо сначала освободиться от социальной безответственности, которая сложилась за годы либеральных реформ в государственном устройстве страны. Обратной стороной этой безответственности стала безответственность бизнеса. Сегодня России следует осуществить переход от эксплуататорской модели квазирыночного типа к контрактной модели экономики рыночного типа.
Конкретное осуществление такого перехода зависит от ответов на следующие вопросы: какими должны быть взаимоотношения государства и бизнеса, каким должно быть (если вообще должно быть) экономическое регулирование энергетики, как следует взимать природную ренту и др. При всей важности многих вопросов ключевым - с точки зрения опреде-
ления степени соответствия желаемой модели государства специфике отрасли, которая должна стать объектом государственного управления, - является вопрос: терпит ли в действительности фиаско рынок в отношении топливно-энергетического комплекса или нет? Если да, то государство должно приступить к выполнению своей второй основной экономической функции - восполнить «провалы» рынка, если нет, то участие государства может оказаться неоправданным и экономически неэффективным.
3. Специфика российской энергетики: мифы и реальность
Специфика российской энергетики рассматривается в контексте производимых ею благ. Главный вопрос, на который следует дать четкий ответ, можно сформулировать так: каким благом является продукция ТЭК - частным или общественным? От ответа на этот вопрос зависят границы государственного участия в делах топливно-энергетического комплекса,
уровень государственного регулирования - ли- ш
бо государство должно быть в сфере энергети- §
ки протекционистским, либо нет. |
В этой связи следует отметить, что состо- »
яние дел в российской энергетике является 1
предметом продолжающихся дискуссий на §
протяжении практически всего периода либе- 1
ральных реформ. Спектр мнений здесь - дос- 8
таточно широк. Он объясняется различием во 15
взглядах на место и роль государства в эконо- £
мических процессах, на соотношение между §,
социальными и экономическими функциями 5)
государства и бизнеса, на пути реформирова- §
ния отраслей ТЭК и т.д. В основе разногласий *
между участниками дискуссий лежат широко 2
распространенные мифы относительно осо- ^
бенностей ТЭК и его продукции, а стало ю
быть, и специфики регулирования отраслей о
комплекса. г>
Данные мифы имеют непосредственное отношение к решению актуальных проблем реформирования ТЭК, а именно: 1) углублению представлений о роли государства в развитии российского ТЭК и 2) определению форм и механизмов рационального взаимодействия отраслей энергетики между собой и с обрабатывающей промышленностью.
Миф 1. Продукция ТЭК является частным благом
Такое понимание социальной роли продукции ТЭК, во многом неявное, лежит в основе доминирующей на протяжении всего периода либеральных реформ установки на безоговорочное развитие конкурентных начал в отраслях ТЭК и, как следствие - на роль и место государства в функционировании топливно-энергетического комплекса. Между тем реально существуют связанные с продукцией ТЭК или базирующиеся на ней блага, отнесение которых к категории частного может быть сделано с большой натяжкой, если вообще оно может быть сделано.
К таким благам можно отнести:
- энергетическую безопасность страны;
- энергетическую безопасность населения;
- энергетическую безопасность экономики;
- обеспечение энергоресурсами стратегического развития страны.
Первую и последнюю из представленных функциональных благ можно рассматривать как статическую и динамическую разновидность одного и того же блага. Очевидно, трудно представить себе частное предприятие, озабоченное предоставлением (на его микроэкономический, корпоративный, частный взгляд) такого абстрактного блага, как энергетическая безопасность страны - будь то в статике или в динамике. Здесь сразу же возникнут классические проблемы, связанные с «провалами» рынка, и прежде всего, проблема «фрирайде-ра», «безбилетника». Данные блага (или активы, ресурсы, в приобретение которых необходимо осуществить инвестиции) необходимы
для удовлетворения общественных потребностей, выразителем которых может выступать только государство (общество). Именно этим обстоятельством и определяется тип экономического блага, а именно: общественный либо квазиобщественный (применительно к стратегическому развитию требование строго общественного характера блага можно ослабить).
Что касается второго и третьего благ, то -будь они обозначены нами иначе, а именно, как энергоресурсы для населения и экономики, - то их следовало бы отнести в соответствии с традиционно дихотомической квалификацией благ к разряду частных. Именно так и поступают сторонники господствующего ныне не только в России (как в теории, так и практике), но и в мире (ни в теории, ни на практике, а скорее в виде идеологической установки - преимущественно для других, но не для себя) радикально либерального подхода к экономике и ее реформированию. Чтобы показать свое принципиальное расхождение в данном вопросе со сторонниками либеральной доктрины, мы обозначили эти блага иначе, вкладывая в эти понятия вполне определенный, а именно - функциональный смысл. Речь идет о мериторных (квазимериторных) благах, специфику которых мы раскроем ниже. А пока подытожим свое отношение к мифу 1 в виде следующего опровержения.
Опровержение мифа 1. Продукция ТЭК является не только частным благом.
Из этого заявления немедленно следует, что невмешательство государства (относительное, ибо как собственник природных ресурсов и, как следствие, получатель природной ренты государство не вмешаться, естественно, не может) имеет четко определенные пределы. В той мере, в какой государство участвует в процессе инвестирования в специфические активы - общественные и мериторные блага (или их соответствующие квазиразновидности), оно будет участвовать в деятельности, связанной с производством и приобретением этих
благ, иначе говоря, будет иметь место государственное регулирование. Как оно будет осуществляться - административными или экономическими мерами - вопрос важный, но второстепенный по отношению к сути проблемы: регулирование нечастных благ - дело государства (либо доверенных органов, выступающих от имени государства как выразителя общественных и/или мериторных потребностей).
Наша точка зрения относительно формы государственного регулирования базируется на безусловном приоритете экономических методов регулирования.
Миф 2. Взаимодействие отраслей ТЭК между собой и с другими отраслями экономики, и в первую очередь с обрабатывающей промышленностью, является объектом рыночного саморегулирования и не нуждается в государственном вмешательстве.
В соответствии с либеральной доктриной, отношения неэнергетических предприятий (заметим, что это относится не только к предприятиям, но и к домохозяйствам) с энергетическими должны строиться на чисто рыночной основе. Казалось бы, с этим трудно поспорить. Но вся проблема заключается в том, что при этом упускается из виду специфика отраслей топливно-энергетического комплекса, на продукции которых «завязана» вся экономика в целом. Чтобы отличить энергоресурсы как таковые (относящиеся к частному благу) от энергоресурсов, на которых базируется энергетическая безопасность экономики, мы вводим эксплицитным образом новый тип экономического блага - в определенной степени промежуточного между частным и общественным - названного выше мериторным (квазиме-риторным).
Опровержение мифа 2. В силу квазимери-торности «энергетической безопасности экономики» отрасли ТЭК предоставляют блага только при наличии на то общественной потребности и являются объектом государственного регулирования.
Чтобы прояснить смысл приведенного опровержения, остановимся подробнее на понятии мериторики (от английского merit - заслуга, merits - достоинство). Данный тип блага является для экономического мэйнстрима несуществующим, несмотря на то, что концепции мериторики Ричарда Масгрейва уже больше 20 лет (Musgrave, 1987).
Возможно, в силу того, что эта концепция не вписывается ни в теорию благосостояния, ни в концепции коллективных решений и «конституционной экономики», ни в положения доминирующей в мире либеральной идеологии экономического переустройства экономики, она по существу замалчивается. Между тем концепция мериторики, на наш взгляд, представляет огромный интерес, причем, как для экономической теории, так и для практики реформирования экономики, и особенно для экономики России. В англоязычной экономической литературе о мериторике практически ничего не сообщается. Большее внимание ей уделяется в немецкоязычных странах, но и то -во многом в порядке критики. В отечественной литературе мериторика подробно освещается, пожалуй, лишь двумя учеными-экономиста- щ ми - P.C. Гринбергом и А.Я. Рубиншейном, но о делают они это досконально, поскольку эти | представления во многом перекликаются с их £ собственной теорией экономической социоди- | намики, обосновывающей существование об- х щественных интересов и предпочтений, прин-ципиально не сводимых к индивидуальным, g частным.
Определим понятия мериторики и мери- | торных благ. Под мериторными понимаются о блага, «спрос на которые со стороны частных ^ лиц отстает от «желаемого обществом» и сти- R мулируется государством, а демериторными s являются товары, потребление которых госу-дарство стремится сократить». Это значит, что ^ «само понятие мериторики непосредственно " вытекает из общественных интересов, которые § не проявляются в индивидуальных предпочте-
ниях» (Гринберг, Рубинштейн, 2000, с. 56). Обратим внимание на то, что при всех отличиях определения мериторики Масгрейва и социо-динамики Гринберга-Рубинштейна они в одном аспекте (который нами полностью разделяется) совпадают: существуют общественные потребности, которые не выявляются в индивидуальных предпочтениях.
Благо, названное нами «энергетическая безопасность населения» (т.е. благо, либо актив, ресурс) в соответствии со сказанным о мерито-рике, несомненно, является мериторным. Представление «энергетической безопасности экономики» как мериторного блага можно несколько ослабить, в связи с чем мы предпочитаем говорить о квазимериторном благе. Это следует понимать таким образом: вмешательство государства с целью приведения спроса в равновесное состояние может быть - при наличии саморегулирующихся рыночных механизмов, определяемых государством как самодостаточные и в таком же качестве трактуемые обществом, - элиминировано.
Сведем введенные выше блага, связанные с энергоресурсами и названные нами активами в смысле О. Уильямсона (Уильямсон, 1996) (что позволяет естественным образом при квалификации функциональных благ использовать его же понятие специфичности активов), в табл. 1, указав отношение к ним государства и представив их основных потребителей.
4. Социальные функции государства и природная рента
Любое государство, помимо экономических функций, выполняет также социальные функции. Игнорирование последних чревато тем более тяжелыми последствиями, чем больше места занимает социальная сфера (вопрос о качестве государственного регулирования этой сферы, несомненно важный, но к сути дела непосредственно не относящийся) в делах государственных. Российское государство традиционно всегда являлось патерналистским. Заб-
Таблица 1
Топливно-энергетический комплекс: блага и регулирование
-»Ещлирование активов (благ) Активы (ресурсы) Тип экономического блага Регулирующая функция государства Потребители активов (благ)
Специфические активы
1 Энергетическая безопасность страны Общественное благо Госзаказы (госзакупки) Государство
2 Энергетическая безопасность населения Мериторное благо Стимулирование спроса у населения Домохозяйства
3 Энергетическая безопасность экономики Квазимериторное благо Субсидирование, координация отраслевых пропорций Предприятия
4 Энергообеспечение стратегического развития страны Квазиобщественное благо Регулирование развития в динамике Общество
Активы общего назначения
5 Энергоресурсы Частное благо Получение рентных платежей и управление ими в общественных интересах Предприятия Домохозяйства Государство Иностранцы
вение этого факта, сведение социально-экономических функций к узко-экономическим, что происходило на протяжении всего периода либеральных реформ, обернулось для государства катастрофой. Выполнение российской энергетикой - вопреки замыслам реформаторов - традиционно присущих ей социальных функций не дало катастрофе дойти до логического конца.
В фокусе продолжающихся дискуссий относительно социальной направленности государства, социальной ответственности бизнеса, социальной справедливости, качества жизни населения находится вопрос о природной ренте. Ее размер, в частности в нефтегазовом секторе, определяется следующим образом:
ПРИРОДНАЯ РЕНТА = СТОИМОСТЬ ПРОДУКЦИИ - ЗАТРАТЫ НА ДОБЫЧУ.
В состав затрат на добычу входят издержки собственно добычи нефти, расходы на геологоразведку и освоение месторождений, а также отраслевая норма прибыли. Остальную часть валового дохода составляет природная рента. Последняя, являясь в экономическом смысле сверхприбылью, может быть присвоена как частными корпорациями, так и правительством. Первые могут сделать это благодаря асимметрии информации (корпорации могут получать информационную ренту, источником которой будет служить природная рента) и/или близорукости правительства, вторые - в силу своего законного права собственника (в большинстве стран собственником недр, как правило, является государство) ресурсов. Информационную ренту можно представить следующим образом:
ИНФОРМАЦИОННАЯ РЕНТА= ПРИРОДНАЯ РЕНТА - ЕЕ ИЗЪЯТАЯ ЧАСТЬ.
Механизмами изъятия государством природной ренты в нефтяной отрасли служат бонусы, роялти, раздел продукции, налоги, государственное участие (см. табл. 2).
Если ставки налога на прибыль корпораций колеблются от 0 до 70%, то ставки налога на прибыль нефтяных компаний, как правило, составляют 50-85%. Более высокие налоги в нефтяной отрасли являются индикатором изъятия ренты через механизм налогов.
В России в настоящее время частные компании уплачивают массу налогов и сборов. Так, в соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», инвестор уплачивает следующие налоги и сборы: налог на добавленную стоимость, на прибыль организаций, единый социальный, на добычу полезных ископаемых, платежи за пользование природными ресурсами, плату за негативное воздействие на окружающую среду, плату за пользование водными объектами, государственную пошлину, таможенные сборы, земельный налог, акциз.
В нефтяной промышленности многих стран применяется режим соглашения о разделе продукции (СРП). По такому соглашению, государство предоставляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку и добычу нефти на определенном участке недр и на ведение связанных с этим работ, а инвестор | обязуется осуществить проведение указанных £ работ за свой счет и на свой риск. При прове- ¡¡5 дении переговоров и заключении СРП допус- | кается значительная свобода действий госуда- § рственных чиновников, что в условиях России | неизбежно создает массу проблем, если учесть д некомпетентность многих чиновников и быту- •§ ющую в их среде коррупцию. Итогом практи- | ческого применения режима СРП становится о потеря государством части своих доходов и со- -о ответственно их приобретение иностранным о инвестором.
Несмотря на обилие налогов и сборов, а 2 может и благодаря этому, частным предприя- ^ тиям удается относительно легко присваивать м себе значительную часть сверхприбыли, т.е. § природной ренты. Преследуя свои локальные
Таблица 2
Некоторые системы налогообложения нефтедобычи,%
Страна Бонус Ренталс и сборы Роялти Налог на прибыль корпораций Компенсационная нефть Прибыльная нефть Государственное участие Распределение прибыли (налог на сверхприбыль
Индонезия Есть Нет Есть (20) Есть (48) Есть (80) Есть (71) Есть 10-50 Нет
Нигерия Есть Есть Есть (20) Есть (50) Есть (40) Есть (52) Нет Нет
США: Аляска (оффшоры) Есть (цена торга) Есть Есть (адв/пл 16,67, н/доб. 12,15) Есть (Фед. 35, штат 9,4) Нет Нет Нет Нет
США: Аляска (суша) Есть (цена торга) Есть Есть (Адв/пл 12,5, н/доб. 12,25) Есть (Фед. 35, штат 9,4) Нет Нет Нет Возможно
Великобритания Нет Нет Нет Есть (35) Нет Нет Нет Есть (75)
Россия Есть Есть Есть Есть Есть (75)(90) Есть Есть Есть
Норвегия Нет Нет Нет (после 1986 г.) Есть (28) Нет Нет Есть (до 30, Статойл: 81,5%) Есть (30)
Китай (оффшоры) Есть Есть Есть Есть (30) Есть (50-62,5%) Есть (10-60) Есть (до 51) Нет
Казахстан Есть Нет Есть (адв/п) Есть (30) Нет Нет Нет Есть (0-30)
Источники: Barrows. World Fiscal Systems for Oil: Barrows, 1994; Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts. - Tulsa: Penn Well Publishing Co. 1994; World Petroleum Arrangements, 1997. Vol. 1. NY: Barrows, 1997; Pinney M. Western Canada Fiscal Regimes // Oil & Gas Journal, 2000. Feb. 5; Government of Kazakhstan. On Taxes and Other Mandatory Payments to Revenue (The Tax Code); Бобылев Ю.Н. Реформирование налогообложения минерально-сырьевого сектора. - М.: ИЭПП. 2001, с. 25-33; Федеральный закон от 06.06.03. N 65-ФЗ. «О внесении дополнения в часть вторую налогового кодекса Российской Федерации».
цели, государственные органы изымают незначительную часть сверхприбыли, создавая при этом иллюзию изъятия природной ренты. Пополнение бюджета за счет все тех же рентных денег поддерживает эту иллюзию.
Целью реформирования рентных отношений между государством и частными компаниями в узком смысле должно стать формирование эффективной системы изъятия сверхприбыли, включающей: выбор оптимального сос-
тава инструментов изъятия (критерий оптимальности - минимизация размеров сверхприбыли, идущей частным корпорациям), разработку механизмов изъятия с учетом местонахождения источников изъятия. В более широкой трактовке реформирования рентных отношений систему изъятия природной ренты следует дополнить эффективной системой распоряжения ею. Часть природной ренты должна быть направлена на сегодняшние нужды граж-
дан, другая часть - на будущие нужды общества. Такое распределение ренты может быть осуществлено в рамках концепции национального имущества и национального дивиденда, выдвинутая академиком Д.С. Львовым (см. например, Львов, 2001). Частные корпорации, являясь составной частью общества, смогут с помощью механизма такого распределения природной ренты получить опосредованно плюсы в будущем за счет минусов (снижение информационной ренты) сегодня. Таким образом, стратегической целью реформирования рентных отношений является гармонизация отношений между государством и частными компаниями в динамике.
Альтернативой существующей ныне в России налоговой системе может в перспективе стать трехступенчатая система налогообло-нефтяной отрасли, включающая лицензионные выплаты, подоходный налог на компании и специальный налог на нефтяную деятельность. Подобная система успешно зарекомендовала себя в Норвегии и по многим параметрам вполне подходит для России. Здесь, однако, нужна осторожность. Мы далеки от категорического утверждения о безусловной необходимости введения такой трехступенчатой системы, мы лишь говорим о возможности такого направления реформирования, которое нуждается, тем не менее, в серьезной проработке. Нельзя сказать, что эти предложения являются совершенно новыми: в 1999 г. они были изложены Министерством энергетики РФ, но были встречены без энтузиазма. Основная идея сводилась к следующему.
Первый уровень - изъятие государством разумно обоснованной части прибыли у всех субъектов предпринимательской деятельности посредством налога на прибыль.
Второй уровень - изъятие государством разумно обоснованной части природной ренты, то есть прибыли, полученной субъектами предпринимательской деятельности за счет природного фактора, посредством роялти.
Третий уровень - изъятие государством разумно обоснованной части прибыли, полученной находящимися в относительно лучших природных условиях субъектами предпринимательской деятельности посредством налога на сверхприбыль, учитывающей стадию «естественной динамики», на который приходится проект (Министерство..., 2000, с. 98).
Подчеркнем, что переход на трехступенчатую систему налогообложения, или в более мягкой редакции - использовать идею этой системы, следует осуществить в перспективе, когда в России будет сформирована стабильная институциональная среда. В нынешнем же положении целесообразнее, по всей вероятности, развивать не лицензионную систему налогообложения и изъятия ренты, а договорную- через механизм соглашений о разделе продукции.
5. Агентские проблемы во взаимоотношениях государства и бизнеса
Регулирование отраслей - там, где это не- ш обходимо ввиду социально-экономической и § военно-политической значимости отраслей, а |
•С
ТЭК является именно таковым, - осуществля- £
ется посредством правил органами регулиро- 1
вания. Правила игры (регулирования) задают 3
общие институциональные рамки, в которых в
осуществляется деятельность ТЭК, органы же о
регулирования либо следят относительно пас- |
сивно за соблюдением рамочных условий, ли- |
бо своей относительно активной игрой вовле- §,
кают в нее основных игроков - предприятия 5>
ТЭК. В стабильной, предсказуемой, хорошо §
структурированной экономике с развитой инс- ф
титуциональной инфраструктурой распределе- г
ю
ние регулирующей нагрузки может быть осу- м ществлено в пользу правил, в противном слу- м чае - в пользу органов регулирования ° (Ерзнкян, Язев, 2003). г>
Объектом регулирования могут быть как отечественные топливно-энергетические компании, так и транснациональные корпорации. Итогом практического применения режима СРП при всей его привлекательности (и добавим - некоторой двойственности) может стать потеря государством части своих доходов и соответственно приобретение этих доходов иностранными инвесторами.
Решение данной проблемы может быть достигнуто не на пути отказа от режима СРП, а на пути установления определенных ограничений. Следует сказать, что «большие политически стабильные экономики, такие, как экономика США, Великобритании, Австралии, вообще не имеют контрактов о разделе продукции. Все охватывается законодательством, и ничто не подлежит переговорам» (Бобылев, 2001, с. 34). Менее развитые и/или стабильные либо развитые, но небольшие по размерам экономики имеют больше условий, подлежащих переговорам. Причины могут быть разные. Так, например, в странах Европейского Союза регулирование ТЭК (а также прочих сетевых отраслей - транспорта, телекоммуникаций) посредством преимущественно правил регулирования считается нецелесообразным, что можно объяснить стремительными темпами технологических сдвигов, а также отсутствием надежных результатов в разработке «оптимальных» правил регулирования (Bickenbach, 2000, р. 18-23).
6. Выстраивание партнерских отношений - путь к построению социальной рыночной экономики
Многие проблемы ТЭК остаются нерешенными. Вопрос о рациональном взаимодействии государства и бизнеса в решении этих проблем остается по-прежнему актуальным. Можно понять, почему при переходе к рыночной экономике основное внимание уделяется
расширению сферы частной инициативы. Для реализации созидательного потенциала рыночных механизмов приходится, с одной стороны, приспосабливать эти механизмы к сложившимся структурным пропорциям экономики, а, с другой стороны, в рамках промышленной политики поддерживать и отчасти направлять адаптацию воспроизводственной структуры экономики к новым рыночным условиям.
Выстраивание партнерских отношений в российской энергетике между государством и бизнесом должно исходить из ее назревших проблем, учитывать специфические условия их решения. Необходимо особо отметить, что речь идет о развитии стратегически важного для страны комплекса, играющего большую роль не только в экономике страны, но и в ее геополитике, в решении социальных проблем. Эта социальная роль ТЭК имеет принципиальное значение для политики государства в энергетической сфере.
Как известно, идея сочетания экономических и социальных целей, взаимодействия государства и бизнеса в реализации этих целей получила воплощение в теории социальной рыночной экономики, которая все еще остается на периферии теоретического обеспечения российских реформ. Между тем из действующей Конституции Российской Федерации следует, что сам по себе перевод экономики на рыночные рельсы не должен претендовать на роль генеральной цели государственной экономической политики. Как записано в ст. 7 Конституции РФ, «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Важно, что социальная политика не является простым дополнением экономической политики, не сводится, например, к расходованию на социальные цели бюджетных ресурсов, обеспечиваемых экономической политикой. Подход к социальной и одновременно экономической политике как к взаимопроникаю-
щим элементам государственного регулирования экономики — это отказ от упрощенной трактовки проблематики такого регулирования. Ориентация на модель социальной рыночной экономики ставит перед государственными инстанциями гораздо более трудные задачи по сравнению с ориентацией на неоклассическую модель рыночной экономики. Последняя, в частности, не приемлет государственного вмешательства в процесс ценообразования, если только речь не идет об естественных монополиях. Социально-рыночное хозяйство допускает сосуществование свободных и социальных цен. В этом отношении показателен пример Германии, где существуют цены на недотируемое жилье для обеспеченных граждан и льготные цены на так называемое «социальное жилье», которое не так удобно обустроено. Аналогично: желая быстро доставить почту, можно воспользоваться услугами частной фирмы, где эта услуга стоит дороже, если же требуется наиболее доступная доставка и без спешки, то выбирают государственную почту. Принципу доступности широким слоям населения еще предстоит занять подобающее ему место в программах реформирования российского ТЭК.
Актуальным для российских условий является и поднимаемый в рамках обсуждения германской модели социально-рыночной экономики вопрос о способах получения прибыли, о поддержке конкуренции. Так, по мнению Г. Гутманна, «когда сегодня инвестиционные банки и фонды скупают на бирже оцениваемые ниже номинальной стоимости фирмы путем покупки полного пакета их акций, превращают их в собственность частного лица и затем продают с прибылью их бывшим конкурентам, то от конкуренции остается только видимость, даже если из тактических соображений обе фирмы сохраняют свои названия» (Гутманн, 2002).
В последние годы социально-рыночный подход получил значительное развитие в мик-
роэкономической теории и практике. Речь идет о привязке корпоративного управления к интересам не только акционеров и кредиторов, но и к интересам других заинтересованных в делах корпорации лиц, включая поставщиков, потребителей, работников компаний, местное население. В качестве важной задачи рассматривается повышение ответственности частной фирмы перед всеми этими лицами.
Шагом в макроэкономической политике России по направлению к социально-рыночной экономике является совмещение задач удвоения отечественного ВВП и сокращения бедности. На этом фоне в качестве отстающей в социально-рыночном наполнении предстает российская экономическая политика в отношении отдельных отраслей и комплексов, включая оборонно-промышленный комплекс, агропромышленную сферу и ТЭК. Сохраняющаяся в промышленной политике ориентация на неоклассические шаблоны игнорирует как институциональные особенности реформируемой экономики, так и долговременные тенденции в развитии функций государства, наблюдаемые в мировой экономике. Можно сказать, что по сравнению с неоклассическим подхо-дом теория социально-рыночной экономики о гораздо лучше отвечает потребностям осмыс- | ления национальной экономики (Националь- <§ ная ..., 2001). |
На практике приходится сталкиваться с уп- х рощенной трактовкой социально-рыночной | экономики, когда ее сводят к социально-ориен- § тированному государственному бюджету, а в ^ отношении промышленного развития сохраня- | ется ставка на минимизацию государственного о влияния. При таком подходе реализация госу-дарственной собственности на недра сводится о к изъятию природной ренты в государствен- 3 ный бюджет. Тем самым игнорируется воз- 2 можность активной структурной политики, ^ направленной на эффективное использование " части природной ренты внутри самой про- о мышленности для повышения ее конкурентос-
пособности, осуществления перспективных структурных сдвигов. Представленный упрощенный подход ведет к противопоставлению интересов государства и бизнеса в российских условиях, не отвечает долгосрочным интересам ни общества, ни бизнеса.
В ходе рыночных преобразований государство проявило известную осторожность в реформировании ТЭК. Пойдя на приватизацию нефтяной отрасли, оно само инициировало создание вертикально интегрированных структур, что во многом облегчило приспособление отрасли к колебаниям цен на нефть. Государство остается крупнейшим акционером предприятий в газовой промышленности и электроэнергетике. Можно понять, почему при переходе к рыночной экономике основное внимание уделяется расширению сферы действия частной инициативы. Вместе с тем, как показал российский опыт, ограничение функций государства само по себе не обеспечивает торжества рыночных принципов. Повышенную нагрузку в становлении дееспособных рыночных механизмов вынуждено нести государство. Особо следует отметить, что решение этой задачи обеспечивается не только антимонопольной, но и промышленной политикой.
Как показали годы реформ, выявившиеся в рыночных условиях диспропорции между технологической и стоимостной структурами российской экономики не удается преодолеть достаточно быстро с помощью только рыночных механизмов. Для реализации созидательного потенциала рыночных механизмов приходится, с одной стороны, приспосабливать эти механизмы к сложившимся структурным пропорциям экономики, а, с другой стороны, в рамках промышленной политики поддерживать и отчасти направлять адаптацию воспроизводственной структуры экономики к новым рыночным условиям. Кроме того, важно, чтобы изменение воспроизводственной структуры отечественной экономики не только учитывало конъюнктуру мирового рынка, но и отве-
чало национальным экономическим интересам, способствовало выходу страны на передовые технологические рубежи. Только в этом случае удастся в полной мере использовать природные богатства нашей страны во благо ее населения, в том числе, для исправления имеющихся социальных диспропорций. Именно постановка стратегических задач социально-экономического развития России определяет востребованность такого принципиального элемента социальной рыночной экономики как, структурная политика государства.
Нельзя забывать и о тех социальных издержках, которые в ходе дальнейшего реформирования энергетики придется нести ее рядовым работникам. Как показывает анализ преобразований в электроэнергетике, для разработки комплекса мер нейтрализации внутриотраслевых социальных угроз и реализации со-циально-ориентированного типа реформирования отрасли необходимы объединенные усилия акционеров, менеджеров и профсоюзных организаций РАО «ЕЭС России», с одной стороны, и государства - с другой (Винслав, Дере-вянченко и др., 2001).
Необходимость социально-рыночного подхода к реформированию такого стратегически важного для страны комплекса, как ТЭК, обусловлена не только его вкладом в развитие экономики страны, в решение социальных проблем, но и его большой ролью в геополитике, в обеспечении национальной безопасности России.
7. Заключение
Выстраивание партнерских отношений между государством и бизнесом имеет целью построение социально-рыночной экономики, в то же время партнерство является не только средством достижения такой экономики, но и ее органической частью. Реализация такого партнерства означает замену сложившихся конкурентных отношений между государством
и бизнесом на более продуктивную, партнерскую схему, позволяющую эффективно согласовывать интересы государства и бизнеса. В нефтедобывающих странах эти интересы обычно регулируются при помощи так называемых финансовых режимов, которые объединяют все законодательные, налоговые, договорные и финансовые аспекты регулирования всей нефтедобывающей деятельности на территории суверенного государства и его регионов. В задачи финансового режима входит распределение между сторонами прав собственности на добываемую продукцию, установление условий налогообложения нефтяной отрасли в нефтедобывающей стране. Сравнение двух основных типов финансовых режимов, принятых в мировой практике нефтедобычи, - договорного (раздел продукции) с лицензионно-концессионным - по критериям защищенности от рисков, адаптируемости и
выгодности показывает, что в современных российских условиях договорный режим является более предпочтительным.
Выстраивание партнерских отношений в сфере ТЭК предполагает усиление активной роли государства. Роль «ночного сторожа», отводимого либеральной доктриной государству, применительно к российскому топливно-энер-гетическому комплексу, как показывают многочисленные исследования и современная российская действительность, наверняка обернется катастрофой - не только для самого ТЭК, но и для экономики страны и общества в целом. Единственная возможность избежать катастрофы - вести активную социально-рыночную политику, по меньшей мере, на всем этапе формирования и становления в России цивилизованной рыночной экономики со стабильной институциональной средой.
Литература
Бобылев Ю.Н. Реформирование налогообложения минерально-сырьевого сектора. - М.: ИЭПП, 2001.
Вшслав Ю., Деревянченко А., Крестъянинов А., Ку-лишова Р., Шаленко В. Социальные проблемы реструктурирования общеотраслевых корпораций (на примере РАО «ЕЭС России») // Российский экономический журнал, 2001. №11-12.
Гринберг P.C., Рубинштейн А.Я. Экономическая со-циодинамика. - М.: ИСЭПРЕСС, 2000. Гутманн Г. Мораль и экономика - этические основы социальной рыночной экономики. http://acade-my-go.ru/Site/EconomEtica/Publ/Sobor.shtml. Ерзнкян Б.А., Язев В.А. Проблемы регулирования топливно-энергетического комплекса в условиях асимметричной информации и ненулевых трансак-ционных издержек. / Теория и практика институциональных преобразований в российской экономике. Сборник трудов под ред. Б.А.Ерзнкяна. Вып.2. М.: ЦЭМИ РАН, 2003. С. 51-59. Львов Д.С. Экономика развития. - М.: Экзамен, 2001.
Министерство топлива и энергетики РФ. Основные концептуальные положения развития нефтегазового комплекса России // Нефтегазовая вертикаль,
2000. №1. £
о
Национальная экономика: вопросы теории и проб- о лемы преподавания // Российский экономический §
журнал, 2001. № 10. §
S3
Уильямсон О. И. Экономические институты капита- а
лизма: фирмы, рынки, «отношенческая» контракта- 3
ция. СПб.: Лениздат - CEV Press, 1996. !
Язев В.А. Природный газ России: 2002-2003. Сбор- 8 ник статей президента Российского газового обще-
ства Валерия Язева. М.: Российское газовое обще- 1
ство, 2003. |
5<
Bickenbach F. Regulation of Europe's Network ^
Industries: The Perspective of the New Economic Я
Theory of Federalism / Kiel Working Paper, 2000. No § 977. April.
Musgrave R.A. Merit Goods // Eatwell J., Milgate M., z
Newman P. (Hrsg.). London-Basingstoke: The New M
Palgrave, 1987. M
о
о ^
Рукопись поступила в редакцию 17.03.2004 г. р
